CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-00571-00 Referencia: Acción de tutela Actora: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL TESIS: SE DENIEGA EL AMPARO SOLICITADO.
NO SE CONFIGURÓ EL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL. EL TRIBUNAL VALORÓ LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA RELATIVA A LOS DELITOS DE LESA HUMANIDAD. LA ACTORA NO MENCIONA LA FECHA A PARTIR DE LA CUAL DEBERÍA CONTABILIZARSE EL TÉRMINO RESPECTIVO NI DEMUESTRA EN QUÉ MOMENTO GARANTIZÓ LAS CONDICIONES DE SEGURIDAD PARA EL RETORNO DE LAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO A SUS LUGARES DE ORIGEN.
DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y A LA IGUALDAD SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por la actora contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR1. 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud La NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL2, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el TRIBUNAL al haber proferido en segunda instancia la sentencia de 10 de diciembre de 2021, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 130013333008-2015-00445-01.
I.2.- Hechos Manifestó que en el año 2015 un grupo aproximado de 200 personas que adujeron ser víctimas de desplazamiento forzado del MUNICIPIO DE SAN JACINTO (Bolívar) por hechos ocurridos en los años 1999 a 2003, promovieron una demanda en ejercicio del 2 En adelante la Policía Nacional. 3 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio de control de reparación directa en su contra y del EJÉRCITO y la ARMADA NACIONAL, con la finalidad de que se les indemnizara por los perjuicios causados por su situación. Comentó que el proceso aludido fue identificado con el número único de radicación 130013333008-2015-00445-01 y atribuido para su trámite en primera instancia al JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA3 que, mediante sentencia de 26 de marzo de 2019, denegó las pretensiones de la demanda por cuanto no hubo certeza sobre la calidad de desplazados de los demandantes.
Informó que la parte vencida interpuso el recurso de apelación respectivo ante el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 10 de diciembre de 2021, revocó la decisión recurrida y, en su lugar, accedió a las pretensiones solicitadas y la condenó solidaria y administrativamente responsable junto con las demas entidades demandadas al pago de perjuicios morales en relación con 187 actores en cuantía de 80 SMLMV por cada uno. 3 En adelante el JUZGADO. 4 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.- Fundamentos de la solicitud Argumentó que al proferir la sentencia cuestionada el TRIBUNAL incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial, en particular, los contenidos en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del expediente 85001-33-33-002- 2014-00144-01, así como en la sentencia T-490 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, conforme con las cuales el medio de control de reparación directa está sometido al término de caducidad, incluso en los asuntos relacionados con crímenes de lesa humanidad.
Agregó que de igual forma el TRIBUNAL desconoció el precedente fijado por la Sección Tercera de esta Corporación en el “[…] auto de 21 de noviembre de 2012208, la sentencia de 13 de mayo 20152009 y el auto de 10 de febrero de 2016210 […]”, conforme con los cuales es claro que en ese tipo de asuntos es aplicable el término de caducidad.
Expuso que en el presente caso no era posible establecer si el daño cesó o se ha mantenido en el tiempo, dado que las pruebas no demostraban si el retorno de los actores a su lugar de origen no ha 5 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sido posible porque subsistan las situaciones de peligro o amenaza que les obligó a desplazarse.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la actora pretende lo siguiente: “[…]PRIMERA: Que se declare que la sentencia de segunda instancia de fecha 10 de diciembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar Sala de Decisión Oral 7 […] SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se conceda el amparo solicitado por la Policía Nacional y se deje sin efectos la sentencia citada y se ordene al Tribunal Administrativo de Bolívar Sala de Decisión Oral 7, dentro de un término razonable, dictar la sentencia de reemplazo, en la cual se acaten los argumentos expuestos en la presente acción y observando el precedente fijado por el H. Consejo de Estado en las sentencias cuyo desconocimiento se invocó, respecto del conteo de caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad[…]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL manifestó que la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia para reabrir debates probatorios y jurídicos que se surtieron ante el juez natural de un asunto. Agregó que comoquiera que en el presente caso el actor pretende 6 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se dé aplicación a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, la acción de tutela de la referencia resulta improcedente porque para tal efecto la actora tenía a su disposición el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, conforme con el artículo 256 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Indicó que en la providencia cuestionada efectuó un análisis minucioso de la caducidad del medio de control de reparación directa en casos de desplazamiento forzado, en el que incluyó la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 citada por la actora como desconocida. Expuso que “[…] en Auto Interlocutorio No. 0238-2018 de fecha 05 de Junio de 2018, había declarado la no operancia de la caducidad de las pretensiones indemnizatorias derivadas del Desplazamiento Forzado de los demandantes, decisión que quedó ejecutoriada y contra la cual, la parte demandada no interpuso acciones constitucionales […]”.
Explicó que, en la providencia cuestionada planteó que, aun aplicando la sentencia de unificación aludida, en el caso no operaba 7 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la caducidad porque había circunstancias que impidieron a los actores ejercer el derecho de acción con anterioridad, sin que al momento en que fue presentada la demanda hubiesen sido superadas las situaciones que llevaron a su desplazamiento.
Comentó que la decisión sobre la caducidad tuvo como eje principal el hecho “[…] de que el desplazamiento forzado es un daño continuado el cual se prolonga en el tiempo y cesa cuando se dan las condiciones establecidas por la ley y por la jurisprudencia del Consejo de Estado, tesis que se ha mantenido incólume aun con posterioridad a la sentencia de unificación de fecha 29 de enero de 2020 […]”.
I.5.2.- El JUZGADO, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, manifestó que la presente acción de tutela debe ser declarada improcedente o, en su lugar, ser denegada, dado que no existió la vulneración alegada. Explicó que, si bien en primera instancia denegó las pretensiones de la demanda, al ser apelada su decisión el TRIBUNAL la revocó con base en sus argumentos y criterios jurídicos admisibles expuestos en la providencia cuestionada. 8 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.3.- El MINISTERIO DE DEFENSA, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, comentó que las pretensiones de la solicitud de amparo debían ser accedidas, dado que, en efecto, en su sentir, “[…] no se puede desconocer que actualmente existe una sentencia de unificación del Consejo de Estado en torno a la caducidad del medio de control de reparación directa que es de obligatorio acatamiento […]” y, por ende, debía haberse declarado la caducidad en el caso origen de la controversia.
Aseguró que la caducidad no es un capricho ni un mecanismo de afectación del derecho de acceso a la administración de justicia, sino que se trata de una figura fundada en principios constitucionales que pretenden garantizar la seguridad jurídica. Agregó que las sentencias de unificación naturalmente nacen para dirimir diferentes interpretaciones judiciales y sus efectos son instantáneos, es decir, se aplican a todos los procesos vigentes y venideros, por lo que para el caso bajo estudio debió aplicarse el precedente contenido en la providencia de 29 de enero de 2020, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de estado sobre la caducidad en reparación directa. 9 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.4.- La señora NEREIDA MARGARITA MEJIA DIAZ, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo por inexistencia de vulneración a los derechos deprecados.
Afirmó que no es cierto que el TRIBUNAL haya desconocido la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 aludida, porque en la providencia cuestionada dicha autoridad desarrolló un acápite en el que estudió la caducidad del medio de control de reparación directa en lo relacionado con el desplazamiento forzado, en el que incluyó un análisis legal y probatorio de cara a las reglas jurisprudenciales allí contenidas.
Sostuvo que además “[…] el juicio valorativo del juez de instancia no fue irrazonable ni desproporcionado, pues tuvo en cuenta las sentencias vigentes proferidas con posterioridad a la Sentencia de Unificación del año 2020 […]”. 10 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la 11 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y 12 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los 13 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se 14 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, la POLICÍA NACIONAL pretende que se deje sin efecto la sentencia de 10 de diciembre de 2021, proferida por el TRIBUNAL en segunda instancia dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 130013333008 2015 00445 01, mediante la cual se le declaró solidaria y administrativamente responsable por el desplazamiento forzado de 187 personas. 15 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La controversia tiene origen en una demanda de reparación directa presentada en el año 2015 por un grupo de personas que adujeron ser víctimas de desplazamiento forzado por hechos ocurridos entre los años 1999 a 2003.
El disenso de la parte actora radica en que, en su sentir, el TRIBUNAL incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del expediente 85001- 33-33-002-2014-00144-01, así como en la sentencia T 490 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, conforme con las cuales aún en casos relacionados con delitos de lesa humanidad, el medio de control de reparación directa está sometidos a caducidad.
Además, la accionante asegura que en el caso bajo estudio no era posible establecer si el daño cesó o se ha mantenido en el tiempo, dado que las pruebas no demostraban si el retorno de los actores a su lugar de origen no fue posible porque hayan subsistido las situaciones de peligro o amenaza que les obligó a desplazarse. 16 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala precisa que el estudio del caso se limitará al presunto desconocimiento de la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado y la sentencia T 490 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, dado que si bien en el escrito introductorio se hizo mención a otras providencias adicionales, estas no fueron identificadas de forma tal que permitiera su individualización y consulta, además porque en todo caso lo cierto es que fueron mencionadas para ilustrar la misma regla jurisprudencial invocada como desconocida, esto es, la aplicación de la caducidad en reparación directa en casos relacionados con delitos de lesa humanidad.
Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, al haber proferido la sentencia de 10 de diciembre de 2021 aludida.
La Sala observa que en el presente caso, se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la actora plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su 17 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales y se configuró el defecto alegado; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable4, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados; y, por último, no se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.
Visto que el presente caso cumple con los requisitos generales de procedibilidad, la Sala hará mención al marco jurídico del defecto alegado, para enseguida resolver el fondo del asunto. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial En nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de 4 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 18 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unificación y la extensión de la jurisprudencia. Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 18965 y el 270 de la Ley 1437 de 2011; así como su respaldo jurisprudencial en las sentencias C-836 de 9 de agosto de 20016;
C-816 de 1o. de noviembre de 20117; C- 179 de 13 de abril de 20168; y T-102 de 25 de febrero de 20149. En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”10 (Destacado fuera de texto).
Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos 5 “Sobre reformas judiciales”. (Doctrina probable). 6 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. (Doctrina probable). 7 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1o. de noviembre de 2011.
M.P. Mauricio González Cuervo. (Sentencias de unificación jurisprudencial). 8 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. (Sentencias de unificación jurisprudencial). 9 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. (Antecedente jurisprudencial). 10 Corte Constitucional.
Sentencia T-482 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 19 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional11, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal).
En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 13 de mayo de 200812, indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del 11 Corte Constitucional, Sentencia T- 760A de 2011.
M. P.: Juan Carlos Henao Pérez. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-457 del 13 de mayo de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 20 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”.
(Destacado fuera de texto). Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria13, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta.
Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala14, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que 13 Ver sentencias Corte Constitucional C-083 de 1995, C-037 de 1996, SU-640 de 1998. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013.
M.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-02074-00. 21 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico.
En efecto, la Sala ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse.
Así las cosas, y como lo ha sostenido la Sala, solo el desconocimiento injustificado de un precedente es el que da lugar a la configuración del defecto sustantivo, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales15. 15 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013.
C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03- 15-000-2012-02074-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 22 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso concreto Mediante la sentencia de 10 de diciembre de 2021, proferida en segunda instancia dentro del medio de control de reparación directa origen de la controversia, en relación con la caducidad el TRIBUNAL efectuó el siguiente análisis: “[…] 2.- CUESTION PREVIA.
CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACION DIRECTA EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO. Precisa la Sala de Decisión, que en el sub judice, el a quo en audiencia inicial celebrada el día 14 de Septiembre del año 2016, había dado por terminado el presente proceso, al considerar que había quedado demostrada la excepción de Caducidad, decisión que fue apelada por la parte demandante y revocada por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto interlocutorio No. 0238-2018 de fecha cinco (05) de junio de 2018, en aplicación de múltiples providencias del Consejo de Estado, relacionadas con la comisión de delitos de lesa humanidad y del daño continuado para los casos de desplazamiento forzado, decisión que se encuentra debidamente ejecutoriada; […] En este orden, como quiera que el auto interlocutorio No. 0238- 2018 del cinco (05) de junio de 2018, se encuentra ejecutoriado, y dado el carácter preclusivo de las etapas procesales; esta Sala de Decisión, considera que en principio no es necesario volver a estudiar el presupuesto procesal de la Caducidad, respecto del desplazamiento forzado; no obstante, en virtud de la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado proferida el 29 de enero de 2020; la Sala hará algunas precisiones sobre dicho fenómeno en el presente caso. sentencia 18 de abril de 2013.
C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 11001- 03-15-000-2012-01797-00. 23 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2.1. CADUCIDAD DE LAS PRETENSIONES INDEMNIZATORIAS POR EL DESPLAZAMIENTO FORZADO DE LOS DEMANDANTES. La figura de la caducidad de la acción es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un término habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales, es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente.
Ahora bien, la caducidad del medio de control de reparación directa se encuentra regulada en el literal i del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el cual reza: […] Por su parte, el desplazamiento forzado ha sido uno de los problemas de repercusiones sociales profundas para el Estado Colombiano, constituye además, una violación múltiple de derechos fundamentales, dentro de los que se encuentra la libertad de circulación. […] Lo anterior, ha permitido el desarrollo de diversas tesis entorno a la forma en la que se debe contabilizar el término de caducidad del medio de control de reparación directa cuando las pretensiones indemnizatorias giran en torno a la reparación de los daños causados por el Desplazamiento Forzado, tesis que se desarrollarán a continuación: 2.1.1 TESIS DEL DAÑO CONTINUADO.
La jurisprudencia del H. Consejo de Estado, consideró necesario aplicar una excepción a la norma de caducidad, en los casos en que las pretensiones se fundamentan en el desplazamiento forzado, pues se imponía un tratamiento igual al de la desaparición forzada, al respecto el H. Consejo de Estado adujo: […] Esta tesis (daño continuado en los casos de desplazamiento forzado) ha sido sostenida por el Consejo de Estado aun con 24 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posterioridad a la sentencia de unificación de fecha 29 de enero de 2020 y SU-312 de 2020, ratificando la decisión que adoptó este Tribunal al resolver la caducidad del medio de control en Auto interlocutorio No. 0238-2018 de fecha cinco (05) de junio de 2018. 2.1.2 TESIS DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL EN LOS CASOS DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DELITOS DE LESA HUMANIDAD El H. Consejo de Estado, también ha venido desarrollando la inaplicación de las reglas ordinarias de caducidad en eventos en que se demandaba la reparación de daños originados en alguno de los delitos regulados en el artículo 7° del Estatuto de Roma (d. Deportación o traslado forzoso de población), al respecto estableció: […] La postura de la Sección Tercera del Consejo de Estado en materia de caducidad cuando se ventilen asuntos de graves violaciones de derechos humanos y delitos de lesa humanidad, venía siendo aplicada por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo hasta la expedición de la sentencia de unificación de fecha 29 de enero de 2020. 2.1.3 TESIS DERIVADA DE LA EXPEDICION DE LA LEY 1448 DE 2011 Y SENTENCIA SU-254 DE 2013 PROFERIDA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL Los hechos de conflicto armado y el fenómeno del desplazamiento forzado en el Estado Colombiano, trajo como consecuencia la expedición de la ley 448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.”, disposición que buscaba establecer un conjunto de medidas de atención y asistencia que permita ofrecer las garantías necesarias para lograr la reparación integral de los perjuicios que han sufrido aquellas personas que han sido víctimas del conflicto armado, estableciendo en los artículos 3°, 9° y 24 lo siguiente. […] La flexibilización del derecho de acceso a la administración de justicia de las víctimas del conflicto armado, en especial el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa se impuso 25 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co frente a posturas procesales rígidas que consideraban la contabilización del término de caducidad del medio de control a partir de la fecha de ocurrencia del respectivo hecho, de esa forma lo expuso la H. Corte Constitucional en la Sentencia SU- 254 de 2013, en la que se expuso: […] La expedición de la sentencia SU-254 de 2013 evidenciaba una nueva postura frente a la contabilización del término de caducidad de las acciones de reparación directa derivadas de la responsabilidad estatal por desplazamiento forzado, precisando, que el término establecido en el literal i numeral 2° del artículo 164 del CPACA únicamente se contabilizará a partir de la ejecutoria de la Sentencia SU-254 de 2013. […] 2.1.4 TESIS DE LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACION DIRECTA DERIVADA DE LA SENTENCIA DE UNIFICACION DE FECHA 29 DE ENERO DE 2020 PROFERIDA POR LA SECCION TERCERA DEL H. CONSEJO DE ESTADO.
Las posturas jurisprudenciales antes citadas fueron relativamente pacificas hasta el año 2020, debido a la expedición de la Sentencia de Unificación de fecha 29 de enero de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el que se estableció: […] El máximo tribunal de lo contencioso administrativo, unificó su jurisprudencia respecto a la caducidad del medio de control de reparación directa cuando se pretenda la indemnización de perjuicios con ocasión de los delitos de lesa humanidad y resaltó que es deber del juez identificar tres (03) factores a fin de iniciar la contabilización de la caducidad del medio de control, a saber: i) La fecha en la que los accionantes conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado; ii) La fecha en la que los demandantes advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial al estado y iii) Sí se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción, determinar la fecha en la que se superaron estas; estos tres factores deben estar probados en el 26 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plenario y acreditados respecto a todos y cada uno de los demandantes en los eventos de acumulación subjetiva de pretensiones.
La Corte Constitucional en similares términos a la unificación presentada por el Consejo de Estado procedió a emitir la Sentencia SU-312 de 2020 con ponencia del Dr. LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ, en la que se expuso: […] La sentencia emitida por la H. Corte Constitucional, permite inferir que para acudir al aparto jurisdiccional la parte demandante cuenta con dos (2) años a partir del conocimiento real de la participación de un agente estatal en los hechos que originaron el daño por el cual pretende ser indemnizado; conocimiento que podría coincidir o no, con la fecha del hecho victimizante, lo cual obliga al funcionario judicial a efectuar una valoración probatoria para determinar la condición establecida por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
De igual forma, destaca la Sala, que las sentencias de unificación emitidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, no se refieren a la contabilización de la caducidad del medio de control en los casos de daño continuado, lo que permite inferir que las reglas adoptadas en los eventos de daño continuado, no han sido variadas.
Lo anterior se evidencia, en providencias judiciales proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado con posterioridad a la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 y la SU-312 de 2020, lo que permite concluir que la interpretación de las sentencias de unificación, no han sido pacíficas, tal y como se ilustrará a continuación:
2.1.5. TESIS DE LA INAPLICACION DEL ARTICULO 164 DEL CPACA, EXPUESTA POR EL CONSEJO DE ESTADO, EN SENTENCIA DE TUTELA DEL 30 DE AGOSTO DE 2021, EN CUANTO A LA CADUCIDAD, FRENTE A CRIMENES ATROCES O GRAVES VIOLACIONES DE LOS DERECHOS HUMANOS. Con posterioridad a la expedición de la sentencia de unificación de fecha 29 de enero de 2020, el H. Consejo de Estado-Sección Tercera profiere sentencia el día 30 de agosto de 202126, en el que acoge y resalta el deber de los jueces de efectuar el 27 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONTROL DE CONVENCIONALIDAD frente a decisiones o actuaciones que desconozcan y vulneren los derechos de verdad, justicia y reparación de las víctimas, al respecto el Alto Tribunal de lo Contencioso administrativo precisó que: […] 2.1.6 TESIS DE LA SEGURIDAD JURIDICA DERIVADA DE LA SENTENCIA PROFERIDA POR EL H. CONSEJO DE ESTADO DE FECHA 30 DE ABRIL DE 2021. […] La sentencia citada fijó parámetros para la contabilización de los términos de caducidad del medio de control de reparación directa en los casos de delitos de lesa humanidad, indicando que la jurisprudencia aplicable sería la vigente a la fecha de presentación de la demanda, en razón a que los cambios jurisprudenciales que involucren asuntos de orden procesal, entre ellos, el relacionado con la adecuada escogencia de la acción, la jurisdicción competente o la caducidad, no pueden aplicarse de manera retroactiva cuando afecten el derecho de acceso a la administración de justicia. Esta sala de decisión estima que independientemente de que la velocidad de los cambios jurisprudenciales se aplique de forma retroactiva o retrospectiva, lo determinante y verdaderamente relevante para el caso en estudio es la naturaleza del Daño, es decir, si el mismo tiene el carácter de instantáneo o continuado, pues tratándose de casos enmarcados en el Desplazamiento Forzado, impera la tesis jurisprudencial trazada por el Consejo de Estado antes de la Sentencia de Unificación de fecha 29 de enero de 2020 y con posterioridad a la misma, en el sentido, de que el Desplazamiento Forzado es un Daño de Carácter Continuado por lo que finaliza su causación cuando cesa la calidad de desplazado, momento a partir del cual, inicia el computo de la caducidad del medio de control de reparación directa (2 años), así lo sostuvo el H. Consejo de Estado en sentencia de fecha 13 de agosto de 2021, antes citada y en forma análoga el Tribunal Administrativo de Bolívar en Auto No. 0238 de fecha 05 de junio de 2018.
En mérito de lo expuesto, al ser la tesis del daño continuado en los casos de Desplazamiento forzado la imperante aun con posterioridad a la expedición de las sentencias de unificación de 28 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fecha 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado y SU-312 de 2020 proferida por la Corte Constitucional, se ratifican las consideraciones establecidas por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante Auto No. 0238 de 2018, no obstante que resulta innecesario volver al estudio de la caducidad, por la importancia y relevancia del tema en análisis, se procederá a analizar la correlación que existe entre el Auto de fecha 05 de junio de 2022 y las sentencias que sobre el daño continuado se profirieron con posterioridad a las sentencias de unificación ya mencionadas.
El auto No. 0238 de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, tal y como se expuso al inicio del estudio de este acápite se centró en el argumento de que en los casos de Desplazamiento Forzado, el inicio del cómputo de la caducidad requiere que dicha condición o estado haya cesado o que las condiciones de seguridad se hayan restaurado, en atención a que el desplazamiento forzado no se agota en el acto migratorio inicial por el contrario se extiende en el tiempo y adicionalmente constituye un acto de lesa humanidad, este argumento es ratificada con posterioridad a la sentencia de unificación, así se consigna en la Sentencia proferida por la Sección Tercera Subsección A del Consejo de Estado de fecha 13 de agosto de 2021, rad interno. 64893, en la que se expone: “(…) Así las cosas tratándose de daños como el desplazamiento forzado, se ha señalado que el termino de caducidad de la demanda, debe empezar a contarse “cuando están dadas las condiciones de seguridad para que se produzca el retorno al lugar de origen” (…)” Por tanto, para establecer la existencia o no de la caducidad del medio de control se debe acudir a la valoración de las pruebas con la finalidad de determinar si para la fecha de presentación de la demanda había cesado o no la calidad de desplazado forzado, o si se habían restablecido las condiciones de seguridad del corregimiento de Arenas-Municipio de San Jacinto.
Se observa, que dentro de las pruebas que militan en el expediente, se encuentra el Oficio de fecha 16 de Octubre de 2018 y 19 de Febrero de 2019 expedido por la UARIV y CD en Formato EXCEL aportado por dicha entidad, en el que se detalla 29 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la calidad de desplazado de los demandantes; de igual forma, milita en el plenario las declaraciones testimoniales rendidas por los Sres.
MANUEL CERPA CHARRY, JOSE MONTES GUERRA y MIGUEL SIMON CARO ACOSTA, quienes relataron las circunstancias de desplazamiento forzado e informaron que gran parte de los habitantes del corregimiento de Arenas retornó a la vereda a partir del año 2014, de esa forma se extrae del dicho de los testigos al expresar: Testigo José Montes Guerra: “(…) Debido a que no aguantábamos el hambre, la necesidad de plata nosotros decidimos retornar en el 2014 al pueblo otra vez (Minuto 10:35:33), (…) ¿Usted volvió y se fue otra vez, entonces la segunda vez que fecha fue?, la segunda vez nosotros íbamos allá, porque teníamos la yuca, el ñame e íbamos a buscarlo, pero nosotros retornamos nuevamente ya con la esposa y la nieta el 03 de mayo de 2014 (MINUTO 10:44:07);
Testigo Miguel Simón Caro Acosta: “(…) Empezamos nuevamente a llegar del 2014 en adelante, comenzó uno a regresar otra vez (MINUTO 11:01:51) La parte demandante aportó con la demanda copia de los Informes de Riesgo N° 019-06 del 05 de mayo de 2006 y No. 007 A.I., de fecha 15 de Mayo de 2012, emitidos por la Defensoría del Pueblo, donde se informaba de las amenazas y futuros ataques a los que se encontraba expuesta la población civil residente en la zona de los Montes de María; por su parte, el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional aportaron certificado de la fecha de desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia – Bloque Héroes de los Montes de María (año 2006).
Efectuada una valoración integral de las pruebas mencionadas, se evidencia que la condición de desplazado forzado de los demandantes no ha cesado, pues no existe acto administrativo emitido por la Unidad de Reparación Integral a las victimas u otro documento análogo que registre un restablecimiento socioeconómico de los derechos de los demandantes, tal y como lo certificó la Alcaldía Municipal de San Jacinto-Bolívar en Oficio de fecha 5039-02-2015 suscrito por el Alcalde Municipal, Dr. Hernando Buelvas Leiva (Fl. 799-800), en el que expuso: […] Respecto a las condiciones de seguridad del corregimiento de Arenas, según lo declarado por los testigos, los mismos solo iniciaron su retorno al corregimiento a partir del año 2014, por lo que, aun cuando, hipotéticamente se iniciara la contabilización 30 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los términos de caducidad a partir del 01 de enero de 2014, tampoco se encontraría caducado el medio de control de reparación directa, pues el término de dos (02) años que otorga el CPACA para la presentación de la demanda vencería el día 02 de Enero de 2016 y al haberse interpuesto ésta el día 05 de agosto de 2015, se encuentra presentada en término […] A manera de conclusión, en virtud de las tesis antes desarrolladas se puede indicar, sin hesitación alguna, que en el caso en estudio, no ha operado el fenómeno de la caducidad del medio de control, pero si hipotéticamente prescindiéramos del análisis efectuado, para analizar el caso de marras a la luz de la sentencia de unificación de fecha 29 de enero de 2020, tampoco habría lugar a declarar la caducidad del medio de control, como quiera que, no solo se exige un conocimiento real30 de los demandantes sobre la participación de los demandados o de alguno de ellos por acción u omisión en los hechos de Desplazamiento Forzado del Corregimiento de Arenas; sino además que no existan circunstancias que impidan el ejercicio del derecho de acción. En el presente caso, las pruebas documentales y testimoniales recibidas en el presente proceso, dan cuenta de la existencia de circunstancias de temor y miedo que impedían a los demandantes presentar denuncias y demandas, tal y como lo expuso en su declaración testimonial el SR. MANUEL CERPA CHARRYS, al decir: “Allá asesinaron varias personas de San Jacinto, porque le decían a la Policía, que en Arenas estaban los paramilitares haciendo esto y esto, y el siguiente día que llegaba la persona de una vez lo mataban”; y de forma consonante lo expuso el SR. MIGUEL SIMON CARO ACOSTA, al expresar: “Yo con otros señores de allá, fuimos a poner denuncias, pero nosotros no la podíamos poner por escrito porque eso era como si uno firmara una sentencia de muerte.”31.
Estas narraciones permiten a la sala concluir, que existían circunstancias de temor y miedo que impedían ejercer el derecho de acción, sin que milite en el plenario prueba que acredite la fecha en la que fue superada la condición de temor de cada uno de los demandantes, requisito exigido por la sentencia de unificación de fecha 29 de enero de 2020 y por la Sentencia SU- 312 de 2020, para iniciar el computo del término de caducidad del medio de control, por lo que aun, si se aplicara dicho 31 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precedente al caso sometido a decisión, no daría lugar a declarar probada la caducidad.
Así las cosas, para esta Sala de decisión, en el presente asunto no ha operado la caducidad del medio de control respecto a las pretensiones indemnizatorias relacionadas con el desplazamiento forzado de los demandantes, en razón a que la Caducidad dentro del presente proceso fue decidida mediante auto de fecha 05 de junio de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, decisión que se encuentra ejecutoriada y que aplicó la figura del Daño Continuado y el Control de Convencionalidad para los casos de desplazamiento forzado, por lo que el estudio de las diferentes tesis no es una variación de la decisión adoptada sino un argumento complementario que ratifica que la tesis del daño continuado y el control de convencionalidad plasmada en el auto que resolvió la caducidad sigue vigente aun con posterioridad a la sentencia de unificación de fecha 29 de enero de 2020, tal y como lo aplico el Consejo de Estado en Sentencias de fecha del 13 de agosto de 2021 y del 13 de agosto de 2021 ya citadas.
Aunado a lo anterior, la presente demanda fue presentada dentro del término de ejecutoria de la sentencia SU 254 de 2013, proferida por la Corte Constitucional […]”. Conforme con la transcripción en cita la Sala advierte que en la providencia cuestionada el TRIBUNAL precisó que, mediante auto de 5 de junio de 2018, ya había determinado la inexistencia de la caducidad del medio de control de reparación directa objeto de la controversia, como consecuencia de un recurso de apelación interpuesto contra una decisión proferida por el JUZGADO sobre ese aspecto.
No obstante, el TRIBUNAL señaló que ante la existencia de la 32 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación haría algunas precisiones sobre el tema para el caso concreto.
El TRIBUNAL elaboró una línea jurisprudencial entorno a la caducidad de las pretensiones de reparación en materia de delitos de lesa humanidad y, en particular, del desplazamiento forzado, en la que identificó y analizó las decisiones iniciales en las que se preveía la inoperancia de dicha figura en ese tipo de asuntos, la tesis derivada de la sentencia SU-254 de 2013 en la que la Corte Constitucional indicó que el término de la figura aludida empezaría a contar para aquellos casos desde la ejecutoria de esta providencia (23 de mayo de 2013), así como la sentencia SU-312 de 2020 y la de unificación de 29 de 2020 que el actor aduce como desconocida.
En relación con la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 el TRIBUNAL destacó que, en efecto, conforme con dicha providencia incluso en delitos de lesa humanidad era aplicable el término de caducidad, no obstante, que si en el caso concreto se observaran situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción, se tendría en cuenta la fecha en la que fueron superadas dichas circunstancias. 33 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, el TRIBUNAL precisó que dicha providencia no previó nada en relación con la contabilización de la caducidad del medio de control en los casos de daño continuado, lo que le permitía inferir que las reglas adoptadas en estos eventos no habían variado, incluso porque con posterioridad el Consejo de Estado ha proferido decisiones en tal sentido.
A partir de las anteriores premisas, el TRIBUNAL determinó que para establecer la existencia o no de la caducidad del medio de control debía acudir a la valoración de las pruebas con la finalidad de determinar si para la fecha de presentación de la demanda había cesado o no la calidad de desplazados forzados de los demandantes. El TRIBUNAL estableció que a partir de los testimonios recaudados podía establecer que la gran parte de los habitantes del municipio del que eran oriundos los demandantes habían comenzado a retornar desde el año 2014, sin que se advirtiera prueba alguna de la que pudiese evidenciar que a estos se les hubiere restablecido sus derechos.
De igual forma, dicha autoridad precisó que de las pruebas recaudadas se observaba la existencia de circunstancias de temor 34 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que impedía a los demandantes promover su derecho de acción, sin que hubiera elemento de juicio alguno que acreditara que la condición de miedo de cada uno hubiese sido superada.
La mencionada autoridad judicial concluyó que en la medida que la demanda fue presentada el 5 de agosto de 2015, aun cuando, hipotéticamente se iniciara la contabilización de los términos de caducidad a partir del 01 de enero de 2014, advertía que el medio de control fue promovido en término, además conforme con lo previsto en la sentencia SU 254 de 2013.
Ahora bien, en relación con la caducidad del medio de control de reparación directa en casos de delitos de lesa humanidad, en la sentencia T 490 de 2014 invocada por la actora, aludiendo a la jurisprudencia de esta Corporación, la Corte Constitucional señaló: “[…] la jurisprudencia del Consejo de Estado que, aun cuando el daño antijurídico que se pretenda reclamar por medio de la acción de reparación se dé como consecuencia de una grave violación a los derechos humanos o un crimen de lesa humanidad, el término de caducidad será el mismo al contemplado en el numeral 8 del artículo 136 C.C.A., pues la imprescriptibilidad de la acción penal derivada de crímenes de lesa humanidad y contra el derecho internacional humanitario no es extensiva en sus efectos a las acciones de carácter indemnizatorio.
Lo anterior, por cuanto la legislación nacional consagra varias 35 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posibilidades para restablecer el derecho a la reparación de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos y tiene como finalidad promover la justicia, tales como acciones civiles y contencioso administrativas para que puedan satisfacer su derecho a la verdad y la reparación; incluso el sistema penal prevé una reparación para el tercero civilmente responsable, así, la prescripción que pueda darse respecto a las primeras acciones de carácter indemnizatorio no debe ser extensiva a la posibilidad de demandar al autor penalmente responsable del daño, ni excluye al Estado de la responsabilidad de investigar y sancionar a los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos […]”.
En la providencia en cita, la Corte Constitucional indicó que incluso en casos de reparación directa relacionados con delitos de lesa humanidad debe contabilizarse el término de caducidad. Por otro lado, en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, la Sección Tercera de esta Corporación en igual sentido señaló que en ese tipo de asuntos debe contabilizarse el término de caducidad, no obstante de ser inaplicable en eventos en los que se adviertan circunstancias que hubiesen impedido el ejercicio del derecho de acción, dado que para tales eventualidades no resulta determinante la situación causante del daño, sino la condición particular de quien acude a la administración de justicia. Lo anterior en los siguientes términos: 36 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Así las cosas, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado se unificará en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta exigible el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
Finalmente, se precisa que el término de caducidad para solicitar al Estado la indemnización de un daño es inaplicable en aquellos eventos en los que se adviertan circunstancias que hubiesen impedido, desde el punto de vista material, el ejercicio del derecho de acción, lo que puede ocurrir frente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra o cualquier otro asunto en el que se pueda demandar la responsabilidad patrimonial Estado, pues para tales efectos no resulta determinante la situación causante del daño, sino la condición particular de quien acude a la administración de justicia [ ]” Precisado lo anterior la Sala advierte que, contrario a lo manifestado por la actora, el TRIBUNAL sí analizó y aplicó las reglas contenidas en las providencias aludidas, porque estudió si en el caso origen de la controversia había o no caducidad con base en el conteo del término respectivo, desde la fecha en que encontró que las víctimas de desplazamiento habían regresado a su lugar de origen. 37 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para esta Sala las alegaciones de la POLICÍA NACIONAL no tienen vocación de prosperar, porque más allá de limitarse a afirmar que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta los precedentes aludidos, no ilustró sobre la fecha a partir de la cual debió contabilizarse la caducidad y, en particular, a partir de que momento brindó las condiciones de seguridad necesarias para que las víctimas de desplazamiento forzado implicadas pudieran volver a sus sitios de origen.
En ese orden de ideas, para la Sala ni el análisis ni la decisión contenida en la providencia controvertida resultan caprichosos o arbitrarios, sino que fueron adoptados a partir del alcance dado a las fuentes jurídicas aplicables al caso y a un análisis de las particularidades fácticas de este. Situación distinta es que la actora no comparta la tesis allí dispuesta, al ser adversa a sus intereses, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. Consecuente con lo anterior, la Sala denegará el amparo solicitado, 38 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de amparo de la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida 39 Número único de radicación: 110010315000 2023 00571 00 Actora: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-POLICÍA NACIONAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y aprobada por la Sala en la sesión del día 16 de marzo de 2023.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.