CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 15001-23-31-000-2001-00218-01 (56705) Actor: ALG Inversiones Ltda. y otros Demandado: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE Referencia: Reparación directa Asunto: Sentencia Temas: INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN– la acción procedente corresponde a la de nulidad y restablecimiento del derecho / CADUCIDAD – se configuró frente a la acción que debió ejercerse.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, a través de la cual se declaró la ineptitud de la demanda y se inhibió para resolver el fondo de la controversia. Se demanda el pago de una indemnización por la imposibilidad de ejecución y enajenación de un proyecto urbanístico, con ocasión de una supuesta falta de selección, reconocimiento y desembolso de subsidios de vivienda familiar a favor de la sociedad demandante.

SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 27 de marzo de 2015, mediante la cual se decidió la demanda de reparación directa presentada el 26 de enero de 20011, por la sociedad ALG Inversiones Ltda., y los señores Carlos Eduardo Talero Tovar y Álvaro Ceballos Morales contra el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE), con el fin de obtener una indemnización por la imposibilidad de obtener unos subsidios de vivienda familiar.

La sentencia referida decidió la demanda cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos de derecho son los siguientes: Pretensiones 2. Solicitaron el pago, a título de lucro cesante, de mil setecientos veintiocho millones de pesos M/Cte. ($1.728’000.000) a favor de ALG Inversiones Ltda., por daño emergente, los intereses moratorios y honorarios judiciales y extrajudiciales, el valor del apartamento 502 ubicado en la transversal 9 A N 129-38 de Bogotá, a 1 Folio 170 c. 1.

Radicación: 150001-23-31-000-2001-00218-01 (56705) Actor: ALG Inversiones Ltda. y otros Demandado: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE Referencia: Reparación directa 2 favor de Álvaro Ceballos y, el valor del apartamento 501 ubicado en la misma dirección, a favor de Carlos Eduardo Talero Tovar; por perjuicios morales solicitaron el equivalente a siete mil (7.000) gramos oro para los nombrados señores2.

Hechos 3. Los actores expresaron que, el 17 de mayo de 1998, el INURBE realizó una invitación pública, con el fin de contratar la construcción de viviendas de interés social en varios municipios del departamento de Boyacá. 4. ALG Inversiones Ltda. presentó una propuesta que denominó proyecto urbanístico “El portón de Monquira” en Sogamoso, que constaba de ochenta (80) unidades residenciales tipo apartamento, cada una de ellas con 55.65 mts. y un valor de veintiún millones seiscientos mil pesos M/Cte.

($21’600.000). Esta propuesta fue seleccionada por la entidad mediante Resolución 324 del 27 de julio de 1998 determinándose que gozaría de un apoyo económico de tres millones de pesos M/Cte. ($3’000.000) para cada uno de los compradores, como subsidio familiar de vivienda. 5. En cumplimiento de sus obligaciones, el 29 de septiembre de 1998, ALG Inversiones Ltda. remitió un listado de cincuenta (50) postulados al subsidio familiar de vivienda, con el fin de que el INURBE otorgara su aval.

Sin embargo, la entidad lo rechazó (sin expresar cómo o a través de qué medio), en tanto las personas ya figuraban como propietarios de inmuebles en distintas zonas del país, pese a que tal información era falsa, tal y como lo constató ALG Inversiones Ltda., tras oficiar a las distintas oficinas de registro de instrumentos públicos. 6.

Como consecuencia, los potenciales compradores desistieron del proyecto, lo cual impidió la venta de las 80 unidades residenciales, todo lo cual causó el fracaso del proyecto y generó la quiebra de ALG Inversiones Ltda. y los consiguientes perjuicios a sus socios inversionistas3. Fundamentos de derecho 7. Los demandantes aseguraron que el INURBE incurrió en una vía de hecho y, en este sentido, en una falla en el servicio, en la medida que, de un lado, negó el otorgamiento de los subsidios sin cumplir el procedimiento que la norma establecía para tal efecto (sin que se hubiera precisado cuál) y de otro, fundó su decisión en información que no se acompasaba con la realidad, al afirmar que los postulantes 2 Folio 159 c. 1. 3 Folios 159 a 163 c. 1.

Radicación: 150001-23-31-000-2001-00218-01 (56705) Actor: ALG Inversiones Ltda. y otros Demandado: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE Referencia: Reparación directa 3 enlistados por ALG Inversiones figuraban como propietarios de inmuebles, pese a que las oficinas de registro e instrumentos públicos precisaron lo contrario4.

La defensa 8. El INURBE se opuso a las pretensiones de la demanda. Admitió la apertura de una convocatoria para la selección de proyectos de vivienda, así como la selección del propuesto por ALG Inversiones Ltda. y el cruce de comunicaciones contentivas de listas de postulados al subsidio de vivienda familiar. No obstante esta circunstancia, precisó que fue mediante el Oficio 10906 del 6 de noviembre de 1998 que informó los casos de elegibles que registraban propiedades, subsidios previos o favorecimiento con créditos otorgados por el INSCREDIAL, condiciones que impedían la selección de los ciudadanos propuestos, conforme con lo dispuesto en el Decreto 706 de 1995.

Por otro lado, añadió que los subsidios estaban atados a la disponibilidad presupuestal, de modo que la postulación no constituía por sí sola, el otorgamiento del apoyo económico y, por ende, la falta justificada para no seleccionar a los postulados por ALG Inversiones Ltda., no fue la causa del fracaso del proyecto que aducen los demandantes. 9.

Señaló, además, que todas las decisiones que el INURBE adoptó en torno al proyecto de ALG Inversiones Ltda. y a los subsidios de vivienda familiar, se expresaron a través de actos administrativos de carácter general y particular, condición por la cual, si en sentir de los demandantes eran errados, debieron promover los recursos a lugar en sede administrativa y, agotado este trámite, ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos perentorios de ley, pero como no lo hicieron, debía declararse próspera la excepción de “falta de agotamiento de la vía gubernativa” y la caducidad de la acción; además de la falta de legitimación en la causa por activa, pues el eventual perjudicado es ALG Inversiones Ltda., la que fue seleccionada con su propuesta, pero no así sus socios respecto de los cuales INURBE no tiene relación alguna5.

Alegatos de parte y concepto del Ministerio Público 10. Surtido el trámite probatorio 6, la parte demandante reiteró los argumentos esgrimidos en la demanda, en el sentido de alegar que la actuación irregular del 4 Folios 162 y 163 c. 1. 5 Folios 293 a 307 c. 1. 6 El a quo, mediante auto de 21 de noviembre de 2001 (folios 1 y 2 c. 2), tuvo como prueba las documentales aportadas por la parte demandante (copia de las comunicaciones cruzadas en sede administrativa entre las partes, el certificado de existencia y representación legal de la demandante, las certificaciones de distintas oficinas de registro de instrumentos públicos, los balances generales de la demandante); a petición de las partes, ordenó la recepción de las declaraciones de Jorge Eduardo Quintero Hernández y Néstor Horacio Ruíz Daza, así como el interrogatorio de parte del señor Carlos Eduardo Talero Tovar, requirió al INURBE para que allegara los antecedentes administrativos de las actuaciones y decisiones relacionadas con los hechos de la demanda.

Radicación: 150001-23-31-000-2001-00218-01 (56705) Actor: ALG Inversiones Ltda. y otros Demandado: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE Referencia: Reparación directa 4 INURBE, consistente en rechazar la lista de postulados a subsidio familiar, con fundamento en información falsa de su base de datos, fue la causa determinante de los daños sufridos por los actores, por lo que resultaba procedente acceder a las pretensiones invocadas7. 11.

La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. La decisión recurrida 12. Mediante sentencia del 27 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró próspera la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, por ende, se inhibió para resolver el fondo de la controversia, al razonar que la fuente del daño que alegan los demandantes está constituida por los actos administrativos a través de los cuales el INURBE decidió no otorgar los subsidios a los postulantes presentados por ALG Inversiones Ltda., con fundamento en información supuestamente falsa.

En ese sentido, en tanto cuestionan la legalidad de la expresión administrativa (sin que precisara cuál), la acción debió encausarse por el cauce procesal de la nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual impedía decidir de fondo el asunto8. EL RECURSO INTERPUESTO 13. La parte demandante apeló la decisión de instancia y solicitó su revocatoria, al estimar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no era el medio procedente, en consideración a que las comunicaciones por las cuales se rechazaron a los postulantes de los subsidios configuraban actos administrativos de mero trámite o interlocutorios y, como consecuencia, no era posible acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, ese tipo de actos no son susceptibles de control jurisdiccional, de modo que resultaba procedente la acción de reparación directa, como medio para reclamar la indemnización de perjuicios padecidos, con ocasión de la expedición de esos actos administrativos9.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 14. La demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación10 y la parte demandada insistió en las excepciones propuestas en la contestación de la demanda11. 7 Folios 488 a 498 c. 3. 8 Folios 127 a 141 c. principal. 9 Folios 146 a 152 c. principal. 10 Folios 178 c. principal. 11 Folios 179 a 186 c. principal.

Radicación: 150001-23-31-000-2001-00218-01 (56705) Actor: ALG Inversiones Ltda. y otros Demandado: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE Referencia: Reparación directa 5 15. El Ministerio Público guardó silencio. C O N S I D E R A C I O N E S 16. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado.

El objeto del recurso 17. La apelación se funda en una supuesta indebida aplicación normativa, pues según el recurrente, el a quo se equivocó al estimar que la acción procedente correspondía a la de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que las decisiones que profirió el INURBE corresponden a actos administrativos de mero trámite que no definen una situación jurídica. 18.

Así, la Sala se ocupará de analizar los medios probatorios allegados, para determinar la certeza que como actos de trámite tienen las decisiones proferidas por el INURBE. Lo probado 19. De acuerdo con los medios probatorios válidamente recaudados durante el curso del proceso, se tienen por acreditados los siguientes hechos: - En el marco definido por la Ley 3 de 1991 y el Decreto 706 de 1995, por medio del cual se creó y reglamentó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y se estableció el subsidio familiar de vivienda, el INURBE expidió el acuerdo 14 del 8 de mayo de 1998, con el que determinó “el procedimiento para otorgar el subsidio familiar de vivienda en relación con la ejecución del programa de generación y conservación del empleo en su segunda fase”.

De esta manera fijó la obligación de abrir convocatorias para la presentación de proyectos de vivienda familiar, determinó los criterios de elegibilidad, así como los requisitos para la postulación y selección de potenciales compradores para la asignación de los respectivos subsidios. Dentro de estos requisitos, figuraba que los potenciales destinatarios del subsidio no tuvieran ya un inmueble de su propiedad o no hubieran sido beneficiados con un subsidio de esa naturaleza o, finalmente que no hubieran recibido créditos por entidades del Estado12. - En el marco del citado Acuerdo, el 18 de mayo de 1998, el INURBE abrió convocatoria pública nacional para que los interesados presentaran sus propuestas 12 Folios 4 a 14 c. 1.

Radicación: 150001-23-31-000-2001-00218-01 (56705) Actor: ALG Inversiones Ltda. y otros Demandado: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE Referencia: Reparación directa 6 de vivienda familiar13; surtido el respectivo trámite, entre otros, el proyecto “Portón de Monquira”, presentado por ALG Inversiones Ltda. resultó seleccionado, según el acta de cierre de la convocatoria pública efectuada por la entidad pública14 y la Resolución 324 de 1998, por la que se declaró la elegibilidad de los proyectos presentados15. - Como consecuencia de lo anterior, el INURBE y ALG Inversiones Ltda. suscribieron acta de compromiso del 7 de junio de 1998, por la cual ésta última se comprometió a entregar 80 “soluciones” o unidades familiares, cada una con un área de 55.65 mts2, con un valor de veintiún millones seiscientos mil pesos M/Cte.

($21’600.000), y con un apoyo económico tipo subsidio de vivienda familiar de tres millones de pesos M/Cte. ($3’000.000), en un plazo no superior a siete (7) meses, contados desde la resolución que declaró la elegibilidad del proyecto16. - Mediante oficio del 167 de septiembre de 1998, el INURBE comunicó a ALG Inversiones Ltda. su preocupación debido a que, hasta esa fecha, no había recibido postulación alguna para el reconocimiento y asignación de recursos por subsidio de vivienda familiar, razón por la cual instó a la constructora a informar los inconvenientes que hubiera podido tener, a fin de prestar la asistencia técnica que se requiriera17. - El 29 de septiembre18, el 5 de octubre19 y el 29 de octubre de 199820, ALG Inversiones Ltda. remitió disquetes con listas de 20, 10 y 20 candidatos al subsidio de vivienda familiar respectivamente, a fin de que el INURBE realizara la verificación del cumplimiento de las exigencias legales para su aprobación y consecuente desembolso. - En respuesta, mediante oficio 10906 del 6 de noviembre de 1998, el INURBE comunicó: “En atención a la solicitud de los oficios de la referencia, anexo reporte de cruces de cédulas correspondientes a los programas con código 15001984001, 15759984001”21. 13 Folios 212 a 225 c. 2. 14 Folios 24 a 26 c. 2. 15 Folios 33 a 36 c. 2. 16 Folio 28 c. 2. 17 Folio 240 c. 2. 18 Folio 241 c. 2. 19 Folio 246 c. 2. 20 Folio 37 c. 2. 21 Folio 49 c. 2.

Radicación: 150001-23-31-000-2001-00218-01 (56705) Actor: ALG Inversiones Ltda. y otros Demandado: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE Referencia: Reparación directa 7 - Dicho reporte consta de un listado de personas respecto de las cuales se relaciona en una columna denominada “concepto”, que contaban con créditos hipotecarios, con inmuebles o eran beneficiarios de programas22. - Casi un año después, el 20 de octubre de 1999, el INURBE respondió un oficio del 28 de octubre de 1999, remitido por ALG Inversiones Ltda. cuyo contenido se desconoce al no hallarse en el expediente.

En el citado documento, la entidad pública informó a la constructora sobre los “cruces de cédulas” de los postulados, que (i) el 28 de octubre de 1998 recibió el listado enviado por ALG Inversiones Ltda.; (ii) que dicha información fue remitida a la Subgerencia de Planeación y Sistemas de Información del INURBE; y, (iii) que mediante oficio 10906 del 6 de noviembre de 1998, se remitieron los resultados del cruce de información23. - Mediante Resolución 708 del 18 de diciembre de 1998, el INURBE asignó los recursos correspondientes para los subsidios de vivienda familiar de los proyectos seleccionados en el marco de la convocatoria pública del “programa de generación y conservación del empleo en su segunda fase”.

En dicho acto administrativo se incluyeron los proyectos y constructoras elegidos en la convocatoria de 1998, cuyos potenciales compradores habían satisfecho las exigencias para el otorgamiento del citado subsidio de vivienda familiar. Allí no se incluyó el proyecto “Portón de Monquira”, como tampoco se dijo nada relacionado con los hogares postulados por la constructora ALG Inversiones Ltda.24 - El 14 de marzo de 2000, el INURBE respondió una petición radicada por ALG Inversiones Ltda. el 21 de febrero de ese año, cuyo contenido se desconoce por no obrar en el expediente.

En el oficio, la entidad pública (i) expuso el marco normativo que regulaba el subsidio de vivienda familiar; (ii) indicó que la falta de asignación a favor del proyecto “Portón de Monquira” se produjo porque los hogares postulados no satisfacían los requisitos de ley, ya que de los 50 candidatos, 39 no eran elegibles, situación ante la cual la constructora ni los interesados no presentaron aclaraciones o solicitud de correcciones, como tampoco se recibieron nuevos postulados durante el plazo contemplado en el acuerdo 14 de 1998 o a más tardar el 18 de diciembre de ese año, cuando se asignaban los recursos;

(iii) expresó la imposibilidad de “revocar la medida”, al tener en cuenta que la convocatoria operó sólo entre mayo y diciembre de 1998 y, además, porque los recursos colocados para tal fin tenían una vigencia temporal que vencía en diciembre de 1998; (iv) expresó finalmente que la constructora aún podía presentar postulantes, en tanto el proyecto que presentó resultó seleccionado en la convocatoria realizada por el INURBE25. 22 Folios 40 a 46 c. 2. 23 Folio 47 c. 2. 24 Folios 257 a 291 c. 2. 25 Folios 51 y 52 c. 2.

Radicación: 150001-23-31-000-2001-00218-01 (56705) Actor: ALG Inversiones Ltda. y otros Demandado: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE Referencia: Reparación directa 8 Caso concreto 20. Como se ha indicado, la parte demandante censura la decisión del Tribunal que consideró que la controversia debió debatirse en el escenario de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que, en su sentir, las comunicaciones que profirió el INURBE, en relación con los postulados a subsidios de vivienda familiar del proyecto “Portón de Monquira” constituían actos administrativos de mero trámite que no podían ser objeto de control jurisdiccional, por lo que afirmó que el hecho de que la entidad pública fundara el rechazo de los candidatos al subsidio en información falsa sin un acto administrativo definitivo que lo contemplara, constituía una falla en el servicio que comprometía la responsabilidad de la entidad. 21.

Para resolver el problema jurídico formulado, debe recordarse que, para la consecución de la diversidad de fines que la Constitución y la Ley le imponen al Estado, las autoridades - en sentido amplio- obran con prerrogativas de poder que se materializan en actos o en operaciones administrativas. 22. A través de los actos administrativos, la administración expresa su voluntad, con efectos que se imponen a sus destinatarios en tanto tienen la potencialidad de crear, modificar o extinguir una situación con relevancia jurídica, aspecto diferenciador de otras manifestaciones de voluntad que como los actos de trámite que solo tienen por fin y objeto, impulsar una actuación administrativa. 23.

La consecuencia práctica de esta distinción no es ajena al escenario jurisdiccional, pues siendo el acto administrativo definitivo y no así el de trámite, el que concluye un procedimiento provocado o espontáneo y define una situación con fundamento en una condición jurídica o fáctica, es el único pasible de escrutinio legal, pues solo respecto de él es posible evaluar el rigor de su contenido frente al ordenamiento jurídico, bajo las causales que la ley contempla para la declaración de nulidad, en tanto los preparatorios no representan un contenido de relevancia definitiva, sino tan solo instrumental del ejercicio finalista de la función administrativa. 24.

Y si bien excepcionalmente esta Corporación ha definido que, excepcionalmente, los efectos nocivos de un acto administrativo definitivo puede ser analizados a través de la acción de reparación directa, lo cierto es que ésta solo resulta conveniente siempre y cuando el fundamento del deber de indemnizar no se base en un cargo de ilegalidad originario de nulidad, sino en el efecto injusto que produce frente a un caso concreto, pese a su respeto por el ordenamiento jurídico.

Radicación: 150001-23-31-000-2001-00218-01 (56705) Actor: ALG Inversiones Ltda. y otros Demandado: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE Referencia: Reparación directa 9 25. En el caso que se analiza, no cabe duda de que el INURBE, en ejercicio de la función administrativa, como establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente, a cargo de la coordinación, administración, promoción, fomento, ejecución y evaluación de políticas relacionadas con el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y la Reforma Urbana, expidió una serie de actos administrativos tendientes a convocar y seleccionar proyectos de vivienda que contribuyeran al cumplimiento de sus cometidos misionales.

En cumplimiento de estos cometidos expidió el Acuerdo 14 del 8 de mayo de 1998, con el que determinó “el procedimiento para otorgar el subsidio familiar de vivienda en relación con la ejecución del programa de generación y conservación del empleo en su segunda fase”, así como la Resolución 324 del 27 de julio de 1998, por la que eligió los proyectos de vivienda ofertados y suscribió la carta de compromiso con ALG Inversiones Ltda., con la cual determinó las obligaciones a cargo de cada una de las partes, de cara al proyecto “Portón de Monquira”. 26.

Al margen de la naturaleza de la carta de compromiso citada, cuestión que resulta irrelevante para el asunto que aquí se discute, en el marco de las obligaciones que le correspondían conforme con el numeral 5 de la citada carta y el Acuerdo 14 de 1998, ALG Inversiones Ltda. remitió al INURBE la postulación de 50 hogares para acceder al subsidio de vivienda familiar, tal como lo evidencian las comunicaciones cruzadas durante 1998 y lo corrobora el oficio del 14 de marzo de 2000, por el cual la entidad pública resolvió una solicitud de la citada constructora. 27.

Ante la remisión de la información referida, el INURBE, como resultaba connatural a sus funciones y a las obligaciones adquiridas por virtud del Acuerdo 14 de 199826 y la carta de compromiso27, verificó las condiciones de elegibilidad de 26 “ARTÍCULO DÉCIMO SEGUNDO: POSTULACIÓN DE HOGARES: A partir de la fecha de publicación de los proyectos declarados elegibles, los hogares interesados en acceder al subsidio de vivienda para aplicarlo a la adquisición de soluciones de vivienda que formen parte de estos proyectos, disponen de un término de cuatro (4) meses para elegir la vivienda, firmar promesa de compraventa y diligenciar el Formato Único de Postulación de Hogares, diseñado por el INURBE y distribuido gratuitamente por esa entidad y los constructores de los proyectos declarados elegibles.

Vencido el término de cuatro (4) meses contados a partir de la publicación de la declaratoria de elegibilidad del proyecto sin que el oferente hubiere presentado la totalidad de postulantes de acuerdo al monto de los recursos que para subsidio familiar de vivienda se hubieren distribuido al proyecto, se entenderá que el oferente renuncia al excedente, sin necesidad de declaración expresa ni modificación del acto administrativo de elegibilidad.

En este evento se procederá a reasignar los excedentes de todos los proyectos, conforme a lo dispuesto en el artículo segundo de este Acuerdo. (…) Los oferentes organizarán las postulaciones entre sus posibles compradores y las presentarán a las oficinas regionales del INURBE, dentro de la Modalidad Colectiva Dirigida en grupos no menores de 10 hogares postulantes, hasta copar los recursos que le fueron distribuidos para subsidio.

Si alguno de los hogares postulantes no cumple los requisitos para ser beneficiarios del subsidio o del crédito hipotecario, el oferente deberá presentar nuevas postulaciones dentro de la vigencia de los mismos y sin superar en ningún caso la fecha de cierre de vigencia fiscal en que se hubiere asignado” 27 “El oferente declara que conoce en todas sus partes lo establecido en el Acuerdo citado, comprometiéndose a su total cumplimiento y en especial a lo siguiente: (…) Radicación: 150001-23-31-000-2001-00218-01 (56705) Actor: ALG Inversiones Ltda. y otros Demandado: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE Referencia: Reparación directa 10 los hogares postulados por la constructora para el subsidio de vivienda familiar, procediendo a informar la imposibilidad de selección de los presentados, en tanto 39 de ellos contaban con propiedades, subsidios previos, o créditos de instituciones públicas, condiciones que hizo saber a ALG Inversiones Ltda. a través del listado anexo al oficio 10906 del 6 de noviembre de 199828, cuyo contenido fue reiterado en oficio del 20 de octubre de 199929. 28.

Al analizar el contenido del citado oficio 10906, se puede advertir que el INURBE se limitó a enlistar los resultados de búsqueda de los postulados en sus respectivas bases de datos en relación con su identificación como propietarios, beneficiarios de créditos o subsidios. Esta circunstancia acredita que, en el curso de un trámite, la entidad pública hizo envío de una información que por su objeto, contenido y fin, no puede ser considerada como una manifestación de voluntad contentiva de una negativa al reconocimiento de un derecho, tal como lo razonan los apelantes. 29.

Sin embargo, en tanto que el citado oficio solo hacia parte de un trámite, a saber: el de postulación para la adjudicación de subsidios de vivienda, se imponía la conclusión del mismo, a través de una decisión que pusiera fin a la selección de los postulados de subsidio de vivienda familiar de parte de la sociedad ALG Inversiones Ltda. y demás constructores.

Fue así como se expidió la Resolución 708 del 18 de diciembre de 1998. 30. A través de la citada resolución, el INURBE asignó los recursos correspondientes para los subsidios de vivienda familiar de los proyectos seleccionados en el marco de la convocatoria pública del “programa de generación y conservación del empleo en su segunda fase”.

En dicho acto administrativo se incluyeron los proyectos y constructoras elegidos en la convocatoria de 1998, así como los compradores que habían satisfecho las exigencias para el otorgamiento del citado subsidio de vivienda familiar, reconociendo 1.230 apoyos económicos, cada uno por un valor de tres millones novecientos cincuenta y seis mil trescientos cincuenta pesos ($3’956.350) y ordenándose el desembolso de las sumas de dinero a las respectivas constructoras. 31.

Bajo el anterior acto administrativo, los 50 hogares postulados por ALG Inversiones Ltda. no fueron incluidos y, como es lógico, tanto el proyecto “Portón de Moniquira”, como la citada constructora no recibieron los fondos institucionales por subsidio de vivienda familiar, teniendo en cuenta el antecedente administrativo puesto de presente a través del oficio 10906 del 6 de noviembre de 1998 30, 5.

Organizar y presentar ante el INURBE, la postulación de los hogares interesados en acceder al Subsidio Familiar de Vivienda” (folios 28 y 29 c. 1). 28 Folio 49 c. 2. 29 Folio 47 c. 2. 30 Folio 49 c. 2. Radicación: 150001-23-31-000-2001-00218-01 (56705) Actor: ALG Inversiones Ltda. y otros Demandado: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE Referencia: Reparación directa 11 conforme con el cual los postulados no cumplían los requisitos exigidos para tal efecto, sin que exista evidencia de que ALG Inversiones Ltda. hubiera interpuesto los recursos de ley contra la Resolución 708 del 18 de diciembre de 1998. 32.

Por tanto, aunque no hay duda de que el oficio refrendado no representó un acto administrativo, tampoco la hay respecto de que la Resolución 708 del 18 de diciembre de 1998, sí lo fue, pues fue allí donde se excluyó a los postulados por la constructora ALG Inversiones Ltda., siendo este, entonces, la real fuente del daño que acusa el demandante. 33.

Ahora, como se dijo en precedencia, es cierto que los actos administrativos son pasibles de controversia por medio de la acción de reparación directa en los eventos en que el fundamento de indemnización que se invoca no está relacionado con argumentos de ilegalidad, pero en este caso, el demandante es claro al afirmar que la decisión de no incluir a los hogares propuestos por la constructora y, por ende, de la negación de entrega de apoyo por subsidio de vivienda familiar correspondió a un “fraude”31, una “resolución … falsa”32, una supuesta “falla estructural del mismo que provocó una falsa información”33, señalamientos propios de la nulidad, por lo que es claro que la acción de reparación directa del demandante no encuadra ni siquiera de forma excepcional en este caso, conforme con la situación fáctica que se halla acreditada. 34.

Así, no le asiste razón al apelante, pues, como quedó demostrado, la fuente de los daños que dice haber sufrido tuvo origen en el acto administrativo definitivo y supuestamente irregular que resolvió de fondo sobre la adjudicación de subsidios para los proyectos seleccionados en el marco de la convocatoria pública del “programa de generación y conservación del empleo en su segunda fase”, esto es, la Resolución 708 del 18 de diciembre de 1998. 35.

Ahora, pese a que la conclusión del a quo es acertada, la sala no puede dejar de consignar algunas precisiones acerca de la responsabilidad que tienen los jueces de lo contencioso administrativo de evitar proferir decisiones inhibitorias en los casos sometidos a su consideración. 36. En función del mandato constitucional del artículo 229 Superior34, las personas son titulares del derecho fundamental de acceso real y efectivo a la administración de justicia. En este sentido, los jueces, como voceros de la función pública de administrar justicia y conocedores de la ley (principio iura novit curia), están en el deber de garantizar tal prerrogativa decidiendo los conflictos que ante ellos han sido 31 Folio 160 c. 1. 32 Folio 162 c. 1. 33 Ibid. 34 “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado” Radicación: 150001-23-31-000-2001-00218-01 (56705) Actor: ALG Inversiones Ltda. y otros Demandado: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE Referencia: Reparación directa 12 propuestos, aun cuando padezcan de yerros en la condiciones adjetivas procesales (v.g. la indebida elección de la acción), siempre que para tal fin, la intervención judicial no suponga la trasgresión de los derechos de las partes, de las normas imperativas y de obligatorio acatamiento o una modificación de la causa petendi o petitum.

En este sentido, los jueces están obligados a adoptar todas las medidas judiciales necesarias que impidan decisiones inhibitorias, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (conforme el artículo 17135) o incluso en vigencia del Código Contencioso Administrativo, como lo ha razonado la jurisprudencia de esta Corporación36. 37.

En este caso, si bien la parte demandante erró al ejercer la acción de reparación directa, en función del principio iura novit curia, el Tribunal buscó adecuar el medio de impugnación al correcto, esto es, el de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que la intervención judicial pueda calificarse como violatoria del derecho de defensa de la entidad demandada, toda vez que los fundamentos de la demanda fueron siempre de nulidad contra la decisión de no incluir a los hogares propuestos por ALG Inversiones Ltda. para el subsidio de vivienda familiar. 38.

Sin embargo, tal esfuerzo resulta fallido en consideración a lo definido en el artículo 136 del CCA, relativo a la caducidad de las acciones, al tenor del cual la de nulidad y “restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”, plazo que, para el caso bajo estudio, venció con amplio margen de tiempo antes de la presentación de la demanda, ya que la Resolución 708 de 1998 fue publicada y dada a conocer a los interesados el 27 de diciembre de 1998 en un diario nacional de amplia circulación37, como lo exigía el artículo décimo primero del Acuerdo 14 de 199838 y además era una situación conocida por ALG Inversiones Ltda. desde el 14 de marzo de 2000, cuando así se lo informó la entidad demandada en el oficio 213, que aportó aquella al plenario39, mientras que el libelo inicial data del 26 de enero de 200140. 35 “El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…)”. 36 Al respecto ver Consejo de Estado, sentencia de unificación del 3 de septiembre de 2020, exp. 42003, MP.

Alberto Montaña Plata., en el cual se analizó la adecuación de una acción de nulidad a una de reparación directa, dice la providencia: “En nada afecta el ‘debido proceso’ que el juez decida, en virtud del postulado iura novit curia (‘dame los hechos y yo te daré el derecho’, tan usual en el ámbito de la responsabilidad extracontractual del Estado), adecuar las pretensiones que, en principio fueron de nulidad, a las de otro medio de control, cuando no media acto administrativo alguno por anular.

El procedimiento es el mismo, pues el medio de control no altera el trámite que debe darse a la demanda”. 37 Folio 292 c. 2. 38 “ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO: PUBLICACIÓN Y DIVULGACIÓN DE LOS PROYECTOS DECLARADOS ELEGIBLES: Los proyectos declarados elegibles se publicarán en diarios de amplia circulación nacional, publicación que estará a cargo de los oferentes seleccionados, con la coordinación del INURBE”. 39 Folio 51 c. 1. 40 Folio 170 c. 1.

Radicación: 150001-23-31-000-2001-00218-01 (56705) Actor: ALG Inversiones Ltda. y otros Demandado: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE Referencia: Reparación directa 13 38. Así las cosas, se modificará la decisión del a quo por la cual se declaró inhibido para decidir el fondo de la controversia para, en su lugar, declarar la caducidad, por las razones que acaban de explicarse.

Costas 39. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. IV. PARTE RESOLUTIVA 40. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 27 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá; en consecuencia, DECLARAR la caducidad de la acción.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.