Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 25000-23-42-000-2023-00152-01 (1531-2025) Ejecutante: Martha Jeaneth Uñate Villalobos Ejecutado: Nación, Ministerio de Educación, FNPSM Tema: Apelación contra auto que modificó la liquidación del crédito AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA El Despacho decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra el auto proferido el 26 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio del cual se modificó la liquidación del crédito.
ANTECEDENTES 1. La señora Martha Jeaneth Uñate Villalobos interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se cumpla la sentencia del 20 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó liquidar las cesantías parciales con el régimen retroactivo. PRETENSIONES 2. Solicitó se librara mandamiento de pago por lo siguiente: «[…] Por la suma de CIENTO SESENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y UN MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y SIETE PESOS MONEDA LEGAL ($169.771.697 M/L), por concepto del Capital (establecido en el Artículo 178 del C.C.A – Decreto No. 01 de 1984, hoy último párrafo del artículo 187 de la Ley 1437 del 2011 – C.P.A.C.A.), adeudado al señor(a) UÑATE VILLALOBOS MARTHA JEANETH, por la reliquidación y pago de la cesantía parcial de manera retroactiva, conforme al Fallo Judicial proferido el 20 DE JUNIO DEL 2019 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D”, que en la actualidad adeuda a la demandante, por parte de la NACION (sic) (Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio). 1.2.
Por la suma de CIENTO TREINTA MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS MONEDA LEGAL ($130.954.396 M/L) por concepto de intereses de mora en el cumplimiento de la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00152-01 (1531-2025) Sentencia no cancelados a la fecha, conforme al Inciso Quinto (5º) del Artículo 177 del C.C.A (Decreto 01 de 1984) y al Párrafo 3º del Artículo 192 y Numeral 4 del Artículo 195 de la Ley 1437 del 2011 (C.P.A.C.A.) y ordenados en el Fallo Judicial proferido el 20 DE JUNIO DEL 2019 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D”, que en la actualidad adeuda a la demandante, por parte de la NACION (sic) (Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio); entre la fecha de ejecutoria de la Sentencia (10 DE SEPTIEMBRE DEL 2019) y hasta la fecha. 1.3.
Por la suma de SETECIENTOS TREINTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS MONEDA LEGAL CON SEIS CENTAVOS ($737.964,06 M/L) por concepto de liquidación de costas y agencias en derecho.» TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia del 6 de julio de 2023, libró mandamiento ejecutivo, por los siguientes conceptos: - $40.311.201,36 por capital correspondiente a cesantías retroactivas. - $34.115.058,46 por intereses. 4.
Adicionalmente, negó el mandamiento por las sumas reclamadas por concepto de costas al tratarse de una obligación no exigible en los términos del artículo 192 del CPACA. 5. Mediante sentencia del 15 de febrero de 2024 declaró no probada la excepción de prescripción y ordenó seguir adelante la ejecución por las mismas sumas dispuestas en el mandamiento. 6.
La parte ejecutante allegó liquidación del crédito en los siguientes términos: 7. La entidad ejecutada igualmente allegó liquidación del crédito así: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00152-01 (1531-2025) 8.
Afirmó que el valor solicitado fue de $19.884.927 y por Resolución 272 del 15 de enero de 2016 se reconoció con el régimen de anualidad por $16.438.220, por lo que debía reconocerse el valor correspondiente a la diferencia entre lo solicitado $19.884.927 y lo ya pagado $16.438.220, es decir $3.446.707. 9. Finalmente, en cuanto a la indexación e intereses los liquidó conforme al siguiente cuadro: PROVIDENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN 10.
El Tribunal modificó las liquidaciones del crédito para lo cual tuvo en cuenta el Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00152-01 (1531-2025) informe técnico del contador de esa Corporación que arrojó las siguientes sumas: 11.
Que el valor adeudado por cesantías retroactivas indexado a la fecha de ejecutoria de la sentencia daba un total de $40.311.201.36. 12. Que teniendo en cuenta el capital establecido por el contador, los demás valores a liquidar para determinar el monto del crédito eran: 13. Explicó que la entidad ejecutada en su liquidación señaló que el valor total de las cesantías a pagar era de $83.771.751 y al restarle los anticipos a las cesantías desembolsados de $20.853.554, dio como neto a pagar $62.918.197, no obstante, a renglón seguido afirmó que el capital a reconocer era de $3.446.707, conclusión que no resulta congruente matemáticamente, por lo que también erró en el monto que empleó para liquidar los intereses, razón por la cual no podía tenerse en cuenta.
RECURSO DE APELACIÓN 14. La entidad interpuso recurso de apelación y argumentó que mediante la Resolución 272 del 15 de enero de 2016, se reconoció a la ejecutante unas cesantías parciales bajo el régimen de anualidad para reparación, por un monto total de $37.291.774, correspondiente al período comprendido entre el 8 de febrero de 1993 y el 30 de diciembre de 2014.
Sin embargo, a este valor se le aplicaron descuentos por anticipos por un total de $20.853.554, lo que resultó en un pago neto de $16.438.220. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00152-01 (1531-2025) 15. Que el Tribunal declaró la nulidad parcial de la Resolución 272 de 2016 y ordenó, como restablecimiento del derecho, que la Nación, a través del Ministerio de Educación y FOMAG, realizara una nueva liquidación bajo el régimen retroactivo.
Esta nueva liquidación debía tomar en cuenta el tiempo de servicio de la docente desde el 29 de mayo de 1988 y establecer el pago correspondiente a un mes de salario por cada año trabajado. 16. Que el valor solicitado originalmente por la docente ascendía a $19.884.927, mientras que el monto reconocido en la Resolución 272 de 2016 fue de $16.438.220.
Como resultado, el valor pendiente por reconocer y pagar a la docente asciende a $3.446.707. 17. Indicó que el Despacho al realizar la liquidación del crédito no tuvo en cuenta los anticipos pagados bajo el régimen de anualidad, los cuales ascienden a $20.853.554, ni el valor resultante de la Resolución 272, que corresponde a $16.438.220. 18.
Que teniendo en cuenta que la docente solicitó las cesantías para reparación, no definitivas y, como tras la liquidación en régimen retroactivo, el monto efectivamente pagado fue $16.438.220, la suma adeudada no es la aprobada por el Tribunal, sino $3.446.707 como capital. 19. Que conforme la liquidación del crédito generada por la Dirección de Prestaciones Económicas, en la cual, sobre dicha suma, se aplican los intereses e indexación, da como resultado un valor total a pagar de $9.718.462 Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Generalidades del proceso ejecutivo 20.
El artículo 297 del CPACA prevé que constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 21. A su turno, conforme al artículo 430 del CGP, el primer momento procesal consiste en analizar si se cumplen los presupuestos para librar el mandamiento ejecutivo y una vez verificados, se procederá, si es del caso, a emitirse la orden correspondiente.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00152-01 (1531-2025) 22. Posterior a la providencia judicial que ordenó seguir adelante con la ejecución, debe realizarse la liquidación del crédito, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 446 del CPACA, así: «Artículo 446.
Liquidación del crédito y las costas. Para la liquidación del crédito y las costas, se observarán las siguientes reglas: 1. Ejecutoriado el auto que ordene seguir adelante la ejecución, o notificada la sentencia que resuelva sobre las excepciones siempre que no sea totalmente favorable al ejecutado cualquiera de las partes podrá presentar la liquidación del crédito con especificación del capital y de los intereses causados hasta la fecha de su presentación, y si fuere el caso de la conversión a moneda nacional de aquel y de estos, de acuerdo con lo dispuesto en el mandamiento ejecutivo, adjuntando los documentos que la sustenten, si fueren necesarios. 2.
De la liquidación presentada se dará traslado a la otra parte en la forma prevista en el artículo 110, por el término de tres (3) días, dentro del cual sólo podrá formular objeciones relativas al estado de cuenta, para cuyo trámite deberá acompañar, so pena de rechazo, una liquidación alternativa en la que se precisen los errores puntuales que le atribuye a la liquidación objetada. 3.
Vencido el traslado, el juez decidirá si aprueba o modifica la liquidación por auto que solo será apelable cuando resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva. El recurso, que se tramitará en el efecto diferido, no impedirá efectuar el remate de bienes, ni la entrega de dineros al ejecutante en la parte que no es objeto de apelación. 4.
De la misma manera se procederá cuando se trate de actualizar la liquidación en los casos previstos en la ley, para lo cual se tomará como base la liquidación que esté en firme.
PARÁGRAFO. El Consejo Superior de la Judicatura implementará los mecanismos necesarios para apoyar a los jueces en lo relacionado con la liquidación de créditos.» (Resaltado fuera del texto). 23. Con respecto a la liquidación del crédito la Corte Constitucional en Sentencia C- 814 de 2009 señaló que constituye una operación que tiene como finalidad calcular la deuda final, la cual supone la existencia de un mandamiento de pago, la sentencia dentro del proceso ejecutivo y en este sentido, las bases matemáticas y financieras, con base en las cuales se lleva a cabo la operación de liquidación del crédito dentro del proceso ejecutivo, se han precisado durante el trámite del proceso.
Resolución del caso concreto 24. El punto que se debe dilucidar en esta instancia está referido a si el valor pendiente por reconocer y pagar a la señora Martha Jeaneth Uñate asciende a $3.446.707 como lo señala el FNPSM, teniendo en cuenta que el restablecimiento del derecho ordenado en la sentencia base de recaudo fue la reliquidación de las Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00152-01 (1531-2025) cesantías parciales reconocidas con fundamento en el régimen retroactivo. 25.
Un aspecto relevante y que debe delimitarse desde ya para resolver el recurso, está relacionado con cuál es la obligación ordenada en la sentencia del 20 de junio de 2019 que se busca exigir a través del presente proceso ejecutivo. 26. En efecto, los fundamentos fácticos del proceso ordinario se sustentaron en que la señora Uñate Villalobos en el año 2015 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales para reparaciones locativas por la suma de $19.884.927, razón por la cual se expidió la Resolución 0272 del 15 de enero de 2016.
En dicho acto administrativo se liquidó la prestación con fundamento en el régimen anualizado lo que arrojó una suma total de $37.291.774 a la cual se le descontó el valor de $20.853.554 por concepto de cesantías parciales ya pagadas para un neto a pagar de $16.438.220. 27. La sentencia base de recaudo dispuso en su parte resolutiva: «[…]
PRIMERO: Declárase la nulidad parcial de la Resolución No. 0272 de 15 de enero de 2016, mediante la cual, la Secretaría de Educación de Bogotá, reconoció y ordenó el pago de la cesantía parcial a favor de la demandante con el régimen anualizado de cesantías.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ordénase a la Nación - Ministerio de Educación Nacional — Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a liquidar la cesantía parcial con régimen retroactivo a favor de la señora Martha Jeaneth Uñate Villalobos, identificada con cédula de ciudadanía No. 51.633.241, desde el 29 de mayo de 1988, pagando un mes de salario por cada año de servicio, computando todo el tiempo laborado, teniendo en cuenta el último salario devengado (a menos que haya tenido modificaciones en los últimos tres meses), y computando todo aquello que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente del servicio […]» 28.
Claramente, la orden del título fue liquidar las cesantías parciales con el régimen retroactivo, porque en el acto administrativo acusado el cálculo se hizo conforme el anualizado, situación que fue la censurada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 29. Bajo los anteriores presupuestos, no puede perderse de vista lo siguiente: i) la discusión principal que fue abordada en la sentencia base de ejecución fue el régimen de cesantías de que era beneficiaria la aquí ejecutante, concluyéndose que el aplicable era el retroactivo y ii) que el acto administrativo anulado parcialmente por la jurisdicción hizo un reconocimiento parcial de cesantías para reparaciones locativas.
Aspectos que permitirán delimitar la obligación que debe cumplir la entidad en atención a la orden contenida en la sentencia base de recaudo. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00152-01 (1531-2025) 30. Ahora, es importante recordar que el auxilio de cesantías es una prestación social, que se constituye como un ahorro para el trabajador, que lo beneficia a él y a su núcleo familiar en tanto es una ayuda económica, no solo en caso de encontrarse cesante el trabajador,1 sino «en lo que concierne a educación superior y vivienda, que el trabajador tenga un respaldo que no comprometa los recursos que requiere para su mínimo vital.»2 31.
Así, lo que se advierte de la sentencia del 20 de junio de 2019 que se invoca como título no es una condena contra el patrimonio de la entidad ejecutada sino contra el saldo de cesantías que corresponde a la señora Uñate bajo el régimen retroactivo, es decir, no se afectan los recursos de la entidad sino la «cuenta personal» de la docente, por lo que se buscó no afectar ese patrimonio, sino por el contrario, preservarlo bajo el régimen legalmente aplicable. 32.
Recuérdese que tratándose del régimen de cesantías retroactivas no se hace una consignación en una cuenta como sí sucede en las anualizadas, razón por la cual se parte de una ficción para considerar que el dinero está disponible en una «cuenta personal» para su titular en caso de configurarse alguna de las causales legales para el desembolso de las cesantías parciales o definitivas. 33.
Las anteriores precisiones resultan relevantes por cuanto cualquier entrega de dinero que se disponga, se hace con cargo a la cuenta del titular, lo que genera que se resta del saldo de su «cuenta personal». 34. Entonces, conforme al argumento principal de desacuerdo de la entidad lo que se debe entregar a la parte ejecutante corresponde a la diferencia entre lo reconocido en el acto anulado parcialmente ($16.438.220) y lo solicitado para reparación locativa ($19.884.927), posición que comparte este Despacho bajo el entendido de que, si bien el ejercicio de liquidación involucra lo que para la fecha de solicitud daba su cuenta personal precisamente bajo el régimen retroactivo, ello no quiere decir que el total liquidado corresponda al valor que por cesantías parciales y como consecuencia del restablecimiento del derecho otorgado se adeude a la señora Uñate Villalobos. 35.
Lo anterior no quiere decir que el saldo total de las cesantías no pertenezca a la señora Martha Jeaneth, sino que no corresponde entregarlos en atención a la orden impartida en la sentencia base de ejecución, porque, se reitera, la discusión giró en torno a las cesantías parciales reclamadas y no a unas definitivas para que proceda 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de enero del 2025 radicado 25000-23- 42-000-2016-04441-02 (1026-2023). 2 SU 448 de 2016, SU 098-18.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00152-01 (1531-2025) su liquidación y pago total, ordenarlo así implicaría descapitalizar el saldo de cesantías con que cuenta la ejecutante y desconocería las causales legales para el desembolso de estas. 36.
Así las cosas, cualquier entrega que se disponga por concepto de cesantías parciales en cumplimiento de lo dispuesto en la orden judicial del 20 de junio de 2019, será un pago que se realice con cargo al saldo personal de la ejecutante 37. Por otro lado, no puede desconocerse la regulación legal que involucra esta prestación, esto es, que los dineros pertenecientes a los beneficiarios por concepto de cesantías generan unos intereses, lo que quiere decir que en este caso concreto no es necesario dentro del proceso ejecutivo liquidar una indexación o intereses. 38.
Por lo anterior, en la sentencia del 20 de junio de 2019 ninguna orden se impartió con respecto a actualizaciones o pago de intereses, porque lo que principalmente se dispuso fue reconocer el régimen retroactivo de cesantías de que es beneficiaria la señora Uñate, por lo que, bajo ese régimen se rigen los asuntos accesorios como los intereses. 39.
Adicionalmente, se señala que los descuentos que deban realizarse por concepto de anticipo de cesantías, corresponde hacerlos cuando se desembolsen dineros del saldo de la ejecutante cuando suceda alguna de las causales legales para el retiro de las parciales o definitivas. 40. En consecuencia, como la nulidad parcial del acto administrativo que reconoció las cesantías parciales para reparaciones locativas implica como restablecimiento el derecho al régimen retroactivo y con ello finalmente la entrega de la diferencia de lo pedido, se reitera, por cesantía parcial, a ese rubro se debe circunscribirse la liquidación en el presente proceso ejecutivo. 41.
En atención a lo expuesto, como lo pedido fue $19.884.927 y lo reconocido correspondió a $16.438.220, la diferencia que deberá entregarse a la ejecutante corresponde a $3.446.707. 42. Lo anterior no implica que el saldo total en atención al régimen retroactivo del que es beneficiaria la señora Uñate Villalobos no pertenezca a ella, sino que no corresponde pagarlo en atención a la orden impartida en la sentencia del 20 de junio de 2019. 43.
En consecuencia, al haber prosperado parcialmente los argumentos del recurso de apelación, deberá modificarse la decisión del Tribunal en el sentido de precisar Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2023-00152-01 (1531-2025) que la liquidación del crédito corresponde a la suma de $3.446.707 por concepto de diferencia entre lo reconocido y pagado por cesantía parcial.
En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Primero. MODIFICAR el auto proferido el 26 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el sentido de precisar que el valor del crédito corresponde a $3.446.707 por concepto de diferencia entre lo reconocido y pagado por cesantía parcial, en atención a lo expuesto en la parte considerativa.
Segundo. En firme esta decisión, regresar el expediente al Tribunal de origen y realizar las anotaciones correspondientes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente