CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02914-01 Referencia: Acción de tutela Actor: MUNICIPIO DE BELLO TESIS: SE MODIFICA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Y, EN SU LUGAR, SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR NO CUMPLIR EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, TODA VEZ QUE LOS ARGUMENTOS DE LA ACCIÓN DE TUTELA YA FUERON OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO POR PARTE DE LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA.
DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, DEFENSA, CONTRADICCIÓN Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 14 de agosto de 2023, mediante la cual la SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “B” DEL CONSEJO DE ESTADO1 de una parte, denegó la solicitud de amparo respecto al defecto sustantivo en relación con la omisión o indebida aplicación de las leyes 99 de 1993, 1333 de 2009 y 810 de 2003 y, frente el defecto fáctico respecto de las pruebas documentales que a juicio del actor fueron indebidamente valoradas.
Y de otra, declaró 1 En adelante la Sección Tercera. 2 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedente la solicitud de amparo al no encontrar acreditado el requisito de relevancia constitucional frente al defecto sustantivo, en relación con la omisión de aplicación del artículo 610 del Código General del Proceso y frente al defecto fáctico, respecto a la indebida valoración de los dictámenes periciales y el escrito presentado por la empresa Prefabricasa Ltda. I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El MUNICIPIO DE BELLO, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la contradicción y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por el JUZGADO 22 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN2 y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA3 al proferirlas sentencias de 3 de mayo de 2017 y 29 de enero de 2021, respectivamente, dentro del medio de control de 2 En adelante el Juzgado. 3 En adelante el Tribunal. 3 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reparación directa identificado con el número único de radicación 05001-33-33-022-2012-00444-03.
I.2.- Hechos Señaló que la señora ALICIA RUIZ QUINTERO junto con un grupo de ciudadanos, promovieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en su contra, de la sociedad MINERA PELÁEZ HERMANOS S.C.S., del señor JOSÉ ALIRIO ZAMORA ARDILA y otros, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios causados en hechos ocurridos el 5 de diciembre de 2010, en el que fueron víctimas de un deslizamiento de tierra en el sector denominado “calle vieja” ubicado en el barrio la Gabriela del Municipio de Bello – Antioquia, que ocasionó la muerte de los señores LIGIA DE JESÚS QUINTERO RÍOS, GLORIA HELENA VARGAS VALENZUELA y YEICKSON ALEXANDER AGUINAGA VARGAS.
Afirmó que la anterior demanda fue identificada con el número único de radicación 05001-33-33-022-2012-00444-03 y le correspondió por reparto al JUZGADO que, mediante sentencia de 3 de mayo de 2017, lo declaró administrativa y patrimonialmente responsable y, en consecuencia, lo condenó a pagar de manera solidaria junto con la sociedad MINERA PELÁEZ HERMANOS S.C.S. y el señor JOSÉ 4 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ALIRIO ZAMORA ARDILA, los perjuicios por daños morales reconocidos a los demandantes.
Asimismo, ordenó la condena en costas y exoneró de responsabilidad a las demás entidades demandadas. Señaló que inconforme con lo anterior interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 29 de enero de 2021, revocó parcialmente la decisión del a quo y, en su lugar, excluyó de la declaratoria de responsabilidad a la sociedad MINERA PELÁEZ HERMANOS S.C.S.; modificó los porcentajes de indemnización reconocidos en favor de cada uno de los demandantes; y, adicionó la orden de pago, aclarando que, el 60% de la condena estaría a su cargo y el 40% restante a cargo del señor JOSÉ ALIRIO ZAMORA ARDILA.
I.3.- Fundamentos de la solicitud Precisó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo al dejar de aplicar la Ley 1333 de 20094 en lo relacionado con el ejercicio de la potestad sancionatoria a cargo de CORANTIOQUIA, quien debió iniciar el procedimiento sancionatorio ambiental contra los señores JOSÉ ALIRIO ZAMORA ARDILA y 4 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.” 5 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DARIO PAJÓN, por las presuntas actividades que atentaron contra el medio ambiente en el lugar donde se presentó el alud de tierra.
Advirtió que las decisiones cuestionadas también incurrieron en el defecto fáctico, por cuanto efectuaron una valoración inadecuada del material probatorio, esto es, del dictamen pericial realizado por la Universidad Nacional a través del cual de manera errada emitió un juicio de valor jurídico que le atribuyó la falla en el servicio a la Entidad Territorial.
Aseguró que el dictamen pericial no desarrolló un análisis científico acerca de la incidencia de las obras efectuadas por el señor DARIO PAJÓN ni tuvo en cuenta las condiciones meteorológicas de la época en la producción del daño, razón por la que solicitó la nulidad de la prueba de conformidad con el artículo 226 del Código General del Proceso.
Asimismo, manifestó que no se valoraron adecuadamente las pruebas documentales relacionadas con i) la comunicación de la empresa PREFABRICASA LTDA., en la que se denunciaba un deslizamiento que ocurrió en otro sector un mes antes de los hechos materia de estudio provocando un error en la fijación de la situación fáctica; ii) el fallo disciplinario contra el alcalde de Bello en el que se 6 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co le exoneró de responsabilidad administrativa y disciplinaria frente a los hechos ocurridos el 5 de diciembre de 2010; iii) los oficios remitidos a CORANTIOQUIA en los años 2009 y 2010 acerca de los riesgos de deslizamiento sobre los habitantes del sector; y, iv) las infracciones ambientales cometidas en el año 2010 por los señores JOSÉ ALIRIO ZAMORA ARDILA y DARIO PAJÓN. Señaló que la decisión de segunda instancia incurrió en defecto sustantivo al no dar aplicación al artículo 610 del Código General del Proceso, pues no resolvió de fondo la solicitud de intervención que presentó la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado- ANDJE- con fundamento en el artículo 6°, numeral 3, literal i) del Decreto 4085 de 20115 y, a través de la cual, solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia al encontrarse probada la causal de exoneración de responsabilidad de las entidades del orden Nacional.
Igualmente, indicó que el TRIBUNAL incurrió en el defecto fáctico al no decretar de oficio i) el dictamen de contradicción que aportó mediante escrito el 12 de febrero de 2020, en respuesta a la objeción al juramento estimatorio presentada por la AGENCIA NACIONAL 5 “Por el cual se establecen los objetivos y la estructura de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.” 7 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO- ANDJE- con la petición de intervención y, ii) como hecho sobreviviente la denuncia penal instaurada por el MUNICIPIO DE BELLO por la presunta comisión de delitos relacionados con las pruebas que acompañaron el expediente por entidades como CORANTIOQUIA.
Finalmente, afirmó que no se dio aplicación a la Ley 810 de 20036, en el sentido de determinar la responsabilidad del Curador Segundo de la época, quien de acuerdo con la normatividad tenía la responsabilidad de verificar los riesgos de deslizamiento. I.4.- Pretensiones El actor solicita el amparo de los derechos fundamentales invocados como violados, en los siguientes términos: “[…] Una vez comprobadas todas las causales generales y una o varias de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, por constatarse la vulneración de derechos invocados, se solicita que se ordene AMPARAR los derechos superiores al: debido proceso, defensa, contradicción, legalidad y la debida valoración de las pruebas (artículo 29 C.P.) que son esenciales para la recta administración de justicia (artículo 228 C.P.), el derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229 C.P.), con los cuales se garantiza el derecho público subjetivo a la jurisdicción o tutela judicial, que consiste en que se abra un proceso y que la sentencia 6 “Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones.” 8 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se dicte respetando los principios de congruencia, buena fe y lealtad procesal y con estricta sujeción a la constitución, la ley y a las garantías procedimentales y velando por el derecho fundamental a la jurisdicción, el principio de efectividad de los derechos fundamentales y de prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 C.P.).
Por lo anterior, respetuosamente se le solicita al Honorable Consejo de Estado, que obrando como juez constitucional, se sirva instruir al Tribunal Administrativo de Antioquia y a la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia a efectos de que se proceda a la revocatoria, por razones constitucionales de la sentencias proferidas y consecuentemente se le ordene a la Sala en mención proceder a dictar sentencia sustitutiva de la sentencia ya referida en la que se declaren probados los cargos propuestos. […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL se limitó a remitir el expediente digital contentivo del proceso ordinario laboral objeto de análisis, sin realizar pronunciamiento alguno frente al objeto de la acción de tutela. I.5.2.- El JUZGADO señaló que la decisión cuestionada fue debidamente razonada y se profirió teniendo en cuenta todos los elementos probatorios obrantes en el proceso, razón por la que las pretensiones no tienen vocación de prosperidad, pues se encontró probada una típica falla en el servicio por omisión en la función administrativa de prevención del riesgo. 9 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, señaló que el amparo debe ser denegado por cuanto el actor agotó los recursos ordinarios y extraordinarios antes de acudir a la acción de tutela.
I.6.- Intervinientes I.6.1. CORANTIOQUIA manifestó que la acción de tutela resulta improcedente por no cumplir los requisitos de procedencia, por cuanto no es el mecanismo idóneo para sanear etapas procesales agotadas, ni para debatir aspectos jurídicos que no fueron tratados de manera oportuna en la instancia ordinaria. I.6.2. La PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA solicitó su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que no es responsable de la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados por el actor.
I.6.3. El ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela, por cuanto la solicitud no cumple con lo establecido en la Sentencia SU-770 de 2014 de la Corte Constitucional. 10 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Argumentó que el escrito de tutela pretende exponer los disensos del actor frente a la interpretación jurídica efectuada en ambas instancias, lo cual no constituye una violación a los derechos fundamentales invocados.
I.6.4. La sociedad MINERA PELÁEZ HERMANOS S.C.S. allegó escrito mediante el cual efectuó unas apreciaciones frente a hechos relacionados con algunos predios que fueron de su propiedad y que se vieron afectados por derrumbes. No obstante, no hizo pronunciamiento respecto a los hechos y pretensiones de la solicitud de amparo. I.6.5. EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELÍN E.S.P. manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto los hechos de la acción de tutela no están dirigidos en contra de alguna acción u omisión atribuible a la entidad.
I.6.6. La FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN solicitó la desvinculación de la acción de tutela, toda vez que fue exonerada de responsabilidad en ambas instancias, razón por la que no goza de legitimación en la causa por pasiva para atender los requerimientos efectuados por el actor. 11 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.7.
El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTES DE ANTIOQUIA – DAGRAN- aseguró que no goza de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no ha vulnerado los derechos fundamentales deprecados por el actor. I.6.8. El MINISTERIO DEL INTERIOR afirmó que debe declararse probada la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues, a su juicio, no existe nexo de causalidad entre la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora y la actividad de la entidad.
I.6.9. El MINISTERIO DE DEFENSA- POLICÍA NACIONAL- POLICÍA AMBIENTAL solicitó denegar las suplicas de petición de amparo, por cuanto no es responsable de la presunta vulneración de los derechos fundamentales deprecados. I.6.10. Los señores ALICIA RUIZ QUINTERO Y OTROS, a través de apoderado judicial, afirmaron que debe denegarse la solicitud de amparo, debido a que no existe vulneración de los derechos fundamentales. 12 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguraron que la acción de tutela no cumple con los requisitos de procedencia y, no se puede pretender a través del mecanismo constitucional cuestionar las decisiones proferidas por el juez natural de la causa, convirtiendo la acción de tutela en una instancia adicional al proceso ordinario.
I.6.11. El MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE afirmó que debe declararse probada la excepción de legitimación en la causa por pasiva en favor de la entidad, por cuanto no es la responsable de la vulneración de los derechos fundamentales alegados por el actor. I.6.12. El DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, el COMITÉ LOCAL PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES-CLOPAD, el señor JOSÉ ALIRIO ZAMORA ARDILA, la COMPAÑÍA DE SEGUROS ROYAL & SUN ALLIANCE SEGUROS (COLOMBIA) S.A., y la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO, pese a ser notificados en debida forma, guardaron silencio.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 14 de agosto de 2023 la SECCIÓN TERCERA desvinculó de la acción constitucional al DEPARTAMENTO 13 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, a las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES DE ANTIOQUIA y al MINISTERIO DEL INTERIOR, por cuanto fueron exoneradas en el trámite del proceso ordinario.
Asimismo, de una parte, denegó la solicitud de amparo respecto al defecto sustantivo en relación con la omisión o indebida aplicación de las leyes 99 de 1993, 1333 de 2009 y 810 de 2003 y, frente el defecto fáctico respecto de las pruebas documentales que a juicio del actor fueron indebidamente valoradas. Aseguró que […] el tribunal concluyó que fue el municipio el que incurrió en una falla en el servicio al omitir el cumplimiento de sus deberes relacionados con la atención, prevención y/o mitigación del riesgo que se cernía sobre la población, debido a la escombrera irregular que generaba amenaza de desastre a un <<barrio subnormal>>, donde se encontraban asentados las víctimas de los hechos […].
Igualmente, señaló que […] que (i) la autoridad judicial accionada sí valoró la providencia mediante la cual se formularon cargos 14 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disciplinarios contra el alcalde, de la cual concluyó que el municipio tuvo conocimiento previo de la problemática que se presentaba en el barrio La Gabriela y (ii) en cualquier caso, si bien no realizó mención explícita al fallo proferido dentro del proceso disciplinario, la valoración de dicha prueba no tiene la virtualidad de cambiar el sentido de la sentencia, en tanto las resultas del proceso disciplinario no afectan la decisión del juez administrativo frente a la responsabilidad del municipio […].
De otra parte, declaró improcedente la solicitud de amparo al no encontrar acreditado el requisito de relevancia constitucional frente al defecto sustantivo, en relación con la omisión de aplicación del artículo 610 del Código General del Proceso y frente al defecto fáctico, respecto a la indebida valoración de los dictámenes periciales y el escrito presentado por la empresa Prefabricasa Ltda. Respecto a la trasgresión del artículo 610 del Código General del Proceso, al no pronunciase frente a la petición de intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, manifestó que […] el tribunal indicó que dicha intervención se presentó cuando el proceso se encontraba al despacho para fallo de segunda instancia, por lo que resultaba extemporánea y no era susceptible de ser tenida en cuenta […]. 15 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, con relación al defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas periciales advirtió que […] de la valoración conjunta del anterior dictamen pericial y del dictamen rendido por INTEINSA, se podía establecer que el movimiento en masa tipo flujo de lodos y escombros se debió a la existencia de un lleno antitrópico que no presentaba condiciones de seguridad satisfactorias. 20.4.- El tribunal accionado agregó que el municipio no solicitó la aclaración y/o complementación de los dictámenes periciales ni los objetó por error grave, sino que pretendió discutir su fuerza probatoria en el recurso de apelación, es decir, una vez culminada la etapa probatoria […].
Finalmente, observó que la prueba documental relacionada con la petición de la sociedad Prefabricasa Ltda. si fue debidamente valorada por el TRIBUNAL, pues sintetizó un aparte de la decisión cuestionada, en la que se evidenció el conocimiento previo de la entidad territorial de las problemáticas que se venían presentando en la zona del derrumbe.
III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor cuestionó la providencia de primera instancia, al señalar que, el a quo dejó de valorar los yerros en que incurrió el TRIBUNAL al momento de apreciar los hechos probados que apuntaban a 16 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desentrañar el nexo causal que influyó en la producción del daño. Afirmó que, contrario a lo afirmado por el a quo, se encuentran demostradas las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, al constatarse la vulneración de los derechos fundamentales invocados, razón por la que solicitó que en esta instancia se dejen sin efecto las sentencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales 17 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: 18 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente 19 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 20 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se dejen sin efecto las sentencias de 3 de mayo de 2017 y 29 de enero de 2021 proferidas por el JUZGADO 22 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA- SALA CUARTA DE ORALIDAD, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa identificada con el número único de radicación 05001-33-33-022-2012-00444-03.
A la citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la contradicción y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas 21 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incurrieron en defecto sustantivo al dejar de aplicar la Ley 1333 de 2009 en lo relacionado con el ejercicio de la potestad sancionatoria a cargo de CORANTIOQUIA, quien debió iniciar el procedimiento sancionatorio ambiental contra los señores JOSÉ ALIRIO ZAMORA y DARIO PAJÓN, por las presuntas actividades que atentaron contra el medio ambiente en el lugar donde se presentó el alud de tierra.
Advirtió que, además, las decisiones cuestionadas incurrieron en el defecto fáctico, por cuanto efectuaron una valoración inadecuada del material probatorio, esto es, el dictamen pericial realizado por la Universidad Nacional a través del cual de manera errada emitió un juicio de valor jurídico que le atribuyó la falla en el servicio a la Entidad Territorial, entre otros.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA que, mediante sentencia de 14 de agosto de 2023, de una parte, denegó la solicitud de amparo respecto al defecto sustantivo en relación con la omisión o indebida aplicación de las leyes 99 de 1993, 1333 de 2009 y 810 de 2003 y, frente el defecto fáctico respecto de las pruebas documentales que a juicio del actor fueron indebidamente valoradas.
Y de otra, declaró improcedente la solicitud de amparo al no encontrar acreditado el requisito de relevancia constitucional frente al defecto sustantivo, 22 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en relación con la omisión de aplicación del artículo 610 del Código General del Proceso y frente al defecto fáctico, respecto a la indebida valoración de los dictámenes periciales y el escrito presentado por la empresa Prefabricasa Ltda. Inconforme con lo anterior, el actor interpuso recurso de impugnación frente a la decisión proferida en primera instancia, en el que reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial y, además, señaló que el a quo dejó de valorar los yerros en los que incurrió el TRIBUNAL al momento de apreciar los hechos probados, que apuntaban a desentrañar el nexo causal que influyó en la producción del daño. Es del caso advertir que, si bien en la acción de tutela se solicita dejar sin efectos tanto la providencia de 3 de mayo de 2017 proferida por el JUZGADO, como la dictada el 29 de enero de 2021 por el TRIBUNAL, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados frente a la sentencia de segunda instancia, toda vez que fue esta la que dio por terminado el proceso.
Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela 23 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra providencias judiciales y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos alegados.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional7, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser 7 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 24 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co examinadas en sede de tutela».8 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación9, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [10]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [11]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [12].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa 8 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [11] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 25 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [13].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser [13] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 26 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [14].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [15]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [16]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional [14] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [15] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [16] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 27 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de 28 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que los argumentos que invoca el actor como fundamento de la presunta vulneración de los derechos deprecados, fueron objeto de pronunciamiento por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así se desprende de la lectura del escrito de tutela17, en el que el actor fundamentó la presunta vulneración de sus derechos fundamentales en los siguientes argumentos: “[…] PRIMER CARGO: ERROR DE DERECHO DE DIMENSION POSITIVA POR DEJAR DE APLICAR LA LEY 1333 DE 2009 Y APLICAR INDEBIDAMENTE LA LEY 99 DE 1993. […] debió aplicar la ley 1333 de 2009 y a partir de ello disciplinar el estado de cosas irregular que se presentaba en el lugar en el que se presentó el alud de tierra, y por dicha razón se debió delimitar al momento de administrar justicia a quien le corresponde en dicho 17 Índice No. 2, aplicativo Samai, expediente digital proceso No. 11001-03-15-000-2023-02914-01 - demanda pestaña gestión de documentos – otras instancias. https://samai.consejodeestado.gov.co/vistas/casos/list_procesos.aspx?guid=1100103150002023029 14001100103 29 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caso la titularidad de la potestad sancionatoria, y a partir de ello, diferenciar dicha competencia con la facultad a prevención y pro tempore que está contenida en el artículo 2.º de la Ley 1333 de 2009, pues en ello estriba precisamente las diferencias entre los artículo 1º y 2º de la prenombrada ley.
Es que una de las grandes diferencias que se presentan en relación con ambas potestades estriba en reconocer que en el procedimiento sancionatorio ambiental el presunto infractor debe tenerse la especial consideración de que el supuesto infractor (es) deben demostrar que no causaron un daño al medio ambiente o que no cometieron una infracción ambiental, invirtiendo así la carga de la prueba.
Y como lo que se debía hacer era la aplicación de la Ley 1333 de 2009, ley que enlista taxativamente el Código de Recursos Naturales (Dcto. ley 2811 de1974, Leyes 99 de 1993 y 165 de 1994), como hemos destacado, lo que se debía estudiar para resolver el asunto en controversia, era la potestad sancionatorio ambiental y la potestad para imponer y ejecutar las medidas preventivas y las sanciones frente a las conductas que atentaban contra el medio ambiente, los recursos naturales o como se presentó en este caso la vida y salud humana.
Luego de revisar las anteriores normas y los hechos del caso, se evidenció que se incumplió con su aplicación, toda vez si algo es evidente es que ni se inició el procedimiento sancionatorio correspondiente y ni si quiera se impuso una medida preventiva lo que ya es una violación a norma imperativa. Finalmente, se incurre en error de derecho por no analizar la prenombrada ley, pues de acuerdo a las conclusiones que se contienen en los mismos fallos judiciales, ante la comprobada infracción ambiental ocasionada por la intervención realizada por DARIO PAJON, resultaba obligatorio la imposición de medidas urgentes ya no de carácter compensatorias sino de carácter sancionatorias y preventivas, orientadas a materializar el principio de la restitutio in integrum, pues para ello la ley 1333 de 2009 se inspiró en la necesidad de instrumentalizar las medidas administrativas que permitieran al restablecimiento de las cosas a su estado previo a la ocurrencia del hecho dañoso.
SEGUNDO CARGO ERROR DE HECHO POR INDEBIDA VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS i) Error de hecho por considerar en la sentencia de segunda instancia que los hechos que refieren incumplimiento de órdenes dadas por Corantioquia en años 2005 y 2006 para 30 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la realización de obras de contención no son relevantes en la causación del daño, y por tanto le permite exonerar de responsabilidad a la Sociedad Minera Pelaez hermanos, y a pesar de ello no exonera por dicha circunstancia al Municipio de Bello.
El ad quem considera que los hechos referidos a las infracciones ambientales que dieron lugar al inicio de proceso sancionatorio ambiental en contra de la Sociedad Minera Peláez Hermanos S en C y en contra del Municipio de Bello y que fue terminado por considerar que no existió afectación al medio ambiente no son los hechos relevantes en la confección del daño, pues considera que los daños ambientales causantes del daño fueron producidos por el poseedor del predio debido a que lo intervenido ilegalmente, intervención en la que no intervino la sociedad minera y es por ello que la exonera de responsabilidad.
El yerro en la valoración de la prueba se presenta porque a pesar de que considera sobre los anteriores hechos que, si bien exculpan a la sociedad minera, en su sentir no sirven para exonerar de responsabilidad del Municipio porque al final alguien tenía que responder por las omisiones culposas de no haberse obligado a realizar las obras que se echan de menos al momento de valorar los hechos ocurridos en el año 2010. […] ii) Error de hecho por valorar inadecuadamente el dictamen pericial rendido por perito geólogo por emitir juicios con valor jurídico con los cuales se atribuye falla en el servicio del Municipio de Bello. […] Si se lee el objeto del dictamen y se atiene a las conclusiones del mismo prescindiendo de los análisis referidos a las funciones de las entidades demandadas, resulta que el dictamen se queda corto en el análisis de las concausas que se presentan en la producción del daño, y se aparta del objeto de la pericia, y decimos ello por la falta de análisis científicos que refieran sobre la incidencia de las obras realizadas por el señor DARIO PAJON, ya que se presentan afirmaciones gratuitas que no se soportan en análisis técnicos; no se analiza la incidencia del fenómeno de la niña en la producción del daño, y se dejan de observar la competencia que tenía CORANTIOQUIA como autoridad ambiental y como titular del dominio de uno de los predios que dejo de custodiar y finalmente por desconocer en sus raciocinios las normas contenidas en la ley 1333 de 2009, para con todo ello considerar erróneamente que la autoridad que incurre en falla en el servicio recae exclusivamente en el Municipio de Bello.
Por todo lo anterior se solicita se declare nula la prueba y en consecuencia se ordene al ad quem valorar el dictamen de 31 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con lo establecido en el artículo 226 del Código General del Proceso que establece que No serán admisibles los dictámenes periciales que versen sobre puntos de derecho, el cual deberá ser analizado en conjunto con dictamen elaborado por Juan Rodrigo Higuera Aguilar. […] iii) Error de hecho por valorar inadecuadamente la comunicación que remite la empresa PREFABRICASA LTDA, ignorando que dicha comunicación refiere la ocurrencia de un deslizamiento sin víctimas ocurrido en un lugar diferente, y confundiendo el titular de dicha comunicación con la empresa CYPRESS CASA Y PREFABRICADOS, titular del dominio del terreno afectado con el deslizamiento en masa del 5 de diciembre de 2010. […] Lo que no se analiza ni por el ad quo, y tampoco por el ad quem, es que a pesar de que se le puso de presente con evidencia documental, que el llamado de emergencia por la presencia de un leve deslizamiento fue atendido por el ingeniero del municipio Diego Jaramillo de manera inmediata, en todo caso de forma olímpica y antitécnica y contrariando la realidad, asimila para soportar la condena que se profiere contra el MUNICIPIO DE BELLO, que el lugar denunciado por dicha empresa es el mismo en el que ocurre el deslizamiento el 5 de diciembre de 2010, lo que no es cierto.
Ciertamente la empresa PREFABRICASA LTDA se ubicaba en la parte alta de la montaña del barrio la Gabriela y no en la parte alta del barrio Marco Fidel Suarez, que fue la que se deslizó el 5 de diciembre de 2010, lugar que pertenece a la empresa CYPRESS CASA Y PREFABRICADOS, siendo estos dos barrios completamente diferentes, sin embargo, desde la presentación de la demanda existió confusión que conllevo a que se profirieran sentencias equivocas.
Señalan las providencias objeto de amparo constitucional equívocamente sin soporte documental fidedigno, que, si bien puede tratarse de diferentes lugares, concluye indebidamente que todas tienen incidencia en calle vieja y ello no es cierto según los planos del POT que se introdujeron al expediente en el trámite de la primera instancia. […] iv) Error de hecho por valorar el auto de imputación de responsabilidad disciplinaria en contra del alcalde de Bello, Oscar Andres Perez Muñoz y por dejar de valorar la sentencia proferida en dicho proceso disciplinario, con la cual se exonera de falla administrativa y disciplinaria al alcalde. […] 32 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo que se deja de analizar por el ad quem a pesar de que se le advirtió de la evidencia es que, en dicho proceso disciplinario, se declaró en fallo ejecutoriado que no existía responsabilidad disciplinaria en contra del alcalde.
Así las cosas, se deja de valorar la prueba que refiere que mediante acto administrativo del 28 de mayo de 2015 proferido por la Procuraduría Provincial de Antioquia (Cuaderno cinco (05) Folio 1608 al 1626 del expediente Administrativo). […] v) Error de hecho por la falta de valoración que se hace de los efectos que generaron los oficios remitidos por el AMVA a CORANTIOQUIA en el año 2009 y 2010 y la omisión que existió porque esta última entidad ambiental no inició proceso sancionatorio alguno en contra de ALIRIO ZAMORA y DARIO PAJON.
El Error de hecho se presenta por no valorar las pruebas documentales que daban cuenta de las graves omisiones en que incurrieron las autoridades ambientales por no ejercer las funciones de control ambiental con la finalidad de PREVENIR, mitigar, controlar y minimizar el riesgo de deslizamiento sobre los habitantes del sector Calle Vieja del barrio Marco Fidel Suarez por las infracciones ambientales cometidas en el año 2010 por ALIRIO ZAMORA y DARIO PAJON.
Es que los fallos objeto de amparo constitucional no tiene en cuenta los oficios remitidos por el AMVA a CORANTIOQUIA en el año 2009 y 2010 que obligaban a esta última a iniciar proceso administrativo sancionatorio con el fin de evitar el riesgo. […] TERCER CARGO ERROR DE DERECHO POR NO APLICACIÓN DEL ARTICULO 610 DEL CODIGO GENERAL DEL PROCESO En el proceso de la referencia el día 11 de septiembre de 2019, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), realizó una intervención con fundamento en el artículo 6, numeral 3, literal i) del Decreto 4085 de 2011, en concordancia con lo previsto en los artículos 610 y 611 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012). […] Frente a la intervención de la ANDJE, resulto que el H. Tribunal Administrativo de Antioquia no emitió auto por medio del cual aceptara la intervención de esta entidad, ni corrió traslado de la misma, ni mucho menos produjo pronunciamiento por medio del cual indicara que negaba su intervención. No se tuvo en cuenta en todo caso que, según el portal de la rama judicial en oficio del 3 de diciembre de 2020, la Agencia Nacional 33 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Defensa Jurídica del Estado solicitó acceso al expediente, el cual fue atendido según constancia secretarial calendada el 29 de enero de 2021, lo que da cuenta de que la Agencia si fue tenida válidamente como parte del proceso.
Ahora bien, como mediante memorial folios 3769 a 3771 radicado el 12 de febrero de 2020 el Municipio de Bello solicito decretar de oficio dictamen de contradicción a la objeción al juramento estimatorio presentado por la Agencia Nacional de Defensa Judicial del Estado se requería su incorporación y su valoración por tratarse de una posibilidad que encuentra sustento en el principio del debido proceso y derecho de defensa. […] En todo caso el dictamen de contradicción de causa raíz que el Municipio de Bello presentó como respuesta al escrito que presento la Agencia Nacional de Defensa Judicial, da cuenta de la comisión de ilícitos penales relacionados con las pruebas que se acompañaron al expediente por entidades como Corantioquia y que debían y tenían que ser valorados nuevamente por el ad quem por la evidencia del fraude procesal que se denunciaba con clara incidencia en la definición del proceso de reparación directa pendiente de resolverse en segunda instancia. […] CUARTO CARGO: ERROR DE DERECHO AL NO APLICAR LA LEY 810 DE 2003 QUE REGULA LAS FUNCIONES DE LOS CURADORES URBANOS […] El yero (sic) se verifica porque el curador Segundo de Bello de la época en que se presentaron los hechos relevantes para el presente proceso tuvo a su cargo funciones públicas, según se encuentra establecido en la Ley 810 de 2003, y por tanto tenía la responsabilidad de arbitrar los mecanismos de alerta de riesgo de deslizamiento y no lo hizo y esa precisamente es una omisión grave que participa de las concausas atribuibles al suceso lamentable. […]” (Negrilla pertenece al texto).
Ahora bien, la Sala al estudiar el contenido de la providencia cuestionada18, observa que esos mismos reproches fueron 18 Índice No. 2, aplicativo Samai, expediente digital proceso No. 11001-03-15-000-2023-02914-01 – anexos demanda pestaña gestión de documentos – otras instancias. 34 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisamente los que estudió la autoridad judicial accionada que al abordar el problema jurídico planteado, consideró lo siguiente: “[…] 2.2.
Cuestiones preliminares Encontrándose el expediente a Despacho para sentencia (ingresó el 2 de febrero de 2018 -fl. 3676), la apoderada judicial del municipio de Bello, efectuó las intervenciones que se identifican en los numerales 2.1.1 y 2.1.2, sobre las cuales la Sala considera necesario pronunciarse. 2.1.1. En el memorial obrante entre folios 3752 a 3754, radicado el 21 de junio de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación, con fundamento en el numeral 4 del artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se solicitó, que se tenga como prueba sobreviniente, los fallos proferidos por los Juzgados Segundo y Tercero Penales del Circuito Especializados de Medellín con Funciones de Conocimiento, mediante los cuales, fueron condenados unos integrantes de la banda delincuencial "LOS TRIANA" […] Respecto a la oportunidad para solicitar pruebas en segunda instancia, el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que cuando se trate de apelación de sentencias, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes pueden pedir pruebas, las cuales serán decretadas, siempre y cuando se adecúen a ciertos presupuestos […] Revisada la solicitud se evidencia que NO fue presentada oportunamente, es decir, en el término de ejecutoria del auto que admitió los recursos de apelación interpuestos contra el fallo de primer grado, sino que fue instaurada cuando el proceso se encontraba a Despacho para fallo.
Se advierte que, las sentencias penales que en criterio de la apoderada judicial del municipio de Bello, deben ser valoradas como prueba sobreviniente, fueron proferidas en febrero de 2015, esto es, con anterioridad a la interposición del recurso de apelación por parte de esa entidad codemandada, 2 de junio de 2017 (fl. 3559) y, por ende, de la ejecutoria del auto del 31 de julio de 2017, a través del cual se admitieron las alzadas propuestas contra el fallo de primer grado (fl. 3624). 35 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En atención a lo anterior, no procede efectuar ningún análisis adicional sobre el cumplimiento de los requerimientos generales de toda prueba, a saber: pertenencia, conducencia y utilidad, señalados en el artículo 168 del Código General del Proceso, como tampoco de los supuestos de procedencia del artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dada la extemporaneidad de la solicitud en comento. […] 2.1.2.
En el memorial obrante a folios 3769 a 3771, radicado el 12 de febrero de 2020, en la Secretaría General de este Tribunal, […] Con la solicitud se allegó el documento denominado "DICTAMEN PERICIAL: COMPLEMENTACIÓN A LA RESPUESTA DADA POR LA AGENCIA DE DEFENSA JUDICIAL DEL ESTADO. CONCEPTO TÉCNICO CAUSA RAÍZ FACTOR DETONANTE DEL ALUD DEL 5 DE DIC DE 2010 BARRIO MARCO FJDEL SUAREZ BELLO ANTIOQUIA".
La intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, se produjo cuando el proceso se encontraba a Despacho para fallo en segunda instancia (ver folios 3745 a 3759) por ende, es extemporánea y, en consecuencia, no susceptible de ser tenida en cuenta. Dado lo anterior, el pronunciamiento que frente a tal intervención hizo la apoderada judicial del municipio de Bello es improcedente, y la correlativa petición de "decretar e incorporar como prueba el dictamen pericial que aportamos y que soporta los argumentos esbozados por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado", es extemporánea, acorde con lo previsto en el precitado artículo 212 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Se pone de presente que, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado de tiempo atrás1, la primera instancia es la oportunidad idónea en la cual las partes pueden efectuar todo tipo de peticiones en materia de pruebas para que sean tenidas en cuenta y valoradas posteriormente por el Juez Administrativo, pues es en esa ocasión en donde, en principio, debe surtirse íntegramente el debate probatorio; por consiguiente, se debe rechazar cualquier solicitud probatoria efectuada en segunda instancia, mediante la cual, una parte pretenda subsanar el incumplimiento de sus deberes de autorresponsabilidad frente a sus pretensiones o excepciones, según el caso. […] 2.3 Problema jurídico.
Corresponde a la Sala decidir si debe confirmarse, revocarse y/o modificarse la sentencia de primera instancia, en la que se declaró la responsabilidad solidaria del 36 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipio de Bello - Antioquia, de la sociedad Minera Peláez Hermanos S.C.S., y del señor José Alirio Zamora Ardila, por el fallecimiento de Ligia de Jesús Quintero Ríos, Gloría Helena Vargas Valenzuela y Yeickson Alexander Aguinaga Vargas, en hechos ocurridos el 5 de diciembre de 2010, en el municipio de Bello, y en consecuencia, se condenó a la entidad pública y a los particulares codemandados a pagar solidariamente a los demandantes, los perjuicios morales ocasionados, cuyos montos indemnizatorios fueron reducidos en un 30%, en atención al alto nivel de pluviosidad especialmente los tres meses anteriores a la tragedia, y a que las víctimas se encontraban en un asentamiento subnormal. 2.3.1.
Tesis de la Sala. La tesis argumentativa que se sostendrá por esta Corporación, se concreta en mantener la responsabilidad endilgada al municipio de Bello, comoquiera que, se acreditó en el proceso que incurrió en una falla en la prestación del servicio por omisión que fue determinante en la causación del daño. Por otro lado, se exonerará de responsabilidad civil extracontractual sociedad Minera Peláez Hermanos S.C.S., teniendo en cuenta que, para la época de los hechos y con anterioridad a éstos no tenía la posesión material ni la administración del predio en el que se hallaba la escombrera antitécnica y el lavadero-parqueadero, resultando incluso afectada por los hechos ilegales e ilícitos de terceros.
Se mantendrá la reducción de la indemnización, pero no en un 30%, sino en un 15%, en atención a la sustentación del recurso de apelación de la parte actora y, en consecuencia, sobre la base del 100% del quantum otorgado a cada uno de los demandantes por concepto de perjuicios morales, únicamente se reducirá dicho porcentaje del 15%. Finalmente, se confirmará la responsabilidad solidaria del municipio de Bello y del señor José Alirio Zamora Ardila, y se establecerá que el pago de la condena correrá a cargo de éstos, en una proporción del sesenta por ciento (60%) para el primero, y un cuarenta por ciento (40%) para el segundo. Ahora bien, la parte demandante, podrá perseguir el pago del 100% de la condena impuesta en esta sentencia, ante el municipio de Bello o ante el señor Zamora Ardila, con la prevención de que, quien pague la totalidad de la misma, podrá repetir contra el otro, de conformidad con los porcentajes aludidos. […] 2.5.
Análisis y solución del caso concreto. En esta instancia judicial se debate la responsabilidad del municipio de Bello, de la sociedad Minera Peláez Hermanos S.C.S. y del señor José Alirio 37 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Zamora Ardila, por las muertes de las señoras Ligia de Jesús Quintero Ríos, Gloria Helena Vargas Valenzuela y del señor Yeickson Alexander Aguinaga Vargas, en hechos ocurridos el 5 de diciembre de 2010, en jurisdicción del ente territorial demandado. […] Tal como quedó planteado en el marco jurisprudencia! de este proveído, para que surja la responsabilidad de la Administración por omisión consistente en el incumplimiento de un deber legal, se debe establecer i) que existía la obligación y que la misma no fue cumplida satisfactoriamente, y ii) que la omisión fue la causa del daño, es decir, que de no haberse incurrido en la omisión de cumplimiento de obligaciones atribuidas por el ordenamiento jurídico no se hubiese materializado el daño. […] Es claro que, los municipios ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres, por ende, deben tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la defensa del medio ambiente, prevenir y atender los desastres en su jurisdicción, y adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.
Procede la Sala a verificar, cuáles fueron las causas que generaron el deslizamiento que se presentó el 5 de diciembre de 2010 en el municipio de Bello, si éste con anterioridad al desastre conoció o tuvo la oportunidad de identificar tales causas, y finalmente, si tomó las medidas preventivas y correctivas del caso. Entre folios 3446 a 3474, reposa el dictamen pericial efectuado en el barrio La Gabriela (Lavadero, km 2 Autopista Medellín - Bogotá) del municipio de Bello, rendido por la Universidad Nacional de Colombia - Facultad de Minas, a través del señor Oswaldo Ordoñez Carmona, Geólogo, Master y Doctor en Geociencias, en el cual, se concluyó que: […] Una valoración conjunta de las dos anteriores experticias, permite establecer que, el movimiento en masa tipo flujo de lodos y escombros que se presentó el 5 de diciembre del año 2010 en el barrio La Gabriela, sector Calle Vieja, y ocasionó la muerte de más de 80 personas, se debió a la existencia de un lleno antrópico que no presentaba condiciones de seguridad satisfactorias, representadas en factores de seguridad bajas y probabilidades de falla altas, por ende, la disposición incorrecta del lleno al colocarse directamente sobre la zona mediante volteo libre, sin hacer el debido retiro de la capa orgánica, sin tratar adecuadamente los drenajes existentes, sin haber construido obras de drenaje subsuperficial, aunado al inadecuado manejo de aguas del lavadero que se localizaba en la parte alta del sector 38 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contiguo a la autopista Medellín - Bogotá, en conjunto con las precipitaciones que se presentaban para la época.
El municipio de Bello en el recurso de apelación, discutió la fuerza probatoria de los anteriores dictámenes periciales, los cuales fueron tenidos en cuenta por el a qua en la sentencia. Por tanto, es necesario hacer las precisiones siguientes. […] Considera la Sala que los dictámenes periciales antes abordados, contrario a lo aducido por el municipio de Bello en su recurso de apelación, reúnen las condiciones para ser apreciados y valorados19, toda vez que, son conducentes en relación con los hechos a probar; los peritos son competentes, es decir, expertos para el desempeño de los cargos; no existen motivos serios de duda sobre la imparcialidad de los mismos; las experticias están debidamente fundamentadas y sus conclusiones son claras, firmes y consecuencia de las razones expuestas; se surtió la contradicción de las mismas, sin que existiera retracto de los peritos; y no existen otras pruebas que desvirtúen los dictámenes o los hagan dudosos o inciertos, por el contrario, están en concordancia con los demás medios de convicción practicados en el proceso, tal como se podrá apreciar en líneas posteriores.
Nótese, que el municipio de Bello en las oportunidades procesales respectivas no aportó o pidió la práctica de pruebas que invalidaran las conclusiones a las que llegaron los peritos, además, tampoco objetó por error grave las mismas, sino que, en segunda instancia, cuando el proceso se hallaba a Despacho para sentencia, aportó un documento denominado "DICTAMEN PERICIAL: COMPLEMENTACIÓN A LA RESPUESTA DADA POR LA AGENCIA DE DEFENSA JUDICIAL DEL ESTADO.
CONCEPTO TÉCNICO CAUSA RAÍZ FACTOR DETONANTE DEL ALUD DEL 5 DE DIC DE 2010 BARRIO MARCO FIDEL SUAREZ BELLO ANTI OQU IA", no susceptible de valoración dada su evidente extemporaneidad, tal como se explicó en la cuestión preliminar primera de esta sentencia. Así las cosas, se continúa con la valoración probatoria en aras de verificar, si el municipio de Bello conoció o tuvo la oportunidad de conocer las causas que generaron la tragedia ocurrida el 5 de diciembre de 2010 en su jurisdicción, y de ser así, si tomó o no las medidas preventivas y correctivas del caso.
Para el efecto, se destacan las siguientes probanzas: […] De conformidad con lo previamente expuesto, se encuentra acreditado en el sub examine mediante la prueba pericial y documental practicada, así como la testimonial que fue valorada en primera instancia y frente a lo cual no existió reproche en los recursos de apelación, que el municipio de Bello sí tuvo 39 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conocimiento previo de las causas que generaron el movimiento de masa que terminó con la vida de más de 80 personas en el sector Calle Vieja del barrio La Gabriela, sucedido el 5 de diciembre de 2010.
En efecto, el ente territorial demandado fue advertido por las autoridades competentes y con base en informes técnicos, sobre la existencia de un vertimiento de escombros y otros materiales sólidos de forma antitécnica en el lote ubicado en el kilómetro 2 de la autopista Medellín - Bogotá, el cual carecía de obras de drenaje que recolectaran las aguas lluvias hasta un lugar seguro, estaba generando procesos erosivos, tales como, grietas, desgarres, y movimiento en masa, y amenaza avalancha.
Además, fue requerido para que adelantara las gestiones necesarias a fin de mitigar, controlar y minimizar el riesgo de deslizamiento sobre los habitantes del aludido sector. Sin embargo, el municipio de Bello no llevó a cabo las actuaciones tendientes a lograr la suspensión y cerramiento de la escombrera antitécnica que operaba en el lugar, tampoco ejecutó las obras que le habían sido ordenadas por Corantioquia, tales como, la construcción en la parte baja del lote de una estructura de contención dotada con las especificaciones técnicas que recomiendan un estudio geotécnico detallado; obras de drenaje perimetrales (rondas, canales y cuentas) y transversales para el manejo de las aguas superficiales; instalación de trinches en los taludes para evitar el arrastre de sedimentos por escorrentía hacia la vaguada; obras necesarias para permitir el libre flujo de las aguas de escorrentía en la vaguada anterior; el sellamiento de todas las grietas superficiales que se presentaban en el sitio utilizado como botadero; y la compactación y perfilado de los estratos generados: iniciar proceso de reforestación, siembra y propiciar la regeneración natural de la cobertura vegetal en el área del depósito.
El municipio de Bello omitió igualmente, adoptar y ejecutar las medidas necesarias para evitar el funcionamiento del Parqueadero la Báscula, el cual era utilizado como parqueadero de vehículos pesados y contaba con dos guajes para el lavado de los mismos con una inapropiada red de desagües, lo que daba mayor inestabilidad del material depositado, comoquiera que, todo el lugar era un lleno. Se llama la atención sobre el proceso disciplinario radicado bajo el Nº IUS 2011-37300, adelantado por la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, respecto a los hechos ocurridos en el municipio de Bello el 5 de diciembre de 2010, dentro del cual se emitió la providencia del 1º de agosto de 2014 (fls. 480 a 508 del cuaderno Nº 1, proceso disciplinario), mediante la cual, se 40 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co terminó la actuación y archivó el proceso adelantado en contra de Manuel Segundo Vicente Zuluaga en su condición de gerente de DEVIMED S.A. y, de otro lado, se formularon cargos contra el señor Osear Andrés Peláez en calidad de Alcalde Municipal de Bello para el periodo 2008- 2011, teniendo en cuenta, entre otras consideraciones, las siguientes: […] Ahora bien, muchos de los antecedentes de la tragedia que se presentó el 5 de diciembre de 2010, no corresponden al kilometraje exacto del lugar que se deslizó, no obstante, la valoración conjunta e integral de las pruebas antes referidas, en concordancia con lo analizado en primera instancia, permiten verificar que, contrario a lo sostenido por el apoderado judicial del municipio de Bello en el recurso de apelación, éste tuvo conocimiento previo de la problemática que se presentaba en el barrio La Gabriela, no solo porque así se lo advirtieron las autoridades competentes y la comunidad, sino porque además, tal como se indicó en el anterior acto administrativo, "en el acta que da cuenta de la realización del Programa el Alcalde en su Barrio y se verifica en los videos donde se registra el programa realizado en el Barrio La Gabriela el 16 de mayo de 2009 y que la posición del Alcalde en este sentido fue la de no intervenir los terrenos por no encontrarse legalizados los títulos de propiedad.': sin que el ente territorial demandado haya aportado pruebas que desvirtúen lo concluido respecto a su omisión en la realización de las gestiones necesarias para evitar el acaecimiento de desastres previsibles y técnicamente tratables.
A juicio de esta Corporación existía la posibilidad efectiva para el municipio demandado de evitar el daño, interrumpiendo el proceso causal, pero no lo hizo, incurriendo en una falla del servicio por omisión que resultó determinante en la tragedia que enlutó a los demandantes. En consecuencia, comparte la Sala lo apreciado por el juez a qua respecto a que, el municipio de Bello incurrió en una falla del servicio, al omitir el cumplimiento de sus deberes relacionados con la atención, prevención y/o mitigación del riesgo que se cernía sobre la población en el extremo inferior de la ladera a la altura del kilómetro 2 aproximadamente, de la autopista Medellín- Bogotá, segundo retorno a Medellín, habida cuenta de la escombrera irregular no autorizada e indebidamente llenada que generaba amenaza de desastre a dicho lugar, donde se encontraban asentados en un barrio subnormal las víctimas de los hechos objeto del presente proceso.
Así las cosas, no tiene vocación de prosperidad el recurso de apelación del municipio de Bello. […]” (Negrilla pertenece al texto). 41 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Realizadas las anteriores observaciones, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor.
Por el contrario, se destaca que sus argumentos fueron analizados y resueltos por el TRIBUNAL, contrario a lo considerado por el actor, la autoridad judicial se encargó de desarrollar el marco jurídico respecto de la responsabilidad de la administración municipal, por omisión e incumplimiento de sus deberes en la prevención y en la implementación de medidas para controlar, preservar y atender desastres en el ámbito de su jurisdicción. De igual modo, la autoridad judicial accionada consideró que los dictámenes periciales, las pruebas documentales y las declaraciones recaudadas durante el período probatorio fueron conducentes en el esclarecimiento de los hechos y en la determinación de la responsabilidad a cargo de la entidad territorial, pues, a partir de su estudio logró concluir que: i) el Municipio de Bello tuvo conocimiento de las causas que ocasionaron el deslizamiento en el sector Calle Vieja del barrio La Gabriela, por cuanto, los informes técnicos 42 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co advirtieron de la existencia del vertimiento de escombros y otros materiales que carecían del drenaje de las aguas lluvias que ocasionaron procesos erosivos, desgaste y movimiento de tierra; ii) se encontraron probados los requerimientos efectuados a la administración municipal para que adelantara las gestiones necesarias para mitigar, controlar y minimizar el riesgo de deslizamiento, circunstancias que fueron omitidas en tanto no se llevaron a cabo las actuaciones administrativas a fin de suspender o clausurar la escombrera y ejecutar obras encaminadas a permitir el flujo de los vertimientos y contener el arrastre de sedimentos; iii) igualmente, observó que la autoridad municipal no adoptó medidas administrativas y sancionatorias con miras a evitar el funcionamiento del parqueadero y lavadero de vehículos pesados, el cual según los informes técnicos, no contaba con red apropiada de desagüe de líquidos lo cual generaba una inestabilidad en el terreno. En ese sentido, para la autoridad judicial accionada el Municipio de Bello incurrió en falla del servicio, al omitir el cumplimiento de su deber de prevención y mitigación del riesgo que se estaba creando en el sector afectado, lo anterior debido a las actividades irregulares que se venían desarrollando y que generaban una amenaza para los habitantes de lugar. 43 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, la decisión cuestionada dejó en evidencia que la entidad territorial actora no aportó, ni solicitó la práctica de pruebas con el propósito de contradecir las conclusiones de los dictámenes, tampoco los objetó por error grave.
Asimismo, se advierte que la autoridad judicial accionada como cuestión preliminar en la parte motiva de la sentencia, se encargó de resolver las solicitudes de: i) vinculación formulada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y, ii) el decreto de la prueba pericial para cuestionar la tasación de los perjuicios y la introducción de nuevas pruebas documentales como hecho sobreviviente formulada por la entidad territorial.
Tales peticiones fueron resueltas de manera desfavorable, al observar que fueron formuladas fuera del término de ejecutoria del auto que admitió el recurso de apelación, por lo que claramente lo pretendido con esta acción constitucional, es reabrir un debate que ya se surtió por el juez natural del asunto. Como quedó visto, resulta improcedente por esta vía constitucional plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional frente a actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, que fueron proferidas por autoridades judiciales investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales, así lo precisó la Sala Plena de la Corte 44 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional en sentencia de unificación SU-215 de 2022, en la que al efecto sostuvo: “[…] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal. […] En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales.
Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”.
Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue 45 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el caso de la providencia de 29 de agosto de 201819, en la que se sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201720, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los 19 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 20 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 46 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate de mera legalidad, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
En las condiciones anotadas, la Sala concluye que tales inconformidades carecen del requisito general de relevancia constitucional, razón por la que se modificará la decisión del a quo, y en su lugar, se declarará improcedente la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley 47 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia impugnada y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por carecer del requisito general de relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de octubre de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial 48 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2023 02914 01 Actor: MUNCIPIO DE BELLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.