Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., primero (1.°) de septiembre de dos mil veintidós (2022) F.T: 218 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: JOSÉ GUILLERMO ROA SARMIENTO Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A. Temas: Acción de tutela en contra de providencia judicial, proferida en medio de control de reparación directa, mediante la cual se negaron las pretensiones.
Incumplimiento de los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. Confirma rechazo. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 14 de julio de 2022 por la Sección Primera de esta corporación.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de reparación directa con número de radicado 2004- 00410 El señor José Guillermo Roa Sarmiento afirmó que instauró demanda de reparación directa en contra de la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que se le declarara administrativamente responsable, por el error judicial en el que habrían incurrido el Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá y la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá dentro de un proceso ejecutivo hipotecario, puesto que fue despojado de su inmueble sin observancia del debido proceso.
Indicó que el 12 de julio de 2007 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, declaró administrativamente responsable a la entidad demandada y, en consecuencia, le ordenó pagar, a favor del demandante, la suma de $ 64.332.028, por concepto de perjuicios materiales, y negó las demás Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 pretensiones de la demanda.
Por lo anterior, manifestó que interpuso recurso de apelación y el 16 de mayo de 2016 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, solo actualizó la condena de primera instancia a un valor de $ 91.779.055. b) Acción de tutela identificada con el número 2016-03336-00/01 El señor José Guillermo Roa Sarmiento presentó acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, puesto que la condena reconocida no refleja los perjuicios realmente causados, comoquiera que actualizó el valor del inmueble teniendo en cuenta el IPC y no el valor del mercado inmobiliario, el cual arrojó un monto inferior, esto es, $ 91.779.055, al del avalúo catastral realizado en 2016 que correspondía a $ 125.978.000.
El 23 de febrero de 2017 el Consejo de Estado, Sección Cuarta, negó el amparo solicitado, por lo cual el accionante formuló recurso de impugnación en contra de la anterior decisión. El 6 de abril de la misma anualidad la Sección Quinta de la corporación precitada confirmó el fallo de primera instancia. El 15 de mayo de igual año la Corte Constitucional no seleccionó el asunto para revisión. c) Medio de control de reparación directa radicado con el número 2018- 00369-00/01 El señor Guillermo Roa interpuso demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por los errores jurisdiccionales en que habrían incurrido, presuntamente, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en la sentencia del 16 de mayo de 2016; las secciones Cuarta y Quinta de esa misma corporación, en los fallos de tutela del 23 de febrero de 2017 y el 6 de abril de 2017, y la Corte Constitucional, en la decisión del 15 de mayo de 2017.
El 21 de abril de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda. La parte demandante apeló la anterior decisión. El 4 de marzo de 2022 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, confirmó la sentencia de primera instancia, al considerar que, de un lado, la demanda carecía de los argumentos necesarios que permitieran demostrar que se incurrió en el error alegado y, del otro, lo pretendido era crear una instancia adicional con inconformidades que ya habían sido objeto de pronunciamiento. d) Inconformidad El accionante consideró que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 administración de justicia, al expedir la providencia del 4 de marzo de 2022.
Para el efecto, enunció que la autoridad referida incurrió en defecto sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente judicial y decisión sin motivación. Indicó que en la sentencia del 16 de mayo de 2016 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, solo lo indemnizó con $ 91.779.055 por concepto de perjuicios materiales, año para el cual su inmueble tenía un avalúo comercial de $ 193.760.000, según dictamen pericial que se anexó como prueba, y un avalúo catastral de $ 125.978.000.
Aseguró que se dejó de reconocer la justa indemnización integral de que trata el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, de tal forma que la simple liquidación de los perjuicios a partir del material allegado, sin haber decretado de oficio las pruebas necesarias, resulta abiertamente arbitrario e ilegal, comoquiera que era deber del juez ordenar aquellas que considerara pertinentes, de conformidad con la jurisprudencia y el artículo 283 del Código General del Proceso.
Sostuvo que en la providencia cuestionada no se tuvo en cuenta que la sentencia del 16 de mayo de 2016 (i) se soportó en un avalúo practicado al apartamento en el año 2004 en el proceso ejecutivo y (ii) que en ella no se apreció debidamente que en dicha anualidad, por el error jurisdiccional, no se extrajo o sacó de su patrimonio la cantidad de $ 55.000.000, sino un apartamento, por lo que en, virtud del principio de reparación integral, no era justo que se le indemnizara con dicha cantidad de pesos actualizada bajo el IPC, sino con el valor real del inmueble, pues esa era la única forma que lo colocaría en una situación patrimonial similar a la que tenía antes del perjuicio.
De otra parte, con respecto a la negativa de lucro cesante por el no uso o arrendamiento del apartamento, afirmó que en el proveído censurado se dejó de analizar y de responder adecuadamente lo allí planteado, pues en la demanda de reparación directa quedó demostrado como el fallador incurrió en error jurisdiccional, al contrariar los artículos 1613 y 1614 del Código Civil, incumpliendo así las cargas impuestas en el artículo 55 de la Ley 270 de 1996 y los deberes de transparencia, suficiencia y seguridad jurídica, en los términos señalados en la sentencia SU-055 de 2018 de la Corte Constitucional.
En ese orden, consideró que en la providencia discutida se estructuró un grave defecto de motivación. Asimismo, expresó que es inaceptable que luego de admitir la demanda, la autoridad accionada se inhiba a fallar de fondo el asunto sometido a su consideración, pues si estimaba que no era clara y precisa debió inadmitirla para que se subsanara, en lugar de utilizar en la sentencia dicho argumento, por ser totalmente contrario a la misión y visión de la propia Rama Judicial.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, en consecuencia, requirió dejar sin efectos la sentencia proferida Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 el 4 de marzo de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en el proceso de reparación directa con número de radicado 2018-00369-00/01, para, en su lugar, emitir una nueva decisión en la que se tengan en cuenta los precedentes y las normas aplicables al asunto, concretamente, el artículo 55 de la Ley 270 de 1996 y los deberes de transparencia, suficiencia argumentativa y seguridad jurídica referidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-055 de 2018.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. La magistrada ponente de la decisión censurada, Marta Nubia Velásquez Rico, aseguró que el accionante, en el proceso de reparación directa, no cumplió con la carga de argumentación clara y precisa para que se declarara la responsabilidad del Estado por error jurisdiccional, como se explicó, con suficiencia, en la decisión acusada.
Al respecto, expuso que el principio de congruencia, contenido en el artículo 281 del Código General del Proceso, exige que la sentencia debe estar acorde con los hechos y las pretensiones esgrimidas en la demanda, lo cual también se traduce en que el juez, al momento de proferir sentencia, primero debe fijar el marco de su competencia, la cual, en el caso que se discute, no era plena, sino que estaba sujeta a los argumentos de inconformidad invocados en el recurso de apelación que presentó el señor José Guillermo Roa Sarmiento, los cuales fueron estudiados en su totalidad.
Sostuvo que en la sentencia del 4 de marzo de 2022 se hizo alusión a que la decisión acusada de error judicial, esto es, la del 16 de mayo de 2016, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, había sido objeto de una acción de tutela, tramitada con el radicado 2016-33360, en la que el señor José Guillermo Roa Sarmiento manifestó los mismos argumentos presentados en el proceso de reparación directa, pero en ningún momento se indicó que ese hecho hacía impróspero o inexistente el error judicial por él alegado, sino que lo que se dijo era que aquel insistía en la certeza de sus alegatos, por lo que pretendía una suerte de instancia adicional y que el proceso por error judicial no tenía esa vocación. Adicionalmente, aclaró que la admisión de la demanda no impedía que el juez de segunda instancia llegara a la conclusión de que el demandante no había cumplido con la carga de argumentación clara y precisa para que se declarara la responsabilidad del Estado.
En ese sentido, precisó que el hecho de interponer una demanda y que la misma sea admitida no implica, de ninguna manera, que la decisión de fondo deba ser favorable a los intereses del demandante. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 De otra parte, afirmó que el peticionario del amparo no identificó las sentencias que, a su juicio, tenían fuerza vinculante de precedente jurisprudencial y que fueron desconocidas en la providencia hoy cuestionada.
En esos términos, consideró que con la sentencia del 4 de marzo de 2022 no se vulneraron los derechos mencionados por el accionante, por lo que la protección solicitada no estaba llamada a prosperar. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. El magistrado Fernando Iregui Camelo se limitó a efectuar un recuento de las actuaciones judiciales adelantadas en el proceso de reparación directa con radicado identificado con el número 2018-00369-00/01 y allegó copia digital de ese expediente.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 14 de julio de 2022 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al concluir que no se encontraba satisfecho el requisito de relevancia constitucional, puesto que, de un lado, el accionante no cumplió con el mínimo de carga argumentativa para explicar la configuración de los defectos alegados y, por el otro, pretende que en esta sede se estudien las razones y fundamentos de la demanda de reparación directa, lo que torna improcedente el mecanismo de amparo, ya que este no fue instituido para ser ejercido como una instancia adicional a las previstas por el legislador en los procesos ordinarios.
De otra parte, frente a la decisión sin motivación alegada, afirmó que el peticionario no había agotado el recurso extraordinario de revisión, de conformidad con la causal prevista en el ordinal 5.° del artículo 250 de la Ley 1437 2011, el cual es el medio de defensa judicial idóneo, para discutir la presunta falta de congruencia que aquel predicó de la providencia de 4 de marzo de 2022.
IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual advirtió que la tutela no fue inadmitida, puesto que era clara y reunía los requisitos legales, incluidos los de relevancia constitucional y subsidiariedad que ahora se encontraron incumplidos en la sentencia recurrida, de ahí que si se consideraba lo contrario debió ordenarse su subsanación, lo cual no ocurrió y, en su criterio, generó la legítima confianza de que se adoptaría una decisión de fondo y no una simple declaración de improcedencia bajo una causal propia de la inadmisión. De igual forma, sostuvo que la tutela no carece de relevancia constitucional, pues lo que se discute es la vulneración al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, el derecho a una indemnización integral, la violación de los precedentes jurisprudenciales y el error de derecho por el no decreto de las Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 pruebas de oficio necesarias para actualizar la condena indemnizatoria, como lo exige el artículo 283 del Código General del Proceso, los cuales, con absoluta notabilidad constitucional, pueden soportar el estudio de fondo y no una simple admisión formal de una acción de tutela para, luego de tramitada, ser declarada improcedente.
Además, señaló que este mecanismo no puede fundamentarse en hechos nuevos no argüidos en las instancias del proceso objeto de discusión, so pena de su rechazo, pues como lo ha reiterado el propio Consejo de Estado, uno de los requisitos para su procedencia es «que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario», por lo que resulta incoherente que el fallo cuestione que se expusieron los mismos desacuerdos que en el proceso de reparación directa y que, en esa medida, lo que intentaba, al presentar la acción de tutela, era abrir una tercera instancia o una adicional al referido medio de control, cuando lo que busca es que se realice un análisis del caso en concreto desde el punto de vista de los derechos fundamentales que consideró vulnerados, lo cual dista de pretender darle continuidad al trámite inicial.
Igualmente, aseguró que la pérdida de su vivienda es un perjuicio irremediable, que se generó por un error judicial que la jurisdicción ordinaria cometió hace 25 años, tiempo desde el que viene reclamando una reparación justa e integral, conforme a lo dispuesto en los artículos 283 del Código General del Proceso y 16 de la Ley 446 de 1998.
Asimismo, manifestó que tiene 62 años, por lo que el recurso extraordinario de revisión, de ser procedente, no sería idóneo ni eficaz, pues tendría que esperar cerca de 10 o 12 años para conocer su decisión final. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20191, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T- 1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T- 074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿La acción de tutela instaurada por el señor José Guillermo Roa Sarmiento cumple el requisito de relevancia constitucional? 2.
¿El accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz, para que se protejan sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la supuesta transgresión al principio de congruencia, lo cual discute en la presente acción de tutela? 3. En caso de una respuesta afirmativa al anterior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿Está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? Para resolver el problema así planteado, se abordarán las siguientes temáticas: (I) relevancia constitucional, (II) análisis de la relevancia constitucional en el presente asunto, (III) exigencia general de subsidiariedad, (IV) improcedencia de la acción de tutela ante la existencia del recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, (V) análisis de la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, (VI) perjuicio irremediable y (VII) inexistencia de ese perjuicio en el caso bajo estudio.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿La acción de tutela instaurada por el señor José Guillermo Roa Sarmiento cumple el requisito de relevancia constitucional? I. Relevancia constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional5.
Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no esté involucrado un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso. En cuanto a ello, el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2.
Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica.
En ese orden, solo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que aquel está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados. En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por la parte accionante en el escrito de tutela, con el fin de definir si los derechos referidos como amenazados o vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución Política, para lo cual es necesario comprobar, además, las finalidades de este requisito.
II. Análisis de la relevancia constitucional en el presente asunto El señor José Guillermo Roa Sarmiento solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales estimó vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, al expedir la providencia del 4 de marzo de 2022, puesto que incurrió, a su juicio, en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente judicial y decisión sin motivación. Como fundamento de lo anterior, manifestó que en la sentencia del 16 de mayo de 2016 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, solo lo indemnizó con $ 91.779.055 por concepto de perjuicios materiales, año para el cual su inmueble tenía un avalúo comercial de $ 193.760.000, según dictamen pericial que se anexó como prueba, y un avalúo catastral de $ 125.978.000, por lo que en, virtud del principio de reparación integral, de que trata el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, no era justo que se le indemnizara con dicha cantidad actualizada bajo el IPC, sino con el valor que refleja el mercado inmobiliario, pues esa era la única forma que lo colocaría en una situación patrimonial similar a la que tenía antes del perjuicio. 5 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T-160 de 2010 y SU-041 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En sentencia de primera instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de la referencia, al concluir que no se encontraba satisfecho el requisito de la relevancia constitucional, comoquiera que el accionante no había señalado de forma sucinta en qué consistían los defectos invocados y los argumentos de inconformidad ya habían sido puestos en consideración de la autoridad accionada, por lo que pretendía utilizar el mecanismo de amparo como una instancia adicional a las previstas por el legislador en los procesos ordinarios.
Por su parte, el accionante, en su escrito de impugnación, entre otras cosas, aseguró que la acción no carece de ese requisito, por cuanto lo que se discute es la vulneración de los derechos fundamentales que, por su importancia, pueden soportar el estudio de fondo. Además, resaltó que, conforme a lo sostenido por el Consejo de Estado, la tutela no puede fundamentarse en hechos que no fueron planteados en las instancias del proceso ordinario, so pena de su rechazo.
Pues bien, analizado lo expuesto, es necesario determinar si la presente solicitud de amparo cumple con el primer requisito general de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, esto es, la relevancia constitucional o si, por el contrario, este no se encuentra satisfecho, para lo cual deberán revisarse las tres finalidades que tiene el mencionado presupuesto.
Así, se reitera que el máximo tribunal constitucional ha señalado que esta exigencia tiene tres propósitos: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2. Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. En primer lugar, se advierte que la discusión expuesta por el solicitante del amparo se contrae en exponer su desacuerdo con la decisión judicial hoy censurada, dado que, a su juicio, no se tuvo en cuenta que en la sentencia del 16 de mayo de 2016 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, no se actualizó el valor del inmueble conforme al reflejado por el mercado inmobiliario para esa época.
En esa medida, la Subsección observa que no se cumple con el primer objetivo fijado jurisprudencialmente para esta causal, por cuanto lo que pretende el accionante es que se acoja el reconocimiento de la indemnización que estima es el adecuado. Así, se aclara que si bien aquel hizo referencia a la vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, lo cierto es que no expuso puntualmente porque se presentó aquella, más allá de manifestar su inconformidad con la cuantía de la reparación, aspecto que, como se verá, ha sido el debate que dio origen a la primera acción de tutela y al segundo proceso de reparación directa, sin que se denote una inconformidad específica con el proveído discutido que permita evidenciar la transgresión de esos derechos.
Asimismo, se encuentra que tampoco está superado el segundo fin, dado que, de acuerdo con los disensos expuestos en esta sede, se aprecia que lo pretendido es Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 crear una instancia adicional a las agotadas en el proceso ordinario.
En efecto, se avizora que el propósito de la parte accionante es plantear nuevamente la controversia sobre el monto indemnizatorio que le fue reconocido en el primer proceso de reparación directa, al no estar de acuerdo con él. Ciertamente, se observa que aquel no identificó en que consistían los defectos alegados que aseguró se presentaron en la providencia emitida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, el 4 de marzo de 2022, pues si bien, en el inicio del escrito de esta acción, manifestó que la autoridad precitada incurrió en defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente judicial, también lo es que no sustentó los motivos específicos por los cuales estimó que ello ocurrió, sino que se circunscribió a enlistarlos.
Sumado a lo expuesto, y del recuento realizado en la parte inicial de la presente providencia, se evidencia que la discusión del accionante recae en el desacuerdo que ha tenido lugar desde el primer proceso de reparación directa, en cuanto a la indemnización que se le otorgó por dicho inmueble. En ese orden de ideas, se precisa que la acción de tutela no es una instancia adicional a la adelantada en sede judicial ni a través de ella puede intentarse reabrir el objeto de discusión del proceso contencioso, como lo procura el solicitante de la protección iusfundamental, por lo que no resulta admisible emplear el presente mecanismo por el simple hecho de que la decisión adoptada fue contraria a sus intereses.
En tercer lugar, se denota que entrar a analizar el fondo del asunto implicaría invadir la autonomía e interpretación de la autoridad accionada, la cual, a partir del análisis de los supuestos fácticos, normativos y jurisprudenciales aplicables al caso, determinó que la parte accionante no cumplió con la carga de suficiencia que exige el título de imputación del error jurisdiccional frente a su demostración y argumentación y, además, puso de presente que lo que pretende el accionante es una suerte de instancia adicional.
En esos términos, la intervención del juez constitucional, en el sub examine comportaría una suplantación de las competencias del juez natural. Así las cosas, al no haberse acreditado las tres finalidades previstas por vía jurisprudencial para la procedencia del requisito aquí estudiado, la Subsección concluye que la presente solicitud de amparo carece de una clara y marcada importancia constitucional. - Segundo problema jurídico ¿El accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz, para que se protejan sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la supuesta transgresión al principio de congruencia, lo cual discute en la presente acción de tutela? Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 III.
Exigencia general de subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional6 como de esta corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1. El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales; 2.
El accionante acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos, la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.
Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. IV. Improcedencia de la acción de tutela ante la existencia del recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo La acción de tutela, como mecanismo de protección de los derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados por la actuación u omisión de las autoridades o de algunos particulares, es procedente para controvertir providencias judiciales, siempre y cuando se cumplan con los requisitos generales y específicos fijados jurisprudencialmente.
Así las cosas, una de las exigencias generales es precisamente la subsidiariedad, como se expuso en precedencia. Al respecto, se aprecia que es el recurso extraordinario de revisión, bajo la causal de nulidad originada en la sentencia7, la herramienta judicial con la que cuenta quien considera que se le ha vulnerado el derecho al debido proceso con ocasión de un fallo judicial, concretamente, porque la sentencia carece de forma absoluta de motivación8; en él la autoridad judicial desconoció el principio de congruencia, 6 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007.
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» 7 Esta posición que ahora se reitera, ha sido adoptada, entre otras, en las siguientes providencias: Consejo de Estado.
Sección Quinta, Sentencia del 21 de noviembre de 2018, radicado: 2018-01382-01 y Consejo de Estado, Sentencia del 12 de abril de 2018, radicado: 2017-02550-01. 8 Sobre ese tema, ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala Catorce Especial de Decisión, Sentencia del 13 de octubre de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2019-00119-00 (REV). Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de conformidad con el artículo 281 del Código General del Proceso, bien sea porque decidió extra, infra o ultra petita o sin garantía del principio de no reformatio in pejus (congruencia externa) o porque no existe coherencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia (congruencia interna)9.
En relación con lo anterior, en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 se determina que el recurso extraordinario de revisión procede en contra de las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de los Tribunales o de los jueces administrativos y el artículo 250 ibidem regula como una de las causales de revisión el «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
Por lo tanto, quien estima que se ha vulnerado el principio de congruencia dispone del recurso extraordinario de revisión de que trata el título VI, capítulo I, de la Ley 1437 de 2011, dentro del término previsto en el artículo 251 de la precitada norma. V. Análisis de la existencia de otro mecanismo de defensa judicial El señor José Guillermo Roa Sarmiento afirmó que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en el proveído censurado, dejó de analizar y de resolver lo relacionado con la negativa de lucro cesante por el no uso o arrendamiento del apartamento, pues en la demanda de reparación directa quedó demostrado como el fallador incurrió en error jurisdiccional, al contrariar los artículos 1613 y 1614 del Código Civil, incumpliendo así las cargas impuestas en el artículo 55 de la ley 270 de 1996 y los deberes de transparencia, suficiencia y seguridad jurídica en los términos señalados en la sentencia SU-055 de 2018.
Analizado lo anterior, para la Subsección resulta claro que la inconformidad expuesta por el accionante recae en que la autoridad contra la que se dirige la presente acción no se pronunció sobre aspectos que fueron planteados en el proceso de reparación directa. En esa medida, se avizora que el peticionario dispone de otro mecanismo de defensa judicial, para que se analice la presunta transgresión al principio de congruencia, que fue precisamente lo alegado en esta sede constitucional.
Ciertamente, el solicitante puede acudir al recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la causal de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, contenida en el ordinal 5.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, pues, como quedó consignado en precedencia, aquella es procedente para alegar la inobservancia del referido principio por parte de la autoridad judicial accionada, al proferir la sentencia de segunda instancia en el medio de control precitado. 9 Sobre el particular ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 1.° de diciembre de 2016, C.P. Rocío Araújo Oñate, Rad.11001-03-15-000-2016-03224-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Siendo así, se concluye que la acción de la referencia, en cuanto al principio de congruencia, no cumple con el requisito general de subsidiariedad, el cual exige que se hayan empleado todos los medios de defensa judicial dispuestos en el ordenamiento jurídico, para proteger el derecho que se estima conculcado, antes de formular la solicitud de amparo.
Lo anterior encuentra su justificación en el carácter residual de esta acción constitucional. En ese orden de ideas, debe reiterarse que en el presente caso lo pretendido puede resolverse a través del precitado recurso, por lo cual, en primer lugar, el accionante debe hacer uso de este, para que sea en esa instancia donde se resuelva lo aquí expuesto, pues la falta de agotamiento de los mecanismos judiciales y, por ello, la insatisfacción de la causal general referida, le impiden al juez constitucional pronunciarse de fondo.
Sin embargo, en los siguientes acápites se verificará si se encuentra acreditada la probable configuración de un perjuicio irremediable, que amerite estudiar de fondo el asunto. - Segundo problema jurídico ¿Está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? VI. El perjuicio irremediable El perjuicio que determina la procedencia de la acción de tutela de manera transitoria es aquel que genera un daño de imposible reparación, lo cual justifica la intervención del juez en orden a evitar el menoscabo de los derechos y garantías constitucionales.
De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional10, el perjuicio debe reunir varias características, que deben ser identificadas por la autoridad judicial para poder conocer el fondo del asunto, estas son: 1. Inminencia, lo cual implica que el solicitante debe demostrar que el daño está por suceder prontamente y que no se trata de una simple posibilidad y 2.
Gravedad, esto es, que revista gran relevancia para el ordenamiento jurídico y que, por ende, amerita la atención inmediata de las autoridades públicas. De igual manera, para que se acredite un perjuicio irremediable debe probarse que las medidas necesarias para evitar su configuración son urgentes, pues de aplazar su adopción no podría evitarse la ocurrencia del daño. Así las cosas, se reitera que para que la acción de tutela proceda, a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario que se utilice como mecanismo transitorio para evitar esa afectación. 10 Corte Constitucional.
Sentencia T-1316 del 7 de diciembre de 2001. M.P: Rodrigo Uprimny Yepes. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 VII. Inexistencia de un perjuicio irremediable en el caso bajo estudio El señor José Guillermo Roa Sarmiento, en el escrito de impugnación, manifestó que tiene 62 años, por lo que el recurso extraordinario de revisión, de ser procedente, no sería idóneo ni eficaz, pues tendría que esperar cerca de 10 o 12 años para conocer su decisión final; además, aseguró que la pérdida de su vivienda configura un perjuicio irremediable.
Pues bien, examinado lo expuesto, se observa que aquel tiene 62 años de edad, por lo cual no es una persona de la tercera edad y, por tanto, tampoco tiene la condición de sujeto de especial protección constitucional. Acerca de este aserto, la Subsección aclara que, en múltiple jurisprudencia11, la Corte Constitucional ha sostenido que esa calidad es aplicable a quienes superan la expectativa de vida certificada por el DANE, que actualmente se encuentra estimada en los 76 años, en los términos definidos en el documento “Proyecciones de Población 2005- 2020”.
En esa medida, este argumento no resulta suficiente para flexibilizar el requisito de subsidiariedad. Asimismo, en cuanto al tiempo en que tardaría en resolverse el recurso extraordinario de revisión, el accionante parte de un supuesto, que carece de fundamentos fácticos y jurídicos. Igualmente, debe resaltarse que la Corte Constitucional ha considerado ese medio de defensa idóneo y eficaz, cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial ejecutoriado, tanto así que aquella sostuvo que «la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión»12.
Ahora, con respecto a que la pérdida de su inmueble constituye un perjuicio irremediable, debe aclararse que en el primer proceso de reparación directa al accionante se le reconoció una indemnización por ese menoscabo, de ahí que no se advierta una afectación grave a sus derechos fundamentales que impida adelantar el recurso extraordinario de revisión y exija la intervención del juez constitucional.
En esos términos, se concluye que la presente acción de tutela no cumple con la exigencia de subsidiariedad, como requisito general de procedibilidad para acudir al presente trámite, frente al desacuerdo relativo a la desatención del principio de congruencia, razón por la cual se declarará la improcedencia de la acción en lo que se refiere a este.
Por otro lado, el recurrente, en su escrito de impugnación, discutió que, si se 11 Ver entre otras las sentencias T-598 de 2017, T-339 de 2017 y T-015 de 2019. 12 Ver, entre otras, la sentencia SU-026 de 2021 proferida por la Corte Constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 consideraba que no se encontraban satisfechos los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad, debió inadmitirse la acción de tutela para poder subsanarla, puesto que, en su criterio, que la misma fuera admitida generó una legítima confianza de que recibiría una decisión de fondo y no una simple declaración de improcedencia. Sobre el particular, resulta necesario explicarle al accionante que, conforme a lo regulado en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela debe contener claramente los hechos por los cuales se considera que se vulneran derechos fundamentales, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o la transgresión, el nombre y el lugar de residencia del accionante.
Aunado a ello, la tutela deberá inadmitirse, según el artículo 17 ibidem, cuando se advierta el incumplimiento de uno de estos requisitos o cuando no se haya prestado juramento, tal y como lo exige el artículo 37 del mismo texto normativo. De esta forma, la Subsección no comparte el argumento del accionante, por cuanto el estudio de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencia judicial debe hacerse al momento de dictar sentencia, lo cual resulta razonable, en la medida en que, para determinar su cumplimiento, deben tenerse en cuenta las pruebas aportadas y los informes rendidos por las partes durante el trámite de la acción. En consecuencia, al no encontrarse satisfechos los requisitos aquí estudiados, se confirmará la sentencia proferida el 14 de julio de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela instaurada por el señor José Guillermo Roa Sarmiento en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Confirmar la sentencia proferida el 14 de julio de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela instaurada por el señor José Guillermo Roa Sarmiento en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03205-01 Accionante: José Guillermo Roa Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ Aclaración de voto Firma electrónica ARF