1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-05325-00 Accionante: Gloria Rosa Martínez Ojeda Accionado: Sección Segunda del Consejo de Estado – Sala de Conjueces Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – CONCEDE AMPARO – DECISIÓN SIN MOTIVACIÓN - La autoridad judicial accionada motivó de manera insuficiente la providencia que puso fin al proceso.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la solicitud de amparo constitucional formulada por la señora Gloria Rosa Martínez Ojeda en contra de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 22 de septiembre de 2023, la señora Gloria Rosa Martínez Ojeda, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de tutela en contra de la correspondiente Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y de acceso a la administración de justicia2, con la finalidad de que se modifique3 la sentencia del 7 de marzo de 20234 proferida por dicha autoridad judicial en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho distinguido con la radicación No. 15001-23-33-000-2013-00678-00/02, que adelantó en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial. 2.- Dicho proceso fue iniciado con el propósito de que se declarara la nulidad del oficio DESTJ13-291 de 12 de febrero de 2013 expedido por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Tunja, y de la Resolución 3720 del 13 de 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 También invocó el respeto al precedente judicial. 3 Pretende que se ordene corregir el numeral primero y segundo de la sentencia, y conforme a ello reconocer el pago de la bonificación por compensación desde el 4 de diciembre de 2004 al 17 de mayo de 2009. 4 Notificada el 15 de junio de 2023.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-05325-00 Accionante: Gloria Rosa Martínez Ojeda Accionado: Sección Segunda del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 junio de 2013, proferida por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, actos administrativos mediante los cuales se negó la petición de reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, presentada por la accionante el 29 de noviembre de 2011. 3.- El asunto correspondió a la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Boyacá, autoridad judicial que en sentencia del 1 de diciembre de 20165 declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó, a título de restablecimiento del derecho, pagar a la señora Gloria Rosa Martínez Ojeda el valor correspondiente a las diferencias salariales existentes en el 70% y el 80% de lo que le fue reconocido en su calidad de Magistrada del Tribunal Superior de Santa Rosa de Viterbo desde el 1 de enero de 2001 hasta el 17 de mayo de 2009, de conformidad con el Decreto 4040 de 2004, así como la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998. 4.- La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 7 de marzo de 2023, revocó parcialmente la decisión de primera instancia. Consideró que, de conformidad con las reglas fijadas en la sentencia de unificación CE-SUJ-016-S2-19 del 2 de septiembre de 2019, si bien la demandante tenía derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, le resultaba aplicable la prescripción trienal dispuesta en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, en la medida en que la interrupción de la misma ocurrió el 29 de noviembre de 2011, con la presentación de su reclamación administrativa. 5.- En su escrito de tutela, la parte accionante indicó que con esa decisión se vulneraron sus derechos fundamentales.

Argumentó que no se tuvo en cuenta que la prescripción está dada por la fecha en que se hace exigible el derecho. A su juicio, en la sentencia de unificación CE-SUJ-016-S2-19 del 2 de septiembre de 2019, se concluyó que el derecho a devengar la bonificación por compensación se debe reconocer a partir del 4 de diciembre de 2004, siempre que la reclamación administrativa se hubiese realizado antes de la fecha de ejecutoria de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004 (28 de enero de 2012) o, en su defecto, dentro de los 3 años posteriores a ese momento. 6.- Con fundamento en ello sostuvo que en la sentencia censurada se incurrió en un defecto fáctico, por cuanto la autoridad judicial valoró de manera inadecuada las pruebas y omitió hechos probados como la fecha en que se presentó la reclamación y la fecha en que se tuvo certeza del derecho6.

Adujo que también se está en presencia de un defecto sustantivo, al aplicar de manera equivocada la regla jurisprudencial que se fijó en la sentencia de unificación CE-SUJ-016-S2-19 del 2 de septiembre de 2019. Estima que el hecho de haber presentado la reclamación administrativa el 29 de noviembre de 2011, determina que se le deba reconocer su 5 Expediente digital, anexos del escrito de tutela, sentencia de primera instancia contenida en 25 folios. 6 Según la accionante, esto fue posible sólo a partir del 28 de enero de 2012, una vez se produjo la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-05325-00 Accionante: Gloria Rosa Martínez Ojeda Accionado: Sección Segunda del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 derecho a la bonificación por compensación desde el 4 de diciembre de 2004, en tanto que asumir lo contrario, implica desconocer la jurisprudencia dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en casos con similares condiciones fácticas7.

B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 7.- El asunto correspondió por reparto al despacho de la señora Consejera de Estado María Adriana Marín, quien por auto del 27 de septiembre de 2023 dispuso: (i) admitir la acción de tutela; (ii) notificar de su presentación a los Conjueces que profirieron la providencia censurada;

(iii) notificar al Ministerio de Educación Nacional y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, como terceros con interés; y (vi) comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo de su cargo. 8.- Mediante auto del 7 de diciembre de 2023, se aceptaron los impedimentos presentados por los señores Consejeros de Estado María Adriana Marín8 y Nicolás Yepes Corrales9, y se ordenó adelantar el sorteo de 2 Conjueces a efectos de conformar el quorum requerido para adoptar la decisión de instancia. Así, en sorteo del 15 de diciembre 2023, fueron designados para conocer del asunto los Conjueces Mauricio Fajardo Gómez y María Teresa Palacio Jaramillo. 9.- En el trámite de la acción de tutela, se recibieron las siguientes intervenciones: (i) Ministerio de Educación10 10.- Solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por no acreditar el requisito genérico de relevancia constitucional.

Explicó que la finalidad del amparo, en este caso, es reabrir el debate que se surtió en las instancias ordinarias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se advierta que las decisiones que se adoptaron hayan sido irrazonables o desproporcionadas. (ii) Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja11 11.- Solicitó al juez constitucional declarar improcedente la acción de tutela por ausencia de relevancia constitucional.

Indicó que la accionante no argumentó ni probó la configuración de un defecto sustantivo en las decisiones que se adoptaron tanto en primera, como en segunda instancia al interior del medio de control de 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 6 de abril de 2022, Radicado No. 25000-23-25-000-2010-01046-02 (0904 – 2020).

Sentencia del 1 de septiembre de 2020, Radicado No. 25000- 23-25-000-2010-00979-02 (4083-2014). Sentencia del 14 de diciembre de 2016, Radicado No. 25000-23-25- 000-2010-00637-02 (0323 - 2014). 8 La manifestación de impedimento es del 8 de noviembre de 2023 e ingresó al Despacho el día 14 de ese mismo mes y año; en la misma se invocó el numeral 1° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. 9 La manifestación de impedimento es del 29 de noviembre de 2023 e ingresó al Despacho el 01 de diciembre siguiente; en la misma se invocó el numeral 1° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. 10 Expediente digital, intervención contenida en 15 folios.

Esta intervención se hizo en virtud de la vinculación que ordenó la primera Magistrada ponente del caso, al admitir la demanda. 11 Expediente digital, intervención contenida en 7 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2023-05325-00 Accionante: Gloria Rosa Martínez Ojeda Accionado: Sección Segunda del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 nulidad y restablecimiento del derecho.

Por ello, indicó que la finalidad de la acción de tutela interpuesta, no es otra sino la de reabrir el debate jurídico convirtiendo la acción de amparo constitucional en una tercera instancia judicial, en la que se debatan interpretaciones personales sobre un determinado asunto. (iii) Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado12 12.- La señora Conjuez integrante de la Sala accionada, solicitó que se niegue el amparo por considerar que la decisión judicial que se adoptó respetó las reglas jurisprudenciales vigentes sobre la bonificación por compensación. 13.- Sostuvo que la finalidad del proceso judicial que se adelantó fue la de solicitar el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación dispuesta en el Decreto 610 de 1998, por lo cual era necesario analizar dos situaciones inherentes a la exigibilidad de derecho y, por ende, a la aplicación del régimen de prescripciones.

En primer lugar, indicó que los Decretos 610 de 1998 y 1239 de 1998 fueron derogados por el Decreto 2668 de 1998, acto administrativo que fue declarado nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia del 25 de septiembre de 2001 ejecutoriada el 5 de octubre de ese mismo año, por lo cual se retrotrajo la situación jurídica al estado anterior y los beneficiarios estaban facultados para solicitar desde ese momento el reconocimiento de la citada bonificación. 14.- En segundo lugar, manifestó que el Decreto 4040 del 2004 estableció el régimen de la bonificación por gestión judicial, por lo cual, ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, la jurisprudencia consideró que no era posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar y, por ende, no se podía aplicar la prescripción. Sin embargo, este último decreto también fue declarado nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado, decisión judicial que cobró ejecutoria el 28 de enero de 2012, de tal manera que la exigibilidad del derecho a la bonificación por compensación quedó regulada en dos tiempos diferentes. 15.- Así, dado que luego de la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998 los Decretos 610 de 1998 y 1239 de 1998 recobraron plena vigencia, a partir de ese momento los beneficiarios de la bonificación por compensación estaban facultados para solicitar su reconocimiento y hasta 3 años después, es decir hasta el 05 de octubre de 2004, so pena de aplicar la prescripción trienal de que trata el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969. 16.- Finalmente, mencionó que el caso de la accionante debía ser decidido a la luz de esas reglas jurisprudenciales, comoquiera que aquella empezó sus funciones como magistrada de tribunal en el mes de enero de 2001, es decir cuando estaba vigente un solo régimen salarial: el contenido en el Decreto 610 de 1998, por lo cual era plenamente aplicable la prescripción trienal. 12 Expediente digital.

Intervención contenida en 6 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2023-05325-00 Accionante: Gloria Rosa Martínez Ojeda Accionado: Sección Segunda del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 17.- Pese a que surtieron las debidas notificaciones, los demás vinculados al proceso13 de tutela no remitieron pronunciamiento alguno. II.

C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestión previa 18.- La Sala ordenará la desvinculación del Ministerio de Educación Nacional, luego de constatar que dicha cartera no participó en el proceso ordinario en el que fue proferida la providencia objeto de reproche, en razón de lo cual no le asiste un interés en el resultado de este trámite constitucional14.

D. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 19.- El Consejo de Estado ha indicado de manera reiterada que uno de los requisitos generales alusivos a la procedencia formal de la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial15, radica en la necesidad de que la cuestión que se discuta tenga relevancia constitucional.

Para verificar ello, es necesario examinar16 que el actor motive con suficiencia argumentativa las razones por las cuales estima que la decisión judicial objetada se proyecta como una afectación a un derecho fundamental, pues de la rigurosidad en ese ejercicio dependerá que la crítica planteada a la providencia sea admitida como un verdadero reproche constitucional, y no simplemente como la pretensión de generar una suerte de instancia adicional en la que el juez de tutela funja como superior funcional del juez natural de la causa. 20.- Dicho presupuesto no busca entonces imponer una carga no admitida en este especial medio de defensa y protección de derechos fundamentales, que por su naturaleza debe ser ágil y expedito, despojado de formalidades procesales y exigencias que se estatuyan en obstáculo para su ejercicio.

De lo que se trata es de verificar que no se está ante la formulación de un medio alternativo, adicional o complementario a las instancias del proceso en cuyo desarrollo se hubiere emitido la decisión judicial que se cuestiona. De ahí que esta exigencia tenga por objeto el de poder verificar que no se está ante argumentos repetitivos ya definidos en el proceso ordinario o que se presenten como elementos que no fueron puestos en conocimiento del juez natural oportunamente.

Así, en la especial hipótesis de la acción de tutela contra providencias judiciales, al interesado le corresponde exponer las razones por las cuales estima que la decisión adoptada no atiende a los supuestos de legitimidad que la acompañan desde la perspectiva constitucional, asunto que va más allá de la mera exposición de las razones propias de orden legal sobre las cuales el sujeto estima tener la razón en un conflicto ya decidido, pues en 13 La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y dos (2) de los señores Conjueces. 14 Su vinculación, al parecer obedeció a un lapsus calami en el auto admisorio, proferido por la señora Magistrada ponente inicial del caso. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 16 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2023-05325-00 Accionante: Gloria Rosa Martínez Ojeda Accionado: Sección Segunda del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 esta especial materia no se trata de definir si le asiste la razón, sino de poder identificar si se está en realidad frente a un defecto con proyección directa sobre un derecho fundamental, que autorice la intromisión del juez constitucional. 21.- En el caso concreto se estima que el accionante ha puesto a consideración de la Sala una discusión de relevancia constitucional, pues si bien su cuestionamiento se refiere a un punto del litigio sobre el cual se pronunció la autoridad judicial accionada, como es la prescripción, lo cierto es que el sustento de ese reclamo no parte de una mera discrepancia interpretativa o un descontento infundado, sino de la convicción de que en su ejercicio hermenéutico la Sala de Conjueces del Consejo de Estado habría excedido su margen de discrecionalidad judicial al declarar la prescripción de algunos emolumentos laborales en un período que, a su juicio, no era posible según lo indicado en la sentencia de unificación citada. 22.- En ese contexto, resulta claro que el debate que ahora presenta la accionante ante el juez de la acción de tutela va más allá de la simple reiteración de las razones legales que sustentaron la defensa de sus intereses en el proceso ordinario, pues con su argumentación ilustra un escenario que puede comportar el compromiso de los derechos fundamentales invocados, si se constata que, según lo reprocha, la autoridad judicial habría dejado de considerar el estudio de elementos fácticos y sustantivos relevantes para el caso, o no los habría expuesto en la motivación de su providencia. 23.- Aunado ello a que el asunto es de relevancia constitucional, la Sala encuentra que concurren los otros requisitos generales de procedencia del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales17 contra una providencia judicial, en tanto: (i) la sentencia de 7 de marzo de 2023 es de segunda instancia y contra ella no procede ningún otro recurso;

(ii) dicha providencia fue notificada el 7 de junio de 2023 y la demanda se presentó el 22 de septiembre siguiente, es decir dentro de los 6 meses que la jurisprudencia constitucional ha fijado como término razonable; (iii) la irregularidad que se alega es determinante, pues la aplicación o no de la regla jurisprudencial reclamada tiene incidencia en los emolumentos sobre los cuales se declaró la prescripción, aspecto que impacta de forma directa en los reconocimientos que se hagan en la parte resolutiva;

(iv) la accionante indicó los hechos que sustentan la solicitud de su amparo constitucional y evidenció de manera clara y concreta la forma en que estima vulnerados los derechos fundamentales invocados; y, (v) la providencia censurada no fue proferida en el marco de una acción de tutela. E. Análisis del caso concreto 24.- La accionante sostiene que al proferir la sentencia de 7 de marzo de 2023, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado habría incurrido en los defectos fáctico y sustantivo por indebida aplicación de la regla jurisprudencial 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC).

Radicación: 11001-03-15-000-2023-05325-00 Accionante: Gloria Rosa Martínez Ojeda Accionado: Sección Segunda del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 fijada en la sentencia de unificación CE-SUJ-016-S2-19 del 2 de septiembre de 2019, relativa a la prescripción del derecho a la bonificación por compensación. 25.- Una revisión de dicha providencia permite evidenciar que en la misma, la Sala de Conjueces inició por indicar que en ese caso se acogen las reglas de unificación fijadas en la ya mencionada sentencia de 2 de septiembre de 2019, la cual dispuso en punto a la prescripción lo siguiente: “7.

Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre 10 de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.

En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraerá hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva”. 26.- La providencia censurada continuó presentando un esquema sobre los desarrollos normativos y jurisprudenciales referidos a la bonificación por compensación, y precisó que en atención a esa evolución “(…) en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, mediante derecho de petición presentado por el servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás”. 27.- Finalizó con el estudio del caso concreto, en el que concluye lo siguiente: “Probado está en el expediente, respecto de Gloria Rosa Martínez Ojeda: “- Que trabajó como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, desde el 1º de enero de 2001 al 17 de mayo de 2009.

“- Que percibió como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004. “- Que el día el 29 de noviembre de 2011 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. “Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: “Primero, Gloria Rosa Martínez Ojeda, tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998 (…).

Radicación: 11001-03-15-000-2023-05325-00 Accionante: Gloria Rosa Martínez Ojeda Accionado: Sección Segunda del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 “Segundo, Gloria Rosa Martínez Ojeda, tiene derecho en consecuencia a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 29 de noviembre de 2008 y desde ese día en adelante.

Esta Sala precisa que si bien la prescripción fue interrumpida por el derecho de petición ejercido el día 29 de noviembre de 2011, los tres años hacia atrás se remontan entonces hasta el 29 de noviembre de 2008”. 28.- La tesis de la accionante consiste en sostener que la providencia desconoce que entre el 4 de diciembre de 2004 y el 27 de enero de 2012 coexistieron dos regímenes normativos: (i) el Decreto 610 de 1998 que consagró la bonificación por compensación; y (ii) el Decreto 4040 de 2004 que creó la bonificación por gestión judicial; a lo cual añade que, esa coincidencia en su vigencia determinó para los beneficiarios la incertidumbre sobre cuál de los dos (2) regímenes le aplicaba, cuestión que imposibilitaba que se pudiera hablar de exigibilidad, elemento que constituye uno de los presupuestos para que opere la prescripción. De ahí que durante ese lapso no habría podido operar ese fenómeno. 29.- Así, entendiendo que del 4 de diciembre de 2004 al 27 de enero de 2012 no tenía cabida la prescripción, cuestiona que se hubiere declarado la misma para los emolumentos causados entre el 4 de diciembre de 2004 y el 28 de noviembre de 2008, pues su reclamación la presentó en ese lapso excepcional. 30.- La Sala entiende que en tanto la autoridad judicial arribó a una conclusión distinta a lo que esperaba la accionante en lo que se refiere a los períodos prescritos, ésta asume que ello es el resultado de un yerro en la aplicación de las reglas de unificación. 31.- En ese contexto, la sustentación de los defectos endilgados a la providencia parte de comparar lo resuelto con aquello que la accionante aspiraba que se decidiera, frente a lo cual debe precisarse que el juez de la acción de tutela no puede entrar a calificar únicamente la conclusión, pues su labor ha de tener como insumo el razonamiento que llevó a la autoridad judicial a la adopción de la misma.

Así, la constatación sobre la existencia o no de un defecto fáctico o sustantivo sólo puede hacerse mediante la evaluación de la argumentación plasmada en la providencia. 32.- Al procurar avanzar en ese escrutinio, la Sala se encuentra con un obstáculo consistente en que la providencia censurada no hace explícitas las razones que le permitieron arribar a la conclusión que adoptó en esa oportunidad y que ahora cuestiona la actora.

A pesar de que se expone la regla de unificación que orientará su estudio, y se presentan unos presupuestos fácticos, las razones puntuales que sustentaron el razonamiento no fueron expuestas. 33.- En ese sentido, si bien la accionante indica que se habrían configuraron unos determinados defectos fáctico y sustantivo, no resulta posible evaluar la configuración de los mismos, porque en relación con ese específico asunto la Radicación: 11001-03-15-000-2023-05325-00 Accionante: Gloria Rosa Martínez Ojeda Accionado: Sección Segunda del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 providencia adolece de falta de motivación, lo cual revela al juez de tutela un escenario en el cual se advierte la presencia de un defecto que si bien resulta diferente a los alegados por la accionante en su demanda, ello le impone el deber de pronunciarse sobre su ocurrencia, sin excusarse en razones de congruencia, por cuanto la situación evidenciada parte del mismo marco fáctico expuesto en la demanda, a lo cual se adiciona la consideración de que en el marco de la acción constitucional de tutela la enunciación de unos defectos concretos no comporta una limitación en el estudio de otras situaciones de trascendencia constitucional que se encuentren acreditadas en la actuación y que naturalmente afecten de manera directa un derecho fundamental. 34.- Así pues, la situación mencionada corresponde a lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado defecto por decisión sin motivación, el cual se presenta “ante la ausencia de sustento argumentativo o la irrelevancia de las consideraciones aplicadas para dirimir la controversia”. 35.- En la debida y suficiente motivación de las providencias judiciales descansa su legitimidad y se hace efectivo uno de los aspectos esenciales del derecho fundamental al debido proceso.

La motivación de las decisiones guarda íntima e indisoluble relación con la posibilidad efectiva de que los sujetos procesales puedan impugnar o cuestionar las decisiones, en tanto les permite conocer las razones sobre las cuales descansa la decisión y advertir entonces los puntos de la argumentación en los cuales el operador de justicia hubiere errado; en ese sentido, esta exigencia constituye un presupuesto insustituible para la concreción real de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la contradicción y al acceso a la administración de justicia. 36.- La debida motivación es un asunto que debe ser evaluado en cada caso, de acuerdo con la complejidad de los asuntos que se estudien.

Si bien existen situaciones en las cuales la mera enunciación de la regla de derecho y de los hechos permite adelantar un simple ejercicio de subsunción y arribar a una conclusión sin lugar a equívocos, existen otros casos en los que se impone la necesidad de adelantar un ejercicio argumentativo explícito más elaborado. 37.- Al descender al caso que aquí se examina, la Sala advierte que cuando a un juez de lo contencioso administrativo le corresponde resolver sobre un litigio de índole laboral, y en concreto sobre la prescripción de una prestación, puede resultar válido y suficiente un razonamiento como el que expuso la Sala de Conjueces en relación con el carácter trienal de la prescripción. 38.- No obstante lo anterior, cuando se estudia y se discute sobre una prestación como la de la bonificación por compensación, respecto de la cual se han proferido dos (2) sentencias de unificación a efectos de superar discrepancias interpretativas sobre la forma en que opera la prescripción en determinados períodos, ese razonamiento se muestra limitado, pues reduce el estudio a una verificación de fechas, cuando lo cierto es que su solución demanda una explicación mucho más Radicación: 11001-03-15-000-2023-05325-00 Accionante: Gloria Rosa Martínez Ojeda Accionado: Sección Segunda del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 10 detallada, que en el caso puntual dé cuenta de las razones que llevaron a la Sala de Conjueces a establecer que en la aplicación de la regla de unificación fijada en la sentencia de 2 de septiembre de 2019, los emolumentos relacionados con la bonificación por compensación, causados antes del 29 de noviembre de 2008, estaban prescritos. 39.- Los desarrollos jurisprudenciales que a continuación se exponen permiten contextualizar el asunto objeto de discusión; conforme a ellos, pueden distinguirse 3 períodos en relación con los cuales el tratamiento de la prescripción de la bonificación por compensación varía, a saber: Periodo Lapso Detalle 1 5 de octubre de 2001 a 3 de diciembre de 2004 Vigencia exclusiva del Decreto 610 de 1998 (Bonificación por compensación) 2 3 de diciembre de 2004 a 27 de enero de 2012 Vigencia común del Decreto 610 de 1998 y del Decreto 4040 de 2004 (Bonificación por gestión judicial) 3 28 de enero de 2012 en adelante Vigencia exclusiva del Decreto 610 de 1998 40.- La sentencia de unificación del 18 de mayo de 201618 precisó que en el período 2 la coexistencia de 2 regímenes impedía tener claridad sobre cuál era el aplicable, de manera que no había certeza sobre la exigibilidad de la prestación. Y dado que dicha exigibilidad se erige en uno de los presupuestos para la prescripción, este fenómeno no operaba en ese lapso.

Excepción que no aplica en el período 3, porque el 28 de enero de 2012 quedó ejecutoriada la sentencia que declaró nulo el Decreto 4040 de 2004, y a partir de ese entonces el Decreto 610 de 1998 rigió de manera exclusiva, por lo cual la prestación se hizo exigible y, por ende, podía ser afectada por la prescripción. 41.- Por otro lado, en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 201919, la Sección Segunda del Consejo de Estado advirtió que la providencia anterior no se refirió al período 1 y, en esa medida, dispuso entonces que durante ese lapso operara la prescripción porque durante el mismo únicamente estuvo vigente el Decreto 610 de 1998. 42.- Este contexto normativo y jurisprudencial, resume el resultado de una extensa disertación que, aunque aclara el camino que deben transitar los operadores judiciales en este tipo de litigios, no conlleva respuestas categóricas, por lo cual la aplicación de las subreglas jurisprudenciales fijadas en sede de unificación no está exenta de interpretaciones, discusiones y posturas divergentes, en un tema que no ha sido pacífico ni sencillo. 43.- En ese sentido, el ejercicio argumentativo de la Sala de Conjueces debió estar orientado a definir, dentro del marco fáctico del caso sometido a su conocimiento y 18 Exp. 25000-23-25-000-2010-00246-02(0845-15). 19 Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18) CE-SUJ-016-S2-19 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05325-00 Accionante: Gloria Rosa Martínez Ojeda Accionado: Sección Segunda del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 11 decisión, cómo operaban esas reglas legales y jurisprudenciales, y de qué forma ello determinaba sus conclusiones. 44.- De esta manera, en cuanto en la providencia que se cuestiona no aparecen explícitas esas razones, la parte actora intuyó que se habría omitido aplicar el precedente que resultaba vinculante, pues no comprendió cómo en aplicación de la regla jurisprudencial fijada en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, que se refiere al período 1 (5 de octubre de 2001 a 3 de diciembre de 2004) se resuelve sobre la prestación causada en una relación laboral que transcurrió del 1 de enero de 2001 al 17 de mayo de 2009, a lo cual se suma la circunstancia de que la reclamación se presentó el 29 de noviembre de 2011, esto es durante el transcurso del período 2 (3 de diciembre de 2004 a 27 de enero de 2012). 45.- Evidentemente, a partir de esos hechos que dio por probados, le correspondía a la Sala de Conjueces definir la incidencia de esas fechas para establecer el escenario normativo en el cual se desarrollaba el caso y, conforme a ello, definir cuál regla o reglas resultaban aplicables, para finalmente arribar entonces a una conclusión debidamente sustentada. 46.- En este punto, se pone de presente que la señora Conjueces que integró la Sala concurrió diligentemente ante esta instancia judicial, y expuso que la providencia censurada se ajustó a lo dispuesto en la normativa correspondiente y que, por tanto, acogió el precedente que resultaba obligatorio.

En ese sentido, explicó que la vinculación de la accionante tuvo lugar el 01 de enero de 2001 (período 1), fecha en que sólo estaba vigente el Decreto 610 de 1998, de manera que su derecho a la bonificación se gobernaba por esa normativa y, por ende, se hizo exigible en esa fecha. Acto seguido, precisó que a la entrada en vigencia del Decreto 4040 de 2004 la señora Martínez Ojeda no se encontraba en una sola de las dos (2) situaciones descritas en el artículo 2 ibidem para acceder a la bonificación por gestión judicial20.

Así, concluyó en su intervención que el derecho se hizo exigible para la accionante durante el transcurso del período 1 (entre el 5 de octubre de 2001 y el 3 de diciembre de 2004) y ésta omitió presentar su reclamación, por lo cual le resultaba aplicable la prescripción. 47.- Según esto, el análisis de la prescripción parte de la fecha en que se vinculó la accionante, pues ello determinaría el régimen legal que regía la bonificación, y en tanto la misma tuvo lugar antes de 2004, no era posible hablar de coexistencia de regímenes, y la prescripción para su caso aplicaba sin excepción. 48.- El anterior razonamiento aporta una hipótesis sobre la forma en que pudieron haberse estudiado los supuestos fácticos de cara a los antecedentes normativos y jurisprudenciales para explicar las razones que motivaron la decisión final de la Sala de Conjueces, pero lo cierto es que ello no está expuesto en la decisión censurada. 20 Haber iniciado acciones judiciales por la bonificación por compensación y haber desistido; o haber reclamado administrativamente y suscribir contrato de transacción. Radicación: 11001-03-15-000-2023-05325-00 Accionante: Gloria Rosa Martínez Ojeda Accionado: Sección Segunda del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 12 49.- Sobre si tal razonamiento resulta acorde o no con las reglas de unificación jurisprudencial, o si se trata de una decisión jurídicamente razonable o arbitraria, la Sala simplemente pone en evidencia que una argumentación de esa o de cualquier otra naturaleza era la que debía haberse hecho explícita en la decisión judicial que ahora cuestiona la accionante. 50.- Y aunque resulta valioso para el análisis del caso que la mencionada señora Conjuez hubiere procurado exponer las razones que llevaron a la Sala a concluir que la prescripción resultaba aplicable, lo cierto es que el juicio de certeza constitucional y de legitimidad de la providencia se debe adelantar a partir de los argumentos efectivamente consignados en el cuerpo de la misma, pero como ya se indicó, esa línea de razonamiento no fue expuesta en la sentencia. 51.- En virtud de lo anterior, se amparará el derecho fundamental al debido proceso de la señora Gloria Rosa Martínez Ojeda, en tanto en este caso al adelantar el estudio detallado de la providencia cuestionada por la accionante y a partir de los mismos hechos señalados en la demanda de tutela, esta Sala ha constatado la configuración del defecto de decisión sin motivación en la sentencia de 7 de marzo de 2023, proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-23-33-000-2013-00678-00/02, razón por la cual se dejará sin efectos esa providencia para que, en el término de cuarenta (40) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, la accionada Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado se sirva proferir una nueva sentencia que cuente con una motivación explícita, que dé cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que den sustento suficiente a las decisiones que se adopten a través de la misma, según lo expuesto en esta providencia. El término indicado se estima razonable, en tanto la orden se imparte a una Sala de Conjueces, que naturalmente no ejerce funciones jurisdiccionales en forma permanente no obstante que con posterioridad a la expedición del fallo censurado, uno de sus integrantes pasó a fungir como Magistrado del Consejo de Estado en propiedad. 52.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-

RESUELVE

PRIMERO. – DESVINCULAR al Ministerio de Educación Nacional del presente trámite de tutela. SEGUNDO.– AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la señora Gloria Rosa Martínez Ojeda, y en consecuencia, dejar sin efectos la providencia de 7 de marzo de 2023, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el marco del proceso 15001-23-33-000-2013-00678-00/02 para que, en el término de cuarenta (40) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, la Sala Accionada dicte una nueva decisión, con una Radicación: 11001-03-15-000-2023-05325-00 Accionante: Gloria Rosa Martínez Ojeda Accionado: Sección Segunda del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 13 motivación explícita y suficiente que dé cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que den sustento a las decisiones que se adopten a través de la misma, según lo expuesto en esta providencia. TERCERO.– NOTIFICAR la presente decisión a las Partes e interesados, por el medio más expedito.

CUARTO. – De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MAURICIO FAJARDO GÓMEZ Con aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA TERESA PALACIO JARAMILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE21 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 21 VF