11001031500020250198001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., siete (7) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01980-01 Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B Tema: tutela contra providencia judicial.

Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: cuotas partes pensionales. Subtema 3: desconocimiento de precedente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de impugnación interpuesto por el departamento de Boyacá en contra de la sentencia del 5 de mayo de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que concedió el amparo solicitado por la parte actora.

I. SÍNTESIS DEL CASO El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, a través de su representante legal, interpuso demanda de amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como del principio de legalidad, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, con ocasión de la sentencia del 27 de septiembre de 2024 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado al núm. 11001-33-42-057-2017-00197-01.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2. El departamento de Boyacá, Caja de Previsión Social de Boyacá (ahora Fondo Pensional Territorial de Boyacá), presentó demanda el 17 de mayo de 2017, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecon), en la que pretendió la nulidad parcial del artículo primero de la Resolución n°. 000850 de 17 de agosto de 1999, respecto del monto de la cuota parte asignada a la Caja de Previsión Social de Boyacá en el reconocimiento de la pensión de jubilación del señor Héctor José Moreno Reyes.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-01980-01 Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. El Juzgado 57 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, mediante sentencia del 27 de febrero de 2023, declaró la nulidad parcial del acto administrativo demandado en cuanto al porcentaje y el valor de la cuota parte que debía cubrir el departamento de Boyacá en la pensión reconocida al señor Héctor José Moreno y, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, condenó a Fonprecon a liquidar la cuota parte a cargo del departamento de Boyacá a prorrata del total del tiempo de la aportación y de la remuneración percibida.

La demandada presentó recurso de apelación. 4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, a través de sentencia del 27 de septiembre de 2024, confirmó la decisión. 2.2. Pretensiones 5. La parte actora solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: PRIMERO.- TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al principio de legalidad, toda vez que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 27 de septiembre de 2024, notificado por correo electrónico el día 03 de octubre de la misma anualidad, incurrió en un defecto sustantivo pues se observa que de manera errada, desconoce el precedente judicial existente en la actualidad respecto a la aplicación de la Ley 6 de 1945 y se aparta del mismo sin hacer ninguna referencia del motivo por el cual no lo aplica en su decisión, como lo establece la normatividad vigente.

SEGUNDO. - QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia del 27 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. TERCERO.- QUE SE ORDENE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitir una nueva decisión ajustada a la jurisprudencia del Consejo de Estado, estableciendo que la liquidación de la cuota parte pensional debe realizarse únicamente con base en el tiempo servido y no en los salarios percibidos.

CUARTO. - Que como medida provisional, se suspendan los efectos del fallo impugnado mientras se decide de fondo la presente acción de tutela1. 2.3. Argumentos de la tutela 6. Como fundamento de sus pretensiones, el accionante manifestó que el Tribunal incurrió en los siguientes vicios o defectos: 7. Sustantivo. Porque aplicó al caso una norma derogada, pues consideró que el cálculo debía realizarse con base en los salarios devengados en cada entidad en la que laboró el pensionado Héctor José Moreno Reyes, dando aplicación a la Ley 6 de 1945, sin tomar en cuenta sus modificaciones ni las demás normas que cambiaron la asignación de las cuotas partes pensionales. 8.

Existe jurisprudencia pacífica y reiterada de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que determina que las cuotas partes se asignan a prorrata del tiempo 1 Se transcribe aún con errores de texto. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01980-01 Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servido y no tomando en consideración salarios devengados en cada entidad, como era la regla de la Ley 6 de 1945. 9.

Sobre el particular, pueden verse las sentencias C-895 de 2009 de la Corte Constitucional; del 12 de agosto de 20102 y del 17 de febrero de 20113 proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; y del 13 de mayo de 20214, del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; asimismo, la sentencia de tutela del 18 de marzo de 20205 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 10.

También existe precedente horizontal del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el que es clara la modificación en la postura frente a la forma en que se deben liquidar las cuotas partes. Tal es el caso de las sentencias del 16 de junio de 2023 de la Sección Cuarta6; y del 19 de julio de 2024 de la Sección Segunda, Subsección D7. 11.

La decisión adoptada genera una carga económica indebida para el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, al obligarlo a asumir mayores valores que correspondería al departamento de Boyacá. 12. Desconocimiento de precedente. En atención a que no hizo ningún análisis de fondo del por qué aplicó el artículo 29 de la Ley 6 de 1945, ni tampoco consignó las razones por las cuales no atendió el precedente judicial vigente para la fecha en que se dictó el fallo, ya que, como se dejó consignado en el defecto sustantivo, desde el año 2023 se efectuó la corrección de la postura. 13.

En suma, el Tribunal no hizo ninguna referencia sobre la decisión de apartarse de la línea jurisprudencial de la corporación y, además, las decisiones de alta Corte y las normas legales vigentes para la liquidación de las cuotas partes pensionales. 2.4. Trámite procesal 14. El Consejo de Estado, Sección Tercera, a través del despacho ponente, profirió auto admisorio, el 7 de abril de 20258, en el que negó la medida cautelar solicitada; ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B; vinculó y ordenó notificar al Juzgado 57 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al Fondo Pensional Territorial de Boyacá; solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y al Juzgado 57 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, remitir copia magnética del expediente de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 11001-33-42- 057-2017-00197-00 [01]. 2 Exp. 66001-23-31-000-2006-00761-01 (1181-09) 3 Exp. 54001-23-31-000-2003-00630-01 (0802-10) 4 Exp. 15001-23-31-000-2012-00206-01 (1459-2016) 5 Exp.11001-03-15-000-2019-04266-00 6 Exp. 11001-33-37-042-2017-00085-01 7 Exp.25000-23-42-000-2022-00606-00. 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01980-00, índice 00005, certificado núm. 6AA0C0B603537D4D 21A967856978009D 67996903777A1B41 5A2DE8D57A2752A5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01980-01 Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.

Intervenciones 15. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B9 informó que el expediente requerido fue remitido al juzgado de origen y manifestó atenerse a lo que se encontrara probado dentro del trámite de la tutela. 16. El Juzgado 57 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda10 remitió el enlace para consulta del expediente requerido y pidió declarar improcedente la acción o, en su defecto, negar las pretensiones de amparo.

Dijo que la acción de tutela no reviste de relevancia constitucional, pues lo querido por la entidad accionante es reabrir un debate procesal que agotó sus dos instancias en sede judicial; y que, en todo caso, en la sentencia de primera instancia se señalaron válidamente las razones por las cuales se consideró que las pretensiones estaban llamadas a prosperar parcialmente, por lo que es del caso recurrir a ellas. 17.

El departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Fondo Pensional Territorial de Boyacá, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales11 solicitó rechazar por improcedente la acción de tutela o, su defecto, negar el amparo. Señaló que en el caso no se cumple con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad, puesto que los argumentos expuestos en la demanda lo que buscan es corregir el criterio de interpretación utilizado por los jueces ordinarios y porque el accionante cuenta con el requisito extraordinario de revisión para controvertir la sentencia objeto de juicio. 18.

Advirtió que en el caso no se configuran los defectos invocados por cuanto no existe un precedente vertical ni horizontal en torno de la distribución de las cuotas partes pensionales entre las entidades concurrentes. Por el contrario, concurren dos posturas diametralmente opuestas tanto en el Consejo de Estado como en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La primera, afirma que las cuotas partes pensionales se distribuyen en atención al tiempo laborado o aportado; y la segunda, que se debe liquidar en consideración al tiempo servido y al salario percibido por el servicio en cada una de las entidades, atendiendo los principios de igualdad y proporcionalidad de las cargas entre las entidades concurrentes. 2.6.

Sentencia de primera instancia 19. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, profirió la sentencia del 5 de mayo de 202512, en la que amparó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la parte actora y, en consecuencia, dejó sin efectos la proferida el 27 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33-42-057-2017-00197-01; y ordenó al Tribunal, en el término de diez (10) días, proferir una decisión de reemplazo en la que tuviera en cuenta las consideraciones expuestas en la providencia de tutela. 9 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01980-00, índice 00016, certificado núm. D111A363784DF557 DF10DFC1A9E8C58C 2170406685A086CE 3A49062CE503BAD9 10 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01980-00, índice 00012, certificado núm. 5B88FE0B8AB78783 F118A10B42F63150 17B5B8527C0D5875 121BFEF5A76D398A 11 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01980-00, índice 00008, certificado núm. 46605BB1ED95AD7B D09F60362BF978F1 12291793DB2A91EF ACA5838BDCD3FD0D 12 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01980-00, índice 00020, certificado núm. F559E531005521E4 D4E0AAAC4966CB6B A0A4AB9A2968CBF4 AD0543BE0F890BE0 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01980-01 Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.

Consideró que el Tribunal desconoció el carácter vinculante de los precedentes judiciales invocados como desconocidos, pues en la sentencia C-895 de 2009, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del artículo 4º (parcial) de la Ley 1066 de 2006 y precisó que las cuotas partes pensionales constituyen un mecanismo de concurrencia para el pago de pensiones, el cual debe aplicarse a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas; y en las sentencias del Consejo de Estado del 12 de agosto de 2010, 17 de febrero de 2011 y 13 de mayo de 2021 se resolvieron asuntos análogos en los cuales se reiteró que el único criterio válido para liquidar las cuotas partes pensionales es el tiempo servido en cada entidad, y no el salario o remuneración devengada por el trabajador. 2.7.

Impugnación 21. El departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Fondo Pensional Territorial de Boyacá, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales13, impugnó la sentencia de primera instancia en orden a que se revoque y, en su lugar, se declare improcedente la acción de tutela. 22. Señaló que la sentencia C-895 de 2009 de la Corte Constitucional no constituye precedente en el caso porque en ella se analizó la prescripción de la acción de cobro de cuotas partes en el sistema de recobro, mientras que la controversia planteada en el presente asunto se dirigió a la forma en que se deben distribuir las cuotas partes pensionales entre las entidades concurrentes.

Es decir, el primer caso regulado por la Ley 1066 de 2006 y, el segundo, por los artículos 29 de la Ley 6 de 1945, así como 2 y 3 de la Ley 33 de 1985. 23. Asimismo, que de no excluir dicha sentencia como precedente debe considerarse como vinculante respecto de la precisión que allí se hace sobre la liquidación de las cuotas partes pensionales, esto es, en consideración al tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas, regla que permite resolver la cuestión, en aplicación de los principios de igualdad y proporcionalidad de las cargas entre las entidades concurrentes. 24.

Advirtió que, contrario a lo indicado por el juez de tutela de primera instancia, no existe precedente vertical ni tampoco horizontal, ya que después de las sentencias de los años 2010 y 2011 emitidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y que fueron enunciadas por Fonprecon, en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se profirieron más de 30 fallos de segunda instancia, entre los años 2015 y 2023, en los que se consideró el tiempo de servicios y salarios devengados para liquidar las cuotas partes pensionales en las entidades concurrentes. 25.

Sobre el particular, manifestó que pueden consultarse, entre otras, las sentencias del 21 de octubre del 2015, Sección Primera, Subsección C14; 21 de agosto de 2020, Sección Cuarta, Subsección B15; 7 de octubre 2021, Sección Cuarta, Subsección B16; 13 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01980-00, índice 00024, certificado núm. 1061DF6C7B4C28C5 C5C4608120E3931A B64DF78C4347ECF0 550D7A9C9A4F8F3C. 14 Exp. 11001-33-31-009-2010-00364-00 15 Exp. 11001-33-37-041-2018-00116-01 16 Exp. 11001-33-37-042-2016-00249-01 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01980-01 Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de diciembre de 2021, Sección Cuarta, Subsección B17; y 26 de enero de 2023, Sección Cuarta, Subsección B18. 26.

Destacó que, el Consejo de Estado en las sentencias del 4 de marzo de 202219 y del 24 de junio de 202220, al resolver acciones de tutela presentadas por Fonprecon como consecuencia de los fallos de primera y segunda instancia adoptados en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, desestimó el defecto sustantivo alegado en tales casos. 27.

Agregó que, revisados los archivos de la Secretaría de Hacienda del departamento de Boyacá, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales, Subdirección Administrativa, se encontró que contra la Resolución n°. 000850 de 1999, Fonprecon instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, con fundamento en la cual se profirieron sentencias del 14 de abril de 2016 y 7 de octubre de 202121, emitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, en las cuales se declaró la nulidad de dicho acto administrativo.

Por tanto, la acción de tutela es improcedente por falta de objeto, en la medida en que ya no tiene sentido proferir decisión cuando el acto administrativo declarado nulo parcialmente en la sentencia que es objeto de censura en esta instancia constitucional, ya había sido anulado anteriormente, de manera que sus efectos ya se extinguieron.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 28. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, el recurso de impugnación presentado en contra de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. 3.2.

Legitimación en la causa 29. La legitimación en la causa por activa del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecon) se encuentra acreditada, toda vez que fue la entidad demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se emitió la providencia que censura en esta instancia constitucional. 30.

También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, debido a que fue la autoridad judicial que profirió la sentencia objeto de estudio. 31. De igual forma, se evidencia la legitimación en la causa por pasiva del departamento de Boyacá, por ser la parte demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó en su favor el fallo objeto de revisión en la presente acción de tutela. 17 Exp. 11001-33-37-044-2017-00187-01 18 Exp. 11001-33-37-043-2017-00010-02 19 Exp. 11001-03-15-000-2021-07392-01 20 Exp. 11001-03-15-000-2021-07370-01 21 Exp. 25000-23-42-000-2014-02880-00 [01] Radicación: 11001-03-15-000-2025-01980-01 Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.

Problema jurídico 32. La Sala debe determinar si confirma, revoca o modifica el fallo de primera instancia proferido el 5 de mayo de 2025, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que concedió el amparo invocado. 33. Para dichos efectos, decidirá sobre la posible vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y del principio de legalidad, ante la presunta configuración de los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento de precedente jurisprudencial en la sentencia del 27 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 11001-33-42-057-2017-00197-01. 34.

De esta forma, presentará aspectos generales sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; posteriormente, analizará los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto y, de encontrarlos superados, pasará al estudio de las causales específicas que se adviertan procedentes. 3.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 35.

La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado22 como de la Corte Constitucional23 ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, con el fin de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional. 36.

En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 37.

Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo24. En otras palabras, estos 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 24 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018.

En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución25. 3.5.

Análisis de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto 39. En el escrito de amparo, la parte actora expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos por los que consideró vulnerados sus derechos fundamentales. Sin embargo, la Sala dirigirá su estudio en torno del defecto desconocimiento de precedente jurisprudencial y no así con respecto del defecto sustantivo invocado, teniendo en cuenta que lo cuestionado es el desconocimiento de diferentes pronunciamientos adoptados tanto en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como en el Consejo de Estado en relación con las cuotas partes pensionales. 40.

La cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que son procedentes de analizar en casos de tutela contra providencia judicial26. Asimismo, porque de encontrarse configurado el defecto por desconocimiento de precedente invocado prosperaría la pretensión de amparo consistente en dejar sin efectos la sentencia cuestionada. 41.

También se satisface el requisito de subsidiariedad porque la parte accionante no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales. 42. Se cumple el requisito de inmediatez por cuanto la sentencia objeto de censura, emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, data del 27 de septiembre de 2024, y fue notificada por correo electrónico el 3 de octubre siguiente,27 y el escrito de tutela se presentó el 3 de abril de 2025,28 esto es, dentro del plazo de los seis meses establecido como razonable tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional29 como del Consejo de Estado30. 25 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 26 En sentencia del 31 de julio de 2012, emitida por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01 (IJ), se unificó jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. 27 Samai, exp. 11001-33-42-057-2017-00197-01, índice 00015, certificado núm. 003716F5070A2E92 289D4BAEEA3B0835 B9AEEE24B61DCBB0 A9A955BE63AC711D. 28 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01980-00, índice 00001. 29 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad de la presente acción de tutela y, en ese orden, continuará con el análisis de la causal específica de procedencia «desconocimiento de precedente jurisprudencial», conforme a los términos planteados por la parte actora. 3.6. Estudio de la causal específica de procedencia de desconocimiento de precedente jurisprudencial 45.

El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República tienen un deber de respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes pues se constituyen en un mecanismo que garantiza la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas31. 46.

Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado que el precedente se define como aquella sentencia o conjunto de estas que son emitidas con anterioridad a un caso determinado que, por su semejanza en los hechos analizados y en los problemas jurídicos resueltos, debe ser necesariamente considerado por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo posterior32.

Frente a la obligatoriedad del precedente, la Corte ha dicho: 90. En este orden, debe resaltarse que el precedente no sólo es orientador sino obligatorio, como se explica a continuación. La primera razón de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley.

Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 91.

La segunda razón se desprende de los derechos a la igualdad, el debido proceso y el principio de buena fe. El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional.

En otras palabras, la independencia interpretativa es un principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales.33 31 Corte Constitucional, sentencia T-220 de 2023: «La Constitución prevé que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial (art 230).

No obstante, el ordenamiento constitucional también garantiza el derecho a la igualdad (art 13) y se compromete a “asegurar” la vigencia de un orden justo, lo cual implica el deber de ofrecer seguridad jurídica (arts 1 y 2). Con fundamento en estos principios, una autoridad judicial tiene entonces “el deber de tratar explícitamente casos iguales de la misma manera, y los casos diferentes de manera distinta”.

El juez cuenta, desde luego, con autonomía para valorar si un asunto es igual en lo relevante a otro resuelto anteriormente y, en caso de que lo sea, de apartarse de la ratio decidendi del fallo anterior, pero debe hacerlo con razones suficientes o de lo contrario desconoce el precedente horizontal». 32 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015, criterio reiterado en sentencia SU-060 de 2021. 33 Se transcribe incluso con errores.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-01980-01 Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47. Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases: i) horizontal, que hace referencia a decisiones emitidas por autoridades judiciales del mismo nivel jerárquico o, incluso, por un mismo funcionario; y ii) vertical, concerniente a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia34. 48.

En ese orden, el precedente judicial impide en el marco jurídico colombiano que los jueces, sean individuales o colegiados, adopten fallos sin «sin determinar si l mismo o el Tribunal del cual hace parte ha establecido una regla de decisión en relación con casos similares o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades judiciales funcionalmente superiores, encargadas de la unificación de la jurisprudencia»35. 49.

Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente, pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta. Así, en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso que puede ser reclamada a través de la acción de tutela36. 50.

Cabe precisar que la Corte Constitucional explicó que, aún en casos en que las decisiones judiciales sean emitidas por salas de decisión diferentes al interior de un tribunal administrativo, se debe garantizar el derecho a la igualdad en el marco de la función judicial, pues se trata de una sola corporación37. 51. Finalmente, resulta oportuno precisar que la competencia del juez de tutela ante la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, le permite «analizar si, en la providencia que se acusa como transgresora de este derecho [igualdad], se exponen las razones que justifican el cambio de criterio» de manera suficiente y razonable, de manera que se salvaguarde las exigencias de la autonomía judicial. 3.7.

Caso concreto 52. El juez de tutela de primera instancia amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecon) y, en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 27 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33-42-057-2017-00197-01; y ordenó proferir una 34 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017. 35 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 36 Ibídem: «En efecto, tal como lo ha sostenido esta Corte, los jueces pueden apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical, siempre y cuando, al hacerlo, observen los deberes de transparencia y suficiencia. El primero exige que el juez enuncie las reglas conforme a las cuales se han resuelto casos similares (es decir, que reconozca expresamente el precedente), pues “solo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”.

El segundo requiere exponer razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del nuevo caso que justifiquen el cambio jurisprudencial o una decisión diferente, lo cual implica demostrar que el precedente no es válido, correcto o suficiente para resolver el asunto sometido a examen judicial. Cumplidos estos requisitos, se entienden garantizados tanto el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades como la autonomía e independencia de los operadores judiciales». 37 Corte Constitucional, sentencia T-531 de 2023.

El departamento de Boyacá impugnó la decisión, al no estar de acuerdo con el amparo concedido, por lo que solicitó que se revoque y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de tutela. Para dichos efectos, insistió en el hecho de que en el asunto materia de estudio no existe sentencia de unificación, ni tampoco una línea jurisprudencial definida. 54.

Pues bien, en la sentencia del 27 de septiembre de 2024, objeto de censura, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, estudió en segunda instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó la entonces Caja de Previsión Social de Boyacá (ahora Fondo Pensional Territorial de Boyacá), en contra de Fonprecon para que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 000850 de 17 de agosto de 1999, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual de jubilación a favor del señor Héctor José Moreno Reyes, en cuantía equivalente al 75% del último ingreso mensual promedio que por todo concepto devengaran los representantes y senadores, de conformidad con la Ley 4 de 1992. 55.

El Tribunal confirmó la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad parcial del acto administrativo demandando en cuanto al porcentaje y el valor de la cuota parte que debía cubrir el departamento de Boyacá en la pensión reconocida y, a título de restablecimiento del derecho, condenó a Fonprecon a liquidar la cuota parte a cargo del departamento de Boyacá a prorrata del total del tiempo de la aportación y remuneración percibida. 56.

Lo anterior, bajo la siguiente argumentación: En ese orden de ideas, se tiene que si bien es cierto, que FONPRECON, al momento del reconocimiento pensional y designación de la cuota parte pensional correspondiente a la entonces Caja de Previsión Social de Boyacá tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 33 de 1985, también lo es, que la asignación de la cuota parte omitió el contenido del artículo 29 de la Ley 6 de 1945 que se encontraba vigente a la fecha de expedición del acto, esto es, atendiendo que el monto de la pensión debe ser distribuido en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de las entidades de derecho público.

Por consiguiente, la entidad encargada del reconocimiento y pago de la prestación debe tener en cuenta el valor de dicho emolumento en cada etapa o lapso laboral para efectos de liquidar las cuotas partes pensionales por el tiempo servido o cotizado en cada una de las entidades concurrentes; no obstante, se observa que el cálculo efectuado por FONPRECON tuvo en cuenta de manera indiscriminada el salario y factores salariales devengados por el pensionado en su cargo en el Senado de la República, resultando de esta manera una base más elevada frente a los cargos que desempeñó el pensionado en el Departamento de Boyacá. 57.

Lo anterior deja ver que el Tribunal dio aplicación al artículo 29 de la Ley 6 de 1945, en el que se previó que el monto de la pensión debe ser distribuido en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de las entidades de derecho público y, en tal sentido, concluyó que se debía liquidar la prestación a prorrata del total del tiempo de aportación y de la remuneración devengada.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-01980-01 Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58. Ahora bien, el juez de tutela de primera instancia encontró que dicho criterio de aplicación normativa contrariaba tanto la sentencia C-895 de 2009 de la Constitucional como las sentencias del 12 de agosto de 201038 y del 17 de febrero de 201139 proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y, asimismo, la sentencia del 13 de mayo de 202140 emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en las que se ha aceptado como único criterio válido para liquidar las cuotas partes pensionales el tiempo servido en cada entidad y no el salario devengado por el trabajador. 59.

Dicha conclusión es compartida por la presente Sala de decisión y, por tanto, anticipa la confirmación de la decisión de primera instancia que encontró configurado el defecto por desconocimiento de precedente, según se pasa a explicar: 60. En efecto, los pronunciamientos traídos como referente por Fonprecon dan cuenta de la línea de interpretación que en torno a la aplicación del artículo 29 de la Ley 6 de 1945 ha sostenido tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B. 61.

A diferencia de lo planteado por el departamento de Boyacá, en su escrito de impugnación, en la sentencia C-895 de 2009 la Corte Constitucional resaltó que «entender que el sistema de cuotas partes desapareció con la Ley 100 de 1993, rompería el principio de equidad en que descansa el sistema pensional, en el cual se parte del hecho de que los obligados a una pensión, deben contribuir a su pago, en la parte correspondiente, según las cotizaciones recibidas». 62.

En igual sentido, en la sentencia del 13 de mayo de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, se reiteró el criterio jurisprudencial sostenido en las sentencias del 12 de agosto de 2010 y 17 de febrero de 2011, por parte de la Subsección B, en las que se indicó que en aquellos casos en que existe concurrencia en el pago de una pensión, su monto debe distribuirse en proporción al tiempo de servicio.

Sobre el particular, refirió: Con todo, lo cierto es que con ocasión al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, en aquellos eventos en que existen cotizaciones efectuadas ante varias cajas de previsión social, la ley previó la distribución del monto de la pensión en proporción al tiempo servido, de manera que, en lo que al tema concierne, le asiste la razón a la entidad recurrente cuando afirma que el artículo 2 de la Ley 33 de 1985 estableció la forma en que se debe fijar la cuota parte de cada entidad concurrente en el pago de la pensión, además que la misma Ley dispuso que los trabajadores cuyos salarios se paguen con cargo a fondos especiales que se formen con el aporte de varias entidades, gozarán de tales prestaciones con recursos del fondo especial. 63.

En el caso, la autoridad judicial accionada no se pronunció respecto a la línea jurisprudencial que fijó el Consejo de Estado, ni tampoco hizo referencia alguna al posible criterio que sobre el particular haya adoptado el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en procura de soportar un apartamiento de la interpretación efectuada por la alta corporación. 38 Exp. 66001-23-31-000-2006-00761-01 (1181-09) 39 Exp. 54001-23-31-000-2003-00630-01 (0802-10) 40 Exp.15001-23-31-000-2012-00206-01 (1459-2016) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01980-01 Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64.

En el análisis del asunto, el Tribunal solo trajo a colación la normativa aplicable, de cuyo tenor concluyó que se debía liquidar la prestación a prorrata del total del tiempo de aportación y de la remuneración devengada, con lo cual desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado sin ninguna justificación. 65. Ahora, aunque el departamento de Boyacá refiere que en el asunto no existe una línea jurisprudencial definida, lo cierto es que no referenció pronunciamientos del Consejo de Estado en los que se otorgue validez a su dicho y que den herramientas a este juez constitucional para determinar que, sobre el tema, no existe un criterio jurisprudencial definido por la alta corporación. 66.

Asimismo, pese a que trajo como referentes dos fallos de tutela emitidos por el Consejo de Estado en los que no prosperaron las acciones de tutela presentadas por Fonprecon, lo cierto es que estos no tienen carácter vinculante, dados sus efectos entre las partes, es decir, que no pueden ir más allá del caso en estudio; y, de todos modos, ninguno es aplicable al caso, puesto que, en el primero, no se examinó el fondo del asunto por considerarse que existía falta de relevancia constitucional, discusión que hace parte del criterio y autonomía el juez constitucional, y en el segundo, lo que se analizó fue un defecto sustantivo y no un desconocimiento de precedente jurisprudencial. 67.

Y si bien alude a varios pronunciamientos emitidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proferidos entre los años 2015 y 2023, en los que se consideró el tiempo de servicios y salarios devengados para liquidar las cuotas partes pensionales en las entidades concurrentes, en orden a defender la postura jurisprudencial adoptada por el Tribunal en la providencia objeto de censura, no lo es menos que, si esa era la postura jurisprudencial de la corporación, era obligación del Tribunal justificar su apartamiento de la interpretación sostenida por el Consejo de Estado. 68.

En otras palabras, aunque es cierto que las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia; para que ello ocurra, el operador jurídico «debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia)»41 y, además «debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias […] (principio de razón suficiente)»42, elementos de los cuales adolece la sentencia en juicio. 69.

Finalmente, se aprecia que el cargo relacionado con la improcedencia de la acción por falta de objeto no está llamado a prosperar, pues aunque la Resolución n°. 000850 de 1999 fue declarada nula a través de las sentencias del 14 de abril de 2016 y 7 de octubre de 2021, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad con radicado núm. 25000-23-42-000-2014-02880-00 [01], lo cierto es que los efectos de dichas sentencias corresponden ser aplicados a Fonprecon en vía administrativa, y no a esta 41 Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011 y T-082 de 2011. 42 Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011 y T-082 de 2011.

En estos términos, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que concedió el amparo invocado. IV. CONCLUSIÓN 71. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia impugnada que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del Fondo de Previsión Social del Congreso, Fonprecon y, en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia cuestionada y ordenó al Tribunal proferir una decisión de reemplazo en la que se tuvieran en cuenta las consideraciones expuestas en la providencia de tutela.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de mayo de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.

YASM/SEJV