Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 44001 23 40 000 2017 00081 01 (1491-2022) Demandante: María Laura Mendoza Bermúdez Demandado: E.S.E Hospital San Agustín de Fonseca Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas Decisión: Confirma sentencia. No procede la sanción moratoria toda vez que no se acreditó radicación de solicitud de liquidación de cesantías definitivas ni constancia de notificación de la liquidación definitiva de prestaciones sociales.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia expedida el 26 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de La Guajira. I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del acto ficto o presunto que se configuró ante la omisión de respuesta, por parte de la E.S.E. Hospital San Agustín de Fonseca, respecto de la petición radicada el 12 de agosto de 2015, mediante la cual reclamó la indemnización moratoria por el pago inoportuno de diferentes acreencias laborales. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la demandada reconocer y pagar las indemnizaciones moratorias por el no pago del último mes laborado, por la consignación tardía de las cesantías anuales y el pago inoportuno de las cesantías definitivas y de las prestaciones sociales por retiro definitivo del servicio; de igual manera, solicitó disponer el pago de los intereses moratorios y de la indexación en los términos previstos en la ley, condenar en costas y agencias en derecho a la parte accionada y disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo1. 3.
Argumentó que fue nombrada médico del servicio social obligatorio en la E.S.E Hospital San Agustín de Fonseca desde el 16 de agosto de 2012 hasta el 15 de agosto de 2013. Sin embargo, la entidad no pagó de manera oportuna el último salario causado, 1 Esa fue la norma que se invocó aun cuando la demanda se radicó en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Radicación: 44001 23 40 000 2017 00081 01 (1491-2022) Demandante: María Laura Mendoza Bermúdez 2 la liquidación definitiva de sus prestaciones sociales2 y las consignaciones anuales de las cesantías en el Fondo Nacional del Ahorro3. Señaló que el pago de todo ello solo se efectuó el 10 de octubre de 2014, situación que da lugar a las indemnizaciones moratorias pretendidas.
Contestación de la demanda. 4. La E.S.E. Hospital San Agustín de Fonseca se opuso a la prosperidad de las pretensiones4 alegando que el acto acusado está ajustado al principio de legalidad, pues la actora no tiene derecho a lo que reclama. Al respecto, mencionó que el salario correspondiente a los primeros 15 días de agosto de 2013 no fue pagado de forma oportuna, al igual que la liquidación de sus prestaciones sociales, pues se efectuó el 14 de octubre de 2014 «no el 10 como se alega en la demanda»; sin embargo, tal circunstancia no genera la sanción moratoria pretendida. 5.
Precisó que cumplió con sus obligaciones en materia prestacional conforme al sistema de administración en los hospitales públicos, donde le corresponde a la E.S.E. reportar mensualmente al FNA la relación de los empleados con derecho al pago de la doceava parte del auxilio y el Fondo cobra al Ministerio de Hacienda. En ese sentido, señaló que no incurrió en omisión en cuanto a la obligación relacionada con las cesantías definitivas de la demandante, pues en su caso no es aplicable el plazo del 14 de febrero de cada año que se otorga a los empleadores para consignarlas. 6.
Propuso las excepciones de inexistencia del derecho e inexistencia la obligación respecto de la sanción moratoria por pago inoportuno del último mes laborado y de las prestaciones sociales y consecuencial falta de legitimación en causa pasiva, cobro de lo no debido y buena fe. Sentencia apelada. 7. El Tribunal Administrativo de La Guajira accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Declaró la nulidad parcial del acto ficto configurado ante la omisión de respuesta a la petición radicada por la demandante el 12 de agosto de 2015, ordenó el reconocimiento de la indexación del valor correspondiente al salario y las prestaciones sociales que le fueron pagadas de forma tardía el 14 de octubre de 2014 y negó las demás pretensiones. 8.
Precisó que no procede el reconocimiento de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por cuanto no es aplicable a los afiliados al FNA, pues durante la vigencia de la relación laboral lo que procede es el pago de intereses moratorios. En lo que concierne a la sanción moratoria por el pago inoportuno de las cesantías definitivas previsto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, sí procede siempre y cuando se cumplan las condiciones y términos establecidos en ellas; no 2 Incluidas las cesantías definitivas. 3 En adelante FNA. 4 Folios 72 a 85 del expediente digital.
Radicación: 44001 23 40 000 2017 00081 01 (1491-2022) Demandante: María Laura Mendoza Bermúdez 3 obstante, la única petición allegada al expediente fue la radicada el 12 de agosto de 2015, que estuvo dirigida a reclamar diversas indemnizaciones, pero no se allegó la petición necesaria para iniciar el conteo de los términos previstos en la ley para hacer exigible tal obligación. 9.
Finalmente, señaló que conforme al criterio objetivo-valorativo, para la imposición de costas es necesaria la verificación de su causación y la actividad profesional realizada y que en este caso no se dan los presupuestos para ello en la medida en que las pretensiones prosperaron parcialmente. Recurso de apelación. 10. Inconforme con la decisión, la accionante interpuso recurso de apelación en el que manifestó que el a quo no realizó una correcta valoración probatoria y cuestionó los argumentos en que sustentó la negativa de la indemnización moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías definitivas. 11.
Indicó que «a petición verbal» la entidad liquidó sus prestaciones sociales5, que dicha liquidación se había realizado desde el 26 de septiembre de 2013, pero que su pago solo se efectuó el 10 de octubre de 2014, por lo tanto, debe reconocerse la sanción moratoria, pues no se cumplió con la obligación de pagarla dentro de los 45 días siguientes a la elaboración de la liquidación, agregó que la sanción moratoria procede desde el 15 de agosto de 2013 hasta el 10 de octubre de 2014, y finalmente, consideró que el a quo debió imponer condena en costas a la parte demandada, pues conforme al artículo 188 del CGP estas proceden, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 12. Mediante auto del 4 de agosto de 2022 se admitió el recurso de apelación6 y el 16 de febrero de 20237 se corrió traslado a las partes y el agente del Ministerio Público para que presentaran los alegatos de conclusión, término durante el cual no hubo pronunciamiento alguno8. III. CONSIDERACIONES.
Competencia. 13. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 5 Indica que prueba de ello reposa en el folio 11 del expediente. 6 Índice 4 de Samai. 7 Índice 10 ibidem. 8 En el informe secretarial visible en el índice 15 no se hace referencia a memoriales que se hubieran radicado en ese sentido y tampoco aparece ninguno incorporado en el aplicativo Samai.
Radicación: 44001 23 40 000 2017 00081 01 (1491-2022) Demandante: María Laura Mendoza Bermúdez 4 del Código General del Proceso (CGP)9, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Problema jurídico. 14.
En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si hubo una inadecuada valoración probatoria por parte del Tribunal, a efecto de analizar si era viable el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por el pago inoportuno de las cesantías definitivas de la demandante; en caso afirmativo, resolver lo que corresponda en relación con ese derecho.
De igual manera se resolverá si procedía condenar en costas en primera instancia. Análisis del problema jurídico. 15. Examinado el caso concreto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia pues en el expediente no obraban pruebas que permitieran contabilizar los términos para establecer la fecha a partir de la cual se habría causado la sanción moratoria solicitada. 16.
A efecto de resolver el primer problema jurídico es preciso aclarar que al revisar la sentencia apelada se advierte que en ella se consideró que «no obra prueba alguna tendiente a demostrar que la parte actora radicó oportunamente ante las [demandadas] reconocimiento de sus cesantías definitivas por el periodo laborado desde el 16 de ago[s]to de 2012 al 15 de agosto de 2013», pues la única petición que existe es la correspondiente al 12 de agosto de 2015, a través de la cual se pretende la indemnización moratoria. 17.
Al revisar las pruebas allegadas se observa lo siguiente: i) la demandante laboró para la E.S.E. como médico, entre el 16 de agosto de 2012 y el 15 de agosto de 2013;10 ii) el 4 de septiembre de 2013 el jefe de recursos humanos envió al FNA la comunicación de retiro de la actora,11 junto con el reporte de cesantías de los meses de junio, julio y agosto de 2013;12 iii) el 26 de septiembre de 2013 la entidad elaboró la liquidación definitiva de prestaciones sociales;13 iv) el 14 de octubre de 2014 se pagó la suma que resultó de dicha liquidación;14 v) el 12 de agosto de 2015 la interesada radicó petición de indemnización moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías definitivas;15 y vi) el 23 de agosto de 2016 el FNA expidió el extracto de cesantías, en el que consta que la E.S.E reportó las de los años 2012 y 2013, el 27 de febrero y 10 de noviembre de 2013, 9 Aunque también se produjo una modificación en el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, esta no estaba vigente para el momento en que se interpuso la apelación. 10 Folio 9 del expediente digital. 11 Folio 121 ibidem. 12 Folio 20 ibidem. 13 Folio 11 ibidem. 14 Folio 122 ibidem. 15 Folios 12 a 14 ibidem.
Radicación: 44001 23 40 000 2017 00081 01 (1491-2022) Demandante: María Laura Mendoza Bermúdez 5 respectivamente.16 18. Establecido lo anterior, la Sala concluye que es cierto, como lo analizó el a quo, que no está acreditada en el expediente la petición que formuló la actora con miras a que se reconocieran sus prestaciones sociales al momento de su desvinculación, particularmente, sus cesantías definitivas.
Ahora, si bien en el recurso se afirmó haberla formulado de manera «verbal», tampoco existe prueba que respalde tal manifestación y esa circunstancia no se planteó en la demanda. 19. Del mismo modo, se advierte que, aunque la entidad elaboró la liquidación definitiva el 26 de septiembre de 2013, no obra constancia de notificación de esta, circunstancias que imposibilitan activar el cómputo de los términos legales para el reconocimiento y pago de la penalidad reclamada. 20.
Sobre esa materia, conviene precisar que el artículo primero de la Ley 244 de 1995 «por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones» estableció el término de quince (15) días para que la administración expida el acto de reconocimiento de cesantías definitivas de los servidores públicos, los cuales han de contarse desde la fecha de radicación de la solicitud que se haga en tal sentido. 21.
Asimismo, el artículo 2 ibidem estableció que una vez se encuentre en firme el acto de reconocimiento de cesantías definitivas, la administración cuenta con el término de cuarenta y cinco días hábiles para pagar la prestación, so pena de incurrir en mora y causar a su cargo la sanción indicada en el parágrafo, en el equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que correrá en forma continua hasta cuando se haga efectivo el pago.17 22.
En ese contexto, la prueba acerca de la fecha de radicación de las cesantías es indispensable para establecer si el reconocimiento y pago fue oportuno y para determinar la fecha a partir de la cual empieza a correr la sanción moratoria, de manera que si no hay evidencia de ello, no se cuenta con los elementos necesarios para analizar si existió la mora y por ende no procede acceder a la pretensión sobre ella.
Valga aclarar que si bien en ocasiones es la propia administración la que, al finalizar la relación laboral, emite un acto administrativo para liquidar en forma definitiva las prestaciones sociales de sus empleados, evento en el cual podría tomarse en cuenta la fecha de ejecutoria del acto que así lo ordene, tampoco obra en el expediente acto con tales características a fin de contabilizar el término a partir de su firmeza. 23.
Es oportuno mencionar que en el recurso se aseguró que la petición fue verbal y que prueba de ello es la documental que obra en el folio 11; no obstante, lo que allí aparece es la liquidación de las prestaciones sociales definitivas y en ninguna parte de ella aparece que hubiera estado motivada por una petición previa formulada por la actora, ni la fecha en la que esta se hubiera presentado y si bien es cierto al final del documento 16 Folios 17 a 18 ibidem. 17 Se precisa que la Ley 1071 de 2006 adicionó y modificó la Ley 244 de 1995 y en concreto, hizo extensivas las anteriores previsiones relativas al término para el reconocimiento y pago de las cesantías, no solo respecto de las definitivas sino también de las parciales.
Radicación: 44001 23 40 000 2017 00081 01 (1491-2022) Demandante: María Laura Mendoza Bermúdez 6 se señala «para constancia se firma en FONSECA - LA GUAJIRA el día 26 del mes de septiembre de 2013» el espacio para la firma de la demandante está vacío, es decir que ni siquiera existe prueba de la fecha en que se habría notificado la mencionada liquidación, como se indicó previamente. 24.
No sobra agregar que la parte ni siquiera fue clara en señalar cuál fue la fecha en que presuntamente habría radicado la petición verbal y al momento de reclamar el periodo de sanción aduce que está comprendido entre el 15 de agosto de 2013 y el 10 de octubre de 2014, es decir que pretende su reconocimiento desde el momento mismo en que se produjo el retiro del servicio, lo que jurídicamente es inviable pues la exigibilidad de la sanción moratoria surge a partir del vencimiento del término fijado por la ley para su pago y este, a su vez, depende de la fecha de radicación de la petición prestacional la cual no está acreditada en el plenario, lo que impone confirmar la sentencia que negó dicho reconocimiento. 25.
En lo que respecta al segundo problema jurídico, consiste en el reparo planteado frente a la decisión de no condenar en costas en primera instancia a la entidad. Al respecto, es necesario destacar que la sentencia apelada fue proferida el 26 de noviembre de 2019, es decir, antes de que entrara en vigor la Ley 2080 de 2021.18 En ese contexto, esta Subsección19 precisó que en vigencia del texto original de la Ley 1437 de 2011 la condena en costas responde a un criterio objetivo-valorativo, pues el fallo debe disponer sobre ese aspecto20 y solo habrá lugar a costas cuando estén causadas y en la medida de su comprobación.21 26.
El Tribunal resolvió abstenerse de imponer condena en costas bajo el argumento de que las pretensiones de la demanda prosperaron parcialmente. Al respecto, se observa que tal como lo prevé el numeral 5.° del artículo 365 del CGP, el juez está facultado para abstenerse de imponerlas en tal evento y si bien es cierto en la sentencia no se hicieron explícitos los argumentos de tal decisión, el cuestionamiento del recurso no se dirigió a esa falencia, pues su consideración derivó de que el artículo 188 del CPACA exige imponerlas y que solo es posible abstenerse de ello cuando se ventila un interés público, argumento insuficiente para revocar la decisión adoptada en ese sentido, pues, se repite, sí es viable abstenerse de imponerlas cuando las pretensiones prosperan en forma parcial, como ocurrió en el sub lite.
Condena en costas. 27. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código 18 Publicada en el Diario Oficial 51.568 del 25 de enero de 2021. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, expediente 13001- 23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), magistrado ponente: William Hernández Gómez. 20 Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 21 Numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión del artículo 188 del CPACA.
Radicación: 44001 23 40 000 2017 00081 01 (1491-2022) Demandante: María Laura Mendoza Bermúdez 7 General del Proceso)22 y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 28. Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de la apelación no se aprecia como huérfano de fundamento legal, por lo que resulta improcedente la condena en costas en esta instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 26 de noviembre de 2019, por el Tribunal Administrativo de La Guajira, según lo expuesto en las consideraciones.
SEGUNDO. Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 22 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca]