CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Demandados: Presidencia de la República, Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y otros Temas: Debido proceso administrativo / Notificación por conducta concluyente SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA 1.
La acción de tutela La señora Rosalba Torres Lemus promueve acción de tutela contra la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Agencia para la Renovación del Territorio y la Dirección Nacional para la Sustitución de Cultivos, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital, a la igualdad y el derecho de petición por la indebida y/o ausencia de notificación del acto administrativo por medio del cual fue excluida del Programa Nacional Integral de Sustitución -PNIS. 1.1.
Pretensiones En protección de los derechos reclamados solicita: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, el mínimo vital, el derecho de petición y la igualdad material de Rosalba Torres Lemus. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] ORDENAR a la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, o a quien corresponda sanear el procedimiento administrativo de la señora Rosalba Torres Lemus identificada con CC No 40374698 de los actos administrativos que la excluyeron del Programa PNIS.
En razón a lo anterior, solicit[o] ORDENAR a la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, o a quien corresponda REINTEGRAR TEMPORALMENTE a la totalidad de los accionantes al programa PNIS, hasta tanto no se realice una nueva verificación a nuestros predios. ORDENAR a la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, o a quien corresponda, REALIZAR, en el menor tiempo posible, una segunda verificación de levantamiento de los cultivos ilícitos en los predios de los accionantes.
Y con base en la información actualizada, DECIDIR sobre la situación jurídica de las acciones (sic) respecto al programa PNIS. ORDENAR a la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, o a quien corresponda, DISEÑAR e IMPLEMENTAR un mecanismo conforme al cual, por retroactividad, [pueda] acceder al dinero que [dejó] de percibir en razón a su suspensión o exclusión indebida.
Este programa debe incluir, a su vez, un mecanismo conforme con el cual pueda acceder a los demás componentes y beneficios propios del PNIS. ORDENAR a la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación del Territorio adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, IMPLEMENTAR un procedimiento de revisión de las decisiones de suspensión y exclusión para las familias que se encuentran en condiciones de desigualdad socioeconómica y que haya efectivamente erradicado sus cultivos. -EXHORTAR a la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación del Territorio adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, EJECUTAR acciones que permitan CORREGIR las fallas institucionales y de procedimiento alrededor de la gestión del PNIS y del involucramiento de las familias. 1.2.
Hechos de la solicitud Como hechos relevantes la parte accionante señaló los siguientes: i) Es una campesina víctima de desplazamiento forzado, que vive en la vereda Tucuriva Cheiva de la inspección Puerto Príncipe del municipio de Cumaribo (Vichada) en una casa que no cuenta con los servicios básicos de agua potable ni de electricidad, que ante las circunstancias de desigualdad estructural fue cultivadora de coca, actividad de la cual derivó el sustento para ella y su núcleo familiar. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) El 29 de enero de 2018, a través del formulario CUB núm.749513 fue vinculada al PNIS con el compromiso de levantar dos (2) hectáreas de coca cultivadas en el predio denominado Tijuana, ubicado en la vereda Tucuriva Cheiva (Vichada). iii) El 29 de mayo de 2018, recibió el primer pago por la suma de $2.000.000, por concepto de asistencia alimentaria inmediata.
De conformidad con lo suscrito en el Acuerdo Colectivo de Sustitución, el plazo para realizar el levantamiento de los cultivos de hoja de coca era de dos (2) meses contados a partir del primer pago de asistencia, que se cumplía el 29 de julio de 2018. iv) Por medio de acta del 29 de mayo de 2018, fue modificado el término inicial de dos (2) meses a treinta (30) días, documento que no fue notificado a las familias vinculadas al programa de sustitución y en el que consta únicamente la firma del presidente de la Junta de Acción Comunal del Centro Poblado de Puerto Príncipe y no de los presidentes de cada una de las Juntas de Acción Comunal de cada vereda, en su caso, de la que queda ubicada en Tucuriva Cheiva. v) Entre los días 14 de julio y 14 de agosto de 2018 -pues no sabe con certeza que día estuvo la Misión de Verificación de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito -UNDOC en el predio-, fue visitada con el fin de verificar el cumplimiento del formulario de vinculación al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos -PNIS.
El informe señaló que no se realizó el levantamiento de los cultivos en su totalidad. vi) El 2 de mayo de 2019, a través del Oficio núm. OFI19-00049771, la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos comunicó la situación de incumplimiento parcial frente al PNIS, por lo que fue excluida del programa sin mediar la correspondiente notificación. vii) El 27 de agosto de 2019, al presentar «descargos» ante la Dirección del PNIS señaló que de conformidad con el acuerdo municipal de sustitución, las familias contaban con 60 días para hacer el levantamiento de los cultivos de hoja de coca, por lo tanto, la Misión de la UNDOC llegó 15 días antes del vencimiento del plazo y aclaró que ya había 4 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co erradicado el 100% de la siembra, por lo cual solicitó el reintegro al programa.
Anotó que hasta la fecha no ha sido notificada de la respuesta. viii) El 8 de noviembre de 2021, con radicado núm. 20212300109482, pidió a la Agencia de Renovación del Territorio las siguientes copias: i) del formulario CUB de vinculación al PNIS, ii) informe de la Misión de Verificación de UNDOC, iii) de los actos administrativos por medio de los cuales fue suspendida/excluida del PNIS. ix) La entidad le remitió copia del formulario de vinculación y manifestó que el informe de la UNDOC gozaba de reserva; sin embargo, le informó que «la decisión de retirar[la] se debe a que según la entidad no me encontraba viviendo en la vereda La Unión, lo cual es falso, pues tal como consta en el formulario de vinculación, mi predio se encuentra en la vereda Tucuriva Cheiva, e insisto, sigo sin conocer el acto administrativo que me excluye del programa». x) El 20 de enero de 2022, radicó la solicitud núm. 20222300003122 a la Agencia de Renovación del Territorio y la Consejería para la Estabilización y Consolidación adscrita a la Presidencia de la República pidió le fuera remitida la constancia de la notificación personal del acto administrativo por medio del cual cesaron los beneficios del programa. xi) El 18 de enero de 2019, la entidad le informó que dicha misiva fue enviada al señor Moisés Hernández Quintero, presidente de la Junta de Acción Comunal, de la Vereda Tucuriva Cheiva, Municipio de Cumaribo, del departamento del Vichada. xii) Reiteró su compromiso con la sustitución voluntaria y manifestó que no ha vuelto a resembrar los cultivos pese a que representaban su único ingreso ya que por su condición de madre cabeza de hogar necesita solventar las necesidades de subsistencia de su familia y percibir los beneficios del Programa PNIS. 1.3.
Fundamentos jurídicos de la accionante 1.3.1. Se vulneró el debido proceso administrativo por las siguientes razones: 5 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) No contó con la oportunidad de controvertir el acta de verificación suscrita por las personas contratadas por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito -UNODC, con el fin de verificar el cumplimiento de los acuerdos. ii) El acta que modificó el plazo para la erradicación de los cultivos ilícitos, así como la decisión de excluirla del programa, no fueron notificadas por las entidades accionadas, así ellas insistan que si lo hicieron, sin allegar la prueba pertinente conforme a las normas establecidas en el CPACA. iii) No ha recibido respuesta de los descargos presentados contra el aviso de suspensión del programa de sustitución de cultivos. iv) Se vulneró el derecho al mínimo vital pues, a pesar de que cumplió con el compromiso de erradicación, fue excluida del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos -PNIS, por lo cual no cuenta con recursos para satisfacer sus necesidades y las de su núcleo familiar.
Además, se omitió su condición de sujeto de especial protección constitucional al ser madre cabeza de hogar en condiciones de vulnerabilidad. 1.4. Actuación procesal Por auto del 28 de abril de 2022, se ordenó a la Secretaría General realizar la separación de las solicitudes de amparo presentadas por los señores Inocencio Portela Campos, Miriam Betancourt Cardona, Marco Antonio Cárdenas Salinas, Rosalba Torres Lemus y Freyman Ruíz Díaz, por cuanto al revisar el expediente para decidir sobre su admisión se encontró que el escrito de tutela estaba compuesto por cinco demandas distintas «presentadas como caso 1, 2, 3, 4 y 5, en las cuales se exponen los hechos por separado» y que no guardaban identidad entre sí, por tal razón no era procedente darles trámite conjunto.
La acción de tutela de la referencia, admitida por auto del 11 de mayo de 2022, ordenó: 6 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Notificar a la Presidencia de la República, a la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación, a la Consejería Presidencial para el Posconflicto - Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos y a la Agencia para la Renovación del Territorio como demandados, y como terceros interesados, a la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), a la Alcaldía Municipal de Cumaribo (Vichada), y a todos los presidentes de las juntas de acción comunal del municipio de Cumaribo (Vichada) que firmaron el Acuerdo Colectivo de Sustitución Voluntaria de Cultivos Ilícitos. ii) Requerir a la Presidencia de la República -Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, con el fin de: i) indicar si la señora Rosalba Torres Lemus se encuentra vinculada al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS, y en caso de no estarlo, indicar las razones y como se realizó el proceso de desvinculación, ii) copia del expediente de la señora Torres Lemus correspondiente al PNIS, desde su incorporación hasta su situación actual dentro del programa, incluyendo el acto administrativo mediante el cual fue desvinculada y su notificación, así como la copia de los descargos presentados junto a la respuesta entregada y iii) copia del acta del acuerdo colectivo de sustitución de cultivos suscrito en el municipio de Cumaribo - Vichada, -en el cual fue participe la señora Torres Lemus y del formulario CUB núm. 749513, así como la copia del acta de modificación del 29 de mayo de 2018, indicando si fue notificada personalmente a la accionante. 1.5.
Intervenciones 1.5.1. El señor Luis Carlos Useche Pabón,1 quien fungió como presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda La Profunda entre julio de 2016 y octubre de 2018, en calidad de coadyuvante solicitó acceder a las pretensiones de la demanda, por los siguientes motivos: i) El Acuerdo Municipal de Sustitución fue firmado por el director para la sustitución de cultivos ilícitos, el alcalde, el gobernador del departamento del Vichada, el delegado para la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, el delegado de las Fuerzas 1Expediente digital de tutela. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC, el delegado departamental de la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana -COCCAM, el comandante de la Fuerza de Tarea (ARES), el delegado de la Fuerza Aérea Colombiana, el comandante del Batallón de Infantería Rojas Acevedo, el presidente de la Asociación de Juntas de Acción Comunal del Vichada -ASOJUNCUVI, la Asociación de Agricultores Agroforestales de El Tuparro y el presidente de la Asociación de Productores Agroforestales del Alto Vichada. ii) Por parte de las juntas de acción comunal firmaron los presidentes de las veredas y/o inspecciones Tucutiva Cheiva, El Palmar, Agua Bonita, Caño Amargo, La Unión, La Profunda, Michoacán, Las Flores, Inspección Chupave, Caño Cadá, San Carlos, La Reforma, Inspección Werima, Campo Alegre, Piñalito, Uba Alto, Patio Bonito, El Diamante, Caño Arriba, Omanape Malasia, La Caneca, Nueva Colombia, Inspección Chaparral, Santa Rita, Chaparral Bajo, El Tuparro, La Esperanza, Camareta, El Triunfo, La Esmeralda, El Placer, Matagrande y Puerto Oriente. iii) Cerca de cuarenta y siete personas firmaron el Acuerdo Municipal de Sustitución, entre las cuales, treinta y cinco, eran los presidentes de juntas de acción comunal, sin embargo, la modificación del plazo para el levantamiento de los cultivos no se concertó con los presidentes de junta, ni siquiera un grupo significativo, situación que derivó en que muchas familias fueran suspendidas del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) y luego excluidas, ya que la Misión de Verificación de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) llegó a los predios antes del plazo pactado. iv) Según el referido documento las familias contaban con un plazo de sesenta días calendario para realizar el levantamiento total de los cultivos de uso ilícito, y como el primer pago se realizó el 29 de mayo de 2018, tenían hasta el 29 de julio de 2018 para cumplirlo, pero la Misión de Verificación de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) llegó el 14 de julio de 2018, esto es, quince días antes del término acordado, lo que trajo como consecuencia que la Presidencia de la República suspendiera a varias familias, como en el caso del accionante, lo cual constituye «una verdadera injusticia». 8 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) La mayoría de los presidentes de junta no fueron informados del cambio del plazo, menos los núcleos familiares beneficiarios del programa, por ello, cuando se efectuó la verificación, los cultivos se habían levantado parcialmente y, no obstante, durante la visita verbalmente se les propuso a los funcionarios de UNODC que «volvieran a pasar en unos días», ello no ocurrió. vi) No asistió a la reunión donde se modificó el término, lo cual se puede corroborar en el Acta que allegaron como prueba los demandados y en la respuesta al radicado 20212300075431 de la Agencia de Renovación del Territorio (ART), el único presidente de junta que firma el acta es el señor Luis Dency de José Romero, quien no suscribió el acuerdo municipal de sustitución. 1.5.2.
El jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia de Renovación del Territorio,2 David Jesús Morales Pérez, manifestó que: i) En el Sistema de Información del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -SISPNIS, se constata que la señora Rosalba Torres Lemus, el 29 de enero de 2018 se inscribió al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS mediante formulario de vinculación individual y establecimiento de compromisos con código único de beneficiario CUB núm. 749513, en el municipio de Cumaribo (Vichada).
Al momento del ingreso y antes de que se configurara un incumplimiento, de manera libre y voluntaria decidió no inscribir a un beneficiario que lo reemplazara en caso de presentarse alguna situación que le impidiera realizar o asistir a las diferentes actividades dispuestas en la hoja de ruta de implementación. ii) El núcleo familiar de la señora Rosalba Torres Lemus fue retirado del programa cuando se encontraba bajo el control de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, pues para ese momento no existía la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícito en la estructura de esa agencia, creada a partir del 1.° de enero de 2020; en esa medida, si bien la DSCI puede contar con alguna información trasladada una vez se dio la transición institucional, no puede responsabilizarse de 2 Expediente digital de tutela. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisiones que no adoptó y de procedimientos que no ejecutó, pues estaría desbordando el ámbito de sus competencias. iii) Señaló las actuaciones surtidas por la señora Torres Lemus ante la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos -DSCI. iv) Aclaró que la accionante conocía su situación al momento en que decidió no cumplir con el compromiso de levantamiento total de los cultivos ilícitos y consideró que al presentar descargos tenía conocimiento de la actuación, por lo que «concurre la notificación por conducta concluyente». v) La entidad ha resuelto lo que le corresponde y las situaciones expuestas por la señora Rosalba Torres exceden el ámbito de sus competencias y responsabilidades, porque se trata de una actuación que se surtió antes del 1.º de enero de 2020. 1.5.3.
El apoderado del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,3 Oscar Mauricio Ceballos Martínez, presentó su informe en los siguientes términos: i) Teniendo en cuenta que la Consejería Presidencial para la Estabilización no tiene personería jurídica, se da contestación a la presente acción a través de la Presidencia de la República de conformidad con el Decreto 1784 de 2019. ii) Respecto de las peticiones elevadas por la señora Rosalba Torres Lemus y recibidas en la Presidencia de la República, fueron tramitadas y contestadas de fondo de la siguiente manera: ACCIONANTE RADICADO ASUNTO TRÁMITE Inicio de trámite frente al incumplimiento de acuerdos suscritos con el PNIS El 2 de mayo de 2019 se dio respuesta a la accionante mediante el OFI19-00049779/IDMEl 1207004 3 Expediente digital de tutela. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Rosalba Torres Lemus EXT19-00084600 Respuesta a los descargos por presunto incumplimiento (PNIS).
El 3 de septiembre de 2019 se excluyó del Programa a la señora Rosalba Torres Lemus Solicitud de prórroga El 17 de septiembre de 2019 la Presidencia solicitó prórroga para la contestación de la petición con el fin de recopilar la documentación que permita dar una respuesta de fondo Traslado por competencia El 24 de enero de 2020 se dio traslado a la comunicación a la Agencia de Renovación del Territorio de conformidad con el Decreto 2107 de 2019. iii) Solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República y/o de la Consejería Presidencial para la Estabilización que no tiene funciones de ejecución de políticas públicas, planes, programas o proyectos, su labor transversal se encuentra orientada a articular la implementación del Acuerdo de Paz.
Así que: a) no representan a la Nación para efectos de la presente acción de tutela y b) no tienen funciones, competencias y/o facultades que se relacionen con el Programa de Sustitución de Cultivos Ilícitos. iv) Por razón de lo expuesto, pidió desvincularla cualquiera que sea el sentido de la sentencia, o en su defecto, declarar improcedente el amparo, toda vez que no existe ningún hecho u omisión que le sea atribuible, respecto a la afectación de los derechos fundamentales invocados. 1.5.4.
El representante legal de la Asociación de Colonos del Alto Vichada,4 Rangel Martínez Rodríguez, solicitó conceder las súplicas de la demanda, por las siguientes razones: 4 Expediente digital de tutela. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Tiene un interés legítimo en el resultado del proceso, ya que el propósito fundamental de la acción de tutela incoada busca favorecer los intereses de un sujeto de especial protección constitucional, cuyo sustento está en riesgo por la permanencia de un nivel de marginalización y vulnerabilidad socioeconómica que lo ha afectado históricamente. ii) La concesión de la acción de tutela resulta indispensable para que las familias campesinas que sustituyeron sus cultivos no sufran un perjuicio irremediable, porque de la siembra de hoja de coca derivan su sustento económico, y la suspensión o exclusión de los beneficios del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos -PNIS y la grave situación de pobreza del municipio de Cumaribo -Vichada, los puede llevar a que terminen en situación de desplazamiento. iii) La extensa duración del procedimiento contencioso administrativo no resulta eficaz para que las familias campesinas que fueron suspendidas o excluidas del programa puedan discutir esas decisiones, porque formalmente no les fueron notificadas, en consecuencia, no existe otro mecanismo de defensa idóneo para la protección de los derechos reclamados, y de mantenerse la decisión de la administración, si bien ello daría lugar a una reparación económica, perderían definitivamente la posibilidad de permanecer en el territorio y probablemente se desplazarán de la región, porque no cuentan con otras economías para su sostenimiento. iv) En el peor escenario, estas familias se verían obligadas a retornar a los cultivos de uso ilícito, lo que derivaría en una situación muy compleja para el municipio, ya que no ha sido fácil sostener el compromiso de la sustitución en medio de la agudización del conflicto armado. v) En virtud de la inminencia y gravedad del daño, así como de la urgencia de la medida necesaria para impedirlo, la tutela se torna impostergable, pues si no se concede de manera inmediata las familias campesinas quedarán condenadas a la pobreza y el desplazamiento, lo que ocasionaría que en un futuro muy cercano sus derechos ya no podrán ser restablecidos. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.5.
El representante legal de la Corporación Claretiana Norman Pérez Bello,5 Jaime Absalón León Sepúlveda, consideró vulnerados los derechos invocados así: i) el derecho al debido proceso administrativo por cuanto las decisiones y actuaciones tomadas por las autoridades tuteladas no atendieron a las formalidades propias de esta garantía constitucional, pues en varios casos, las actuaciones no fueron notificadas a los accionantes, y cuando se dieron, se hicieron de manera irregular, ii) a la igualdad material, en tanto la decisión de suspensión o exclusión del programa PNIS se tomó sin tener en cuenta las condiciones de desigualdad estructural de la población campesina cocalera, aún más, omitieron en su análisis que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional el campesinado es sujeto de especial protección, iii) al mínimo vital, pues las decisiones de suspensión o exclusión condujeron a la restricción de las condiciones materiales mínimas requeridas por las familias cocaleras para garantizar su subsistencia y la vida digna.
En su criterio, resulta desproporcionado y violatorio de las garantías mencionadas y del derecho de petición, pues en la única visita que realizó la Misión de Verificación de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito -UNODC, (que se hizo un mes antes), se limitó a constatar que no habían erradicado todo el cultivo, pero omitieron señalar que se debió a la modificación del plazo pactado y a la ausencia de notificación de esa decisión a cada familia campesina, cuyos integrantes habitan en lugares de difícil acceso, excluidos y abandonados. 1.5.6.
Los presidentes de las Juntas de Acción Comunal de la Inspección de Chaparral, Palmarito, Santa Rita, Tuparro, Werima, de las Veredas Campoalegre, Caño Chupave, el Palamar, Tucuriva, Cheiva, Patio Bonito, Puerto Príncipe, la Esmeralda, la Esperanza, Nueva Colombia, la Profunda, la Reforma, las Auroras, el Placer, el Diamante, así como a la alcaldía y a la Asociación de Juntas de Cumaribo (Vichada),6 a pesar de haber sido notificados del presente trámite por la Agencia de Renovación del Territorio para que rindieran el respectivo informe, guardaron silencio. 5 Expediente digital de tutela. 6 Expediente digital de tutela. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional y en el numeral 12 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015 modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, esta corporación es competente para conocer las acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del presidente de la República.
Igualmente, por fuero de atracción, se conocerá la solicitud de amparo promovida contra las demás entidades accionadas. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Agencia para la Renovación del Territorio y la Dirección Nacional para la Sustitución de Cultivos Ilícitos vulneraron a la señora Rosalba Torres Lemus los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital, a la igualdad y el derecho de petición por la indebida ausencia de notificación del acto administrativo por medio del cual fue excluida del Programa Nacional Integral de Sustitución -PNIS. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, que tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y se caracteriza por ser residual y subsidiario. Dichos caracteres dan cuenta del ámbito restringido de procedencia de las peticiones que se elevan en ejercicio de este medio de amparo, ya que el ordenamiento jurídico establece diversas acciones ordinarias que se encaminan igualmente a la defensa de los derechos que no se pueden pasar por alto.
Por ello, el artículo 6.º numeral 1.° del Decreto 2591 de 1991, establece como causal 14 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de improcedencia de la tutela que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
La jurisprudencia de la Corte Constitucional7 reitera que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento con observación estricta del carácter subsidiario y residual de la acción. Ello quiere decir que sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue conculcado.
También es viable el amparo cuando a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, el ciudadano acuda a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probar. De no atender a estos parámetros se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaría el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 2.3.2.
El debido proceso administrativo El derecho al debido proceso administrativo, recogido en el artículo 29 de la Constitución Política, se extiende a «toda clase de actuaciones judiciales y administrativas». A su vez, el artículo 209 ejusdem y el numeral 1.° del artículo 3.º de la Ley 1437 de 2011 incluyen el debido proceso como principio fundamental de la función administrativa.
Por su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-213 de 2021 identificó tres finalidades: i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, «ii) garantizar la validez de sus propias actuaciones y iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados». Señaló que estos objetivos se cumplen conforme a cuatro componentes de dicho derecho: «i) el acceso a la justicia en libertad e igualdad de condiciones, ii) el ejercicio de la legítima defensa, iii) la determinación de trámites y 7 Corte Constitucional, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T-205 de 2012, entre otras muchas. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plazos razonables y, iv) la imparcialidad en el ejercicio de la función pública administrativa».8 La Corte en la jurisprudencia en mención sostuvo que a través de estos componentes «se garantiza el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho».
En esa lógica, en lo que respecta a la administración, el debido proceso administrativo implica una limitación al ejercicio de sus funciones, puesto que en toda actuación, desde su inicio hasta su finalización, las entidades públicas están obligadas a observar los parámetros procedimentales determinados en el marco jurídico vigente de manera restrictiva, lo cual busca minimizar el criterio subjetivo dentro de los procesos y evitar conductas omisivas, negligentes o de descuido de los funcionarios relacionados con este. 2.3.3.
Sobre el derecho fundamental de petición El artículo 23 de la Constitución Política, lo incorporó como un derecho de carácter fundamental en los siguientes términos: «Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución». Consciente de ese carácter iusfundamental, el legislador reguló su ejercicio mediante la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que sustituyó el Título II del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Así, en lo relativo al tiempo de respuesta de la Administración, el artículo 14 del referido código señaló como término general para resolver las peticiones el de los quince días siguientes a su recepción, y sometió a término especial i) las peticiones de documentos y de información, que deberán resolverse dentro de los diez días siguientes a su recepción, y ii) las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las 8 Corte Constitucional, sentencias C-983 de 2010, C-491 de 2016, T-543 de 2017 y T-036 de 2018. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co materias a su cargo, que deberán resolverse dentro de los treinta días siguientes a su recepción. En la sentencia T-377 de 20009, la Corte Constitucional estableció diferentes parámetros para la protección de este derecho fundamental, y consideró como presupuestos necesarios para su garantía, los siguientes: i) el derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa; ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, lo más breve posible; v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares; vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa10 y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición, pues su objeto es distinto; por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; viii) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; y ix) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.
Ahora bien, la Corte en Sentencia SU-213 de 2021, ha indicado que el derecho de petición tiene estrecha relación con el debido proceso administrativo, esto, debido a que «un buen número de las actuaciones en las que deberá aplicarse el debido proceso se originan en el ejercicio [del derecho de petición], y además porque en tales casos el efectivo respeto del derecho de petición dependerá, entre otros factores, de la cumplida observancia de las reglas del debido proceso11». 2.4.
Hechos probados 9 Reiteradas, entre otras, en las sentencias T -183 de 2013 y T-908 de 2014. 10 Expresión que desaparece en la Ley 1437 de 2011. 11 Corte Constitucional, sentencias T-680 de 2012, T-167 de 2013. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con los elementos de juicio que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1.
El 29 de enero de 2018, los señores Rosalba y Juan Fernando Torres Lemus suscribieron a través de radicado CUB 749513, el formulario de vinculación de núcleos familiares y establecimiento de compromisos para la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito del Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS) y el Desarrollo Territorial en el marco de la implementación del Punto 4.° del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Duradera.12 2.4.2.
La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito -UNDOC en apoyo a la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos en el marco del PNIS, efectuó un monitoreo y verificación de compromisos «Misión 2 del 14 de julio al 14 de agosto de 2018», en el municipio de Cumaribo -Vichada, para el caso de la señora Rosalba Torres Lemus, anotó la siguiente información.13 2.4.3.
El 2 de mayo de 2019, a través de Oficio OFI 19-00049770 / IDM IDM 1207004 dirigido a la señora Rosalba Torres Lemus, el director para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, le comunicó el inicio del trámite frente a la situación de incumplimiento del acuerdo suscrito con el PNIS, así:14 […] Posteriormente; el día 29 de enero de 2018, usted suscribió el formulario individual de su núcleo familiar al PNIS, ratificando el plazo máximo de 60 días calendario para realizar el levantamiento de raíz de 2 hectárea(s) de cultivo ilícito.
En cumplimiento del compromiso adquirido por parte del Gobierno Nacional, el día 29 de mayo de 2018, se realizó el primer desembolso ($2’000.000 de pesos) por concepto de asistencia alimentaria inmediata. De acuerdo con lo anterior, el plazo señalado en el acuerdo colectivo y en el acuerdo individual para realizar el levantamiento de raíz, comenzó a contarse el día 30 de mayo de 2018 y teniendo hasta el 29 de julio de 2018.
Sin embargo, se suscribió un acta en el cual se acordó que el término para realizar el 12 Expediente digital original acción de tutela. 13 Expediente digital original acción de tutela. 14 Expediente digital original acción de tutela. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co levantamiento sería de 30 días, quedando como fecha máxima definitiva el día 29 de junio de 2018 para realizar el levantamiento total incluida la raíz de los cultivos ilícitos.
Teniendo en cuenta que esta situación de incumplimiento lo puede excluir de los beneficios del PNIS, me permito informarle que dando cumplimiento al derecho fundamental del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, usted cuenta con un plazo de cinco (5) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la fecha de comunicación del presente oficio, es decir a partir del 15 de mayo de 2019, para que allegue a nuestro delegado del PNIS para el departamento del VICHADA, el señor FABIO RODRÍGUEZ GARCÍA, el escrito con las razones de su incumplimiento y las pruebas necesarias para establecer las razones de su del mismo (sic).
Debe tener presente, que tal y como lo establecen el Acuerdo Final de Paz, el acuerdo colectivo y el acuerdo individual suscrito, las únicas razones para justificar su incumplimiento deben tener origen en un evento de fuerza mayor o caso fortuito, que como lo define el artículo 64 del Código Civil, la fuerza mayor o caso fortuito es un imprevisto o una situación imprevista a la que no es posible resistirse.
La Consejería para la Estabilización y la Consolidación, en un plazo no mayor a 10 días hábiles, contados a partir de la fecha de recibo de los documentos que usted allegue al coordinador del programa en el Departamento del VICHADA, estudiará sus descargos y determinará si las razones de su incumplimiento obedecen a un evento de fuerza mayor o caso fortuito.
En caso de que las razones de su incumplimiento no obedezcan a eventos de caso fortuito o fuerza mayor, se procederá a excluirlo del programa. 2.4.4. El 27 de agosto de 2019, la señora Rosalba Torres Lemus ante la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos radicó los descargos ante el presunto incumplimiento del programa, así:15 Solicito el cumplimiento del pago del Programa de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, porque yo como campesina cultivadora de hoja de coca, cumplí con lo pactado erradicando la coca pero hubo un inconveniente el ingeniero Fabio Rodríguez paso mucho antes de la fecha que nos había dicho, aparte de eso para esa época llovió muchísimo en la región, en resumidas cuentas nosotros cumplimos pero el programa nacional de erradicación de cultivos de uso ilícito no cumplió lo pactado, espero reconsideren nuestra situación porque la verdad nosotros vivíamos de dichos cultivos, ahora estamos endeudados, pasando una situación bastante difícil sin nada que hacer.
(sic en todo el texto) 2.4.5. El 3 de septiembre de 2019, por Oficio OFI10-00100543 / IDM 1207000,16 el Consejero Presidencial para la Estabilización y la Consolidación de la Presidencia de la República, en respuesta a los descargos presentados por la señora Rosalba Torres Lemus por presunto incumplimiento del PNIS, le informó que: 15 Expediente digital origina acción de tutela. 16 Dirigido a la siguiente dirección: Vereda Tucuriva Chaiva, municipio de Cumaribo, Departamento del Vichada. 19 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] De los descargos presentados se observa que la señora ROSALBA TORRES LEMUS expuso como justificación para no haber realizado el levantamiento total de sus cultivos de uso ilícito el haber tenido dificultades a causa de la ola invernal en el territorio y por causas de salud, aunado a lo anterior manifestó un ingreso anterior a la fecha establecida de la misión de verificación al predio.
Frente a lo anterior, esta Consejería se permite señalar que en el formulario de vinculación se afilió en calidad de beneficiario al señor JUAN FERNANDO TORRES LEMUS identificado con cédula de ciudadanía N° 80120765, persona que al tener dicha calidad adquirió los mismos compromisos del titular. Lo anterior es relevante en la medida en que permite comprobar que la señora ROSALBA TORRES LEMUS no se vinculó de manera individual al programa sino que lo hizo en calidad de miembro y representante de un núcleo familiar, precisamente en el entendido de que los compromisos podían y debían ser cumplidos por cualquiera de los integrantes del respectivo núcleo familiar.
En el caso concreto se aportó un certificado de exámenes varios con fecha posterior (23 de octubre de 2018) al termino acordado para el cumplimiento de la actividad de levantamiento; no se identifican soportes de la ola invernal manifestada por la señora Torres Lemus por lo cual no se logran probar de manera efectiva los argumentos expuestos.
Con respecto a la afirmación del ingreso anticipado de la misión de verificación, es pertinente resaltar que mediante acta suscrita el día 29 de mayo de 2018, celebrada en la inspección de puerto príncipe para tratar temas relacionados con el PNIS se acordó que el plazo máximo para el levantamiento total del cultivo era de 30 días a partir del pago por concepto de asistencia alimentaria.
Tampoco se aportó material probatorio que acreditase una fuerza mayor o caso fortuito o razones atendibles para el incumplimiento por parte de los dos vinculados por el núcleo familiar, razón por la cual se procederá a excluir de los beneficios del Programa a la señora ROSALBA TORRES LEMUS y a su núcleo familiar. En ese orden de ideas se desestiman los descargos presentados por la titular, al encontrar que no había obstáculo para la erradicación del cultivo en el tiempo establecido para ello, al evidenciarse que contaba con otra persona dentro del núcleo familiar para lograr los compromisos de levantamiento.
En atención a las consideraciones precedentes se puede concluir que no existió ningún evento de caso fortuito o fuerza mayor que permitiera justificar su incumplimiento frente al programa, por tal motivo, se considera que la señora ROSALBA TORRES LEMUS incumplió con el compromiso N° 6.1. […] En consecuencia, esta Consejería procederá a excluir del programa al mencionado núcleo familiar con fundamento en el punto 3.2 literal C del “Protocolo de Procedimientos en Casos de Inconsistencia o Incumplimiento de Núcleos Familiares” atendiendo a la siguiente: “(…) Cuando por razones de su incumplimiento no obedezcan a un evento de fuerza mayor y caso fortuito debidamente probado que afecte la finalidad de los acuerdos de tener territorios libres de cultivos ilícitos (…)”. 2.4.6.
El 8 de mayo de 2021, la señora Rosalba Torres Lemus elevó derecho de 20 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co petición a la Agencia de Renovación del Territorio -Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, en el siguiente sentido: «Sírvase enviarme todas las actas de reunión que deciden modificar el plazo, los actos administrativos por medio de los cuales fue notificado el cambio de plazo para la erradicación junto al deber institucional de informar los recursos que proceden contra esa decisión y el otrosí del acuerdo colectivo para la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito que modificó el plazo». 2.4.7.
El 1.° de junio de 2021, el director Técnico de Sustitución de Cultivos de la Agencia de Renovación del Territorio a través de Oficio núm. 20212300075431, dio respuesta a la petición, sobre el particular le manifestó a la señora Torres Lemus: Una vez consultado el Sistema de Información del PNIS - SISPNIS, se logró evidenciar que la señora ROSALBA TORRES LEMUS identificada con cédula de ciudadanía No. 40374698 se vinculó al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso ilícito con el CUB 749513 con el tipo de actividad Cultivador.
También se verificó que su estado actual es RETIRADO. Por otra parte, luego de verificar los documentos con que cuenta esta Dirección, fue posible establecer que la Consejería Presidencial para la Estabilización le comunicó a la señora ROSALBA TORRES LEMUS el inicio del trámite por el presunto incumplimiento de compromisos, informándole que en la verificación de compromisos realizado por la Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (UNDOC).
Misión 2 desarrollada entre el 14 de julio y el 14 de agosto de 2018, se reportó que NO realizó el levantamiento de sus cultivos ilícitos. En dicha comunicación se le indicó el término con el que contaba para presentar los argumentos y pruebas que considerara pertinentes con el fin de demostrar que el incumplimiento se produjo por una situación de fuerza mayor o caso fortuito.
La señora ROSALBA TORRES LEMUS presentó su escrito y pruebas, los cuales fueron analizados por la Consejería, concluyendo que el incumplimiento no se debió a una situación de fuerza mayor o caso fortuito, razón por la cual se decidió retirarla del programa, informándole sobre los recursos procedentes contra la misma. La precitada señora no presentó recurso, quedando en firme la decisión de retiro.
De acuerdo con lo anterior, vale la pena mencionar que las actuaciones mencionadas gozan de presunción de legalidad y que, teniendo en cuenta que la decisión se encuentra en firme, la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos no adelantará actuaciones para cambiar el estado de la señora ROSALBA TORRES LEMUS. Con relación a la modificación de los términos para erradicar, es preciso señalar que el término de 30 días se definió de manera concertada con las comunidades, en las reuniones realizadas durante el mes de mayo de 2018 en cada una de las inspecciones del municipio de Cumaribo, Vichada que son atendidas por el PNIS, las cuales se desarrollaron durante las jornadas del primer pago.
Lo acordado en esas reuniones se consignó en actas debidamente suscritas por al menos un representante de las Juntas de Acción Comunal y representantes del 21 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co programa, de la fuerza pública y en algunos casos por el alcalde (E) del municipio.
En el caso particular de la inspección Puerto Príncipe, la reunión se llevó a cabo en el salón comunal el día 29 de mayo de 2018 desde las 08:30 hasta las 14:00. Entre los temas a tratar se encontraba: “definir el tiempo para sustituir”. En el acta se consignó: “3) Se hace la discusión sobre el tiempo que se tomarán los cultivadores para sustituir el cultivo ilícito; definiendo que lo harán en 30 días.”, el acta fue suscrita, entre otros por el señor Luis Romero – JAC Puerto Príncipe. 2.4.8.
El 8 de noviembre de 2021, la señora Rosalba Torres Lemus a través de correo electrónico17 radicó ante la Agencia de Renovación del Territorio derecho de petición, por medio del cual solicitó:18 1.Copia simple del Formulario CUB por medio del cual fui vinculado al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito PNIS. 2.
Copia del informe donde conste que para la visita realizada por la Misión de verificación de la UNDOC entre el 14 de julio y 14 de agosto de 2018 el levantamiento de los cultivos de hoja de coca en mi predio fue parcial. 3. Copia de los actos administrativos por medio del cual fui suspendido y posteriormente excluido del PNIS. 2.4.9.
El 23 de noviembre de 2021, el director técnico de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, dio respuesta a la petición suscrita por la señora Rosalba Torres Lemus el 18 de mayo de 2021 de ese año con radicado núm. 20212300162961 al correo juridicaregiones@corporacionclaretiana.org, al efecto señaló: […] De acuerdo con el contexto anterior, se tiene que acorde con los registros administrativos del programa su estado es de “RETIRADO” a través de novedad tramitada el 18 de enero de 2019, es decir, que la decisión fue adoptada antes de la existencia de esta Dirección razón por la cual existe una imposibilidad jurídica de notificar una actuación y decisión que no fue realizada e impartida por esta autoridad.
Además, es importante resaltar que las suspensiones no son objeto de notificación por cuanto son situaciones transitorias que no contienen una decisión de carácter definitivo. Sin embargo, pese a que la decisión de suspensión y retiro no fue adoptada por esta dependencia, se le informa que, de acuerdo con el sistema de información, en su momento fue suspendido en razón de que no se encontraba viviendo en la vereda La Unión, que no asistió a las capacitaciones dadas por el programa, a la vez que no estuvo presente en las visitas de acompañamiento técnico, situación que configuró un incumplimiento al compromiso de participar activamente en la construcción, ejecución y seguimiento al Plan integral de sustitución de cultivos ilícitos, según se estableció en los formularios de vinculación individual, y que por consiguiente produjo el retiro.
En lo que respecta a la entrega de copia de la misión de verificación realizada por la UNDOC entre el 14 de julio y el 14 de agosto de 2018, esta Dirección se permite informar 17 Correo electrónico de notificación: areajuridicaregiones@corporacionclaretiana.org. 18 Expediente digital de tutela. 22 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que este documento cuenta con información de núcleos familiares que gozan de absoluta reserva, tales como nombres completos, número de identificación, coordenadas precisas de los predios, por lo que considera que esta documentación solo es manejada por el ente verificador y la Dirección quien implementa el programa.
Ello no obsta, para que por medio de la presente respuesta se relacione con exactitud el análisis realizado por el ente verificador al núcleo familiar de la peticionaria, donde se concluye el estado de NO ERRADICADO de su predio. 2.5. Análisis de la Sala. Caso concreto La señora Rosalba Torres Lemus solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital, a la igualdad y de petición porque: i) no tuvo la oportunidad de controvertir el acta de verificación levantada por las personas contratadas por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito -UNODC que revisaron el cumplimiento de los acuerdos; ii) el acta que modificó el plazo para la erradicación que dio lugar a la decisión de exclusión del programa no se le notificó, pero las entidades demandadas insisten en que sí lo fue sin allegar pruebas de esa diligencia, iii) la decisión por medio de la cual presentó descargos no le fue notificada, y iv) a pesar de que cumplió con el compromiso de erradicación, se le retiró del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), por lo cual no cuenta con recursos para satisfacer sus necesidades y las de su núcleo familiar, además, se omitió su condición de sujeto de especial protección constitucional al ser madre cabeza de hogar en condiciones de vulnerabilidad.
A fin de decidir acerca de los varios reparos expuestos respecto de la notificación de las diversas actuaciones que las autoridades tuteladas adelantaron en el trámite de exclusión de la señora Rosalba Torres Lemus del Programa de Sustitución de Cultivos Ilícitos, se considera pertinente, conforme a lo probado en el expediente y en cumplimiento de los requerimientos que se formularon en el auto admisorio de la demanda, efectuar cronológicamente el siguiente análisis: i) Respecto a la falta de notificación del Acta del 29 de mayo de 2018, a través de la cual se modificó el plazo para la sustitución, se informó que fue socializada con toda la comunidad de la Inspección de Puerto Príncipe a la cual pertenece la señora Torres Lemus; además, no era necesario que todas las personas vinculadas al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos -PNIS suscribieran «la totalidad de 23 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actas que se desarrollan en razón de la implementación», ya que la representación de aquellas se maneja por núcleo veredal o inspección, y para el caso concreto, en «la Inspección de Puerto Príncipe la modificación del tiempo [se acordó] con las personas delegadas por la misma comunidad para tales fines»; y, por otra parte, con antelación se había comunicado la fecha de visita a los predios de los beneficiarios, y la prueba de ello es que «la mayoría de las familias cumplieron con el compromiso». ii) En relación con la decisión del 2 de mayo de 2019, por medio de la cual fue excluida del programa de sustitución, la Sala evidencia lo siguiente: a. El 29 de enero de 2018, la señora Rosalba Torres Lemus suscribió a través de radicado CUB 749513, el formulario de vinculación al Programa Nacional Integral de Sustitución -PNIS. b. La Misión 2 de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito -UNDOC efectuó un monitoreo y verificación de compromisos del PNIS entre el 14 de julio al 14 de agosto de 2018, en el municipio de Cumaribo -Vichada, que para el caso de la señora Torres Lemus arrojó como resultado no erradicado, por «tener aún en pie el lote productivo con la totalidad del cultivo ilícito, es decir, dejó sin intervenir 3.17 hectáreas». c. El 2 de mayo de 2019, a través de Oficio OFI19-00049770 / IDM 1207004 dirigido a la señora Rosalba torres Lemus, el director para la Sustitución de Cultivos Ilícitos le comunicó el inicio del trámite frente a la situación de incumplimiento del acuerdo suscrito con el PNIS. d. El 27 de agosto de 2019, la accionante radicó descargos ante la Dirección de Sustitución de Cultivos. e. El 3 de septiembre de 2019, por Oficio OFI 19-00100543 / IDM 1207000 OFI10-001,19 el Consejero Presidencial para la Estabilización y la Consolidación de la Presidencia de la República al dar respuesta a los descargos presentados, le informó que si bien 19 Dirigido a la siguiente dirección: Vereda Tucuriva Chaiva, municipio de Cumaribo, Departamento del Vichada. 24 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no obraba constancia de la notificación por medio de la cual se le comunicó el incumplimiento, allegó «escrito, mediante el cual indicó las razones que sustentan su incumplimiento con el compromiso de levantamiento de cultivos de uso ilícito.
Por ende, se entenderá que dicha persona se ha notificado en debida forma del presente trámite mediante la figura de conducta concluyente». f. Así mismo, se evidencia que el 25 de septiembre de 2019, la Presidencia de la República, a través de Oficio OFI19-00112337 / IDM 1207004, ofreció respuesta a la petición (EXT19-00087433) elevada por la señora Torres Lemus, la que le reitera que no se verificó el cumplimiento de los acuerdos suscritos con el PNIS al no haberse podido constatar el levantamiento de la totalidad de los cultivos de uso ilícito, razón por la cual fue excluida.
Así se le indicó: «su caso fue estudiado por el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito –PNIS, y mediante Oficio No. OFI19-00100373 / IDM de fecha 3 de septiembre de 2019, el cual se encuentra en proceso de notificación personal y se anexa con la presente comunicación, se decidió que al no haber demostrado la señora Rosalba Torres Lemus que haya existido algún evento de fuerza mayor o caso fortuito que justificara su presunto incumplimiento al no certificar el levantamiento de la totalidad de los cultivos de uso ilícito que yacían en el predio inscrito por usted». g. El 8 de noviembre de 2021, con radicado núm. 20212300109442, solicitó a la Agencia de Renovación del Territorio las siguientes copias: i) formulario CUB de vinculación al PNIS, ii) informe de la Misión de Verificación de UNDOC, y iii) actos administrativos por medio de los cuales fue suspendido/excluido del PNIS.
El 23 de noviembre de igual anualidad, dicha entidad dio contestación al correo electrónico juridicaregiones@corporacionclaretiana.org, a lo pedido y le aclaró que de conformidad con lo dispuesto en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para el cuatrienio -2018 a 2022, se estableció que la ejecución del PNIS quedaría a cargo de esa agencia, para lo cual dentro de su estructura se creó la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos -DSCI, y conforme al Decreto 2107 de 2019, se establecieron unas reglas conforme a las cuales la dirección los recibiría para continuar con su ejecución. 25 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cumplimiento de dicha normativa, recibieron un sistema de información donde se relacionaron los beneficiarios activos y suspendidos, pues aquellos que habían sido retirados previamente ya no hacían parte del universo de beneficiarios por atender, toda vez que se estaba en presencia de actuaciones administrativas consolidadas con anterioridad a su existencia, que para el caso de la señora Rosalba Torres Lemus de acuerdo con certificación del 18 de enero de 2019, aclaró que la decisión fue adoptada antes de la existencia de esta Dirección razón por la cual existe una imposibilidad jurídica de notificar una actuación que no fue realizada e impartida por esa autoridad.
De la lectura de la solicitud de amparo, se advierte que los reparos van orientados a que también se deje sin efectos el Oficio OFI19-00100543 / IDM 1207000,20 OFI10- 00100373 / IDM 1207000 del 3 de septiembre de 2019, suscrito por el Consejero Presidencial para la Estabilización y la Consolidación de la Presidencia de la República por medio del cual excluyó a la accionante de los beneficios que se le habían otorgado dentro del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos -PNIS, pues alega que no le fue notificado.
Efectuado el recuento de la evolución cronológica de los hechos, así como la relación pormenorizada de la prueba que obra en el expediente, a fin de resolver la procedencia del amparo solicitado la Sala considera necesario precisar, ante todo, que contrario a lo alegado por la accionante, corresponde al juez de lo contencioso administrativo definir la legalidad de los actos administrativos de carácter particular cuestionados.
En este orden de ideas, cabe resaltar que el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para explicar el ámbito restringido de procedencia de las peticiones elevadas con fundamento en el artículo 86 de la Constitución, más aún cuando el sistema judicial posibilita a las partes el ejercicio de los mecanismos de defensa ordinarios ante los jueces competentes encaminados a obtener la garantía de sus derechos, los cuales fueron ignorados por la impugnante. 20 Oficio dirigido a siguiente dirección: vereda Tucuriva Chaiva, municipio de Cumaribo, Departamento del Vichada. 26 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, la señora Rosalba Torres Lemus, a pesar de alegar que no se tuvo en cuenta su condición de sujeto de especial protección constitucional al ser madre cabeza de hogar, no aportó prueba alguna que demostrara tal situación de vulnerabilidad, pues solo señaló en el escrito mediante el cual rindió descargos ante la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación que «ahora estamos endeudados, pasando una situación bastante difícil y sin nada que hacer», omisión que impide establecer el cumplimiento de alguno de los criterios fijados en la jurisprudencia para configurar un perjuicio irremediable,21 que posibilitara pretermitir la aplicación del requisito de subsidiariedad de la acción. 3.
Conclusión La Sala concluye, entonces, que el asunto no cumple con el presupuesto de subsidiariedad, toda vez que la accionante al hacer caso omiso del mecanismo de defensa idóneo que tenía a su disposición ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, imposibilita la protección excepcional deprecada en sede de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Rosalba Torres Lemus contra la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Agencia para la Renovación del Territorio y la Dirección Nacional para la Sustitución de Cultivos, de acuerdo con lo expuesto en este proveído. 21 Los requisitos que establece la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional para que proceda la tutela como mecanismo judicial para evitar un perjuicio irremediable son los siguientes: su inminencia, su urgencia, su gravedad y su impostergabilidad. 27 Radicado: 11001 03 15 000 2022 02463 00 Demandante: Rosalba Torres Lemus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo: En caso de que no fuere impugnada la presente providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CRG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.