Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-03045-01 Demandante: Carmen Cecilia Bueno de Monsalve Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Proceso ejecutivo / Auto declara la nulidad de todo lo actuado por encontrar configurada la caducidad de la acción ejecutiva SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación formulada por Carmen Cecilia Bueno de Monsalve, en contra de la sentencia proferida el 13 de julio de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud1 Carmen Cecilia Bueno de Monsalve promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad jurídica, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las providencias proferidas el 15 de septiembre de 2020 y el 2 de noviembre de 2022 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, en el proceso ejecutivo identificado con el radicado 680012331-000-2006-03012-02.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Carmen Cecilia Bueno de Monsalve, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra del entonces Instituto del Seguro Social, con el fin de cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediates los cuales se le negó la solicitud de reliquidación pensional. ii) El asunto fue decidido de manera favorable mediante sentencia proferida el 26 de marzo de 2008 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, confirmada el 12 de febrero de 2009 por el Tribunal Administrativo de 1 Ver índice 2 de SAMAI en expediente 11001031500020230304500.

Archivo denominado «ED_DEMANDA_6_6_202316(.pdf) NroActua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03045-01 Demandado: Carmen Cecilia Bueno de Monsalve Santander. iii) El 27 de junio de 2017, luego de presentar diferente peticiones, solicitudes de tutela y denuncia por el indebido cumplimiento otorgado a las referidas decisiones judiciales, la demandante instauró proceso ejecutivo en contra de Colpensiones. iv) Luego del trámite pertinente, y ante el silencio de la entidad ejecutada, mediante sentencia del 5 de junio de 2019 el juez de conocimiento ordenó seguir adelante con la ejecución; sin embargo, un año (1) tres (3) meses y diez (10) después, a través de auto del 15 de septiembre de 2020, declaró la nulidad de todo lo actuado al concluir que había operado la caducidad de la acción ejecutiva.

Decisión esta última, contra la cual la demandante interpuso recurso de apelación. v) El Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia del 2 de noviembre de 2022 confirmó lo resuelto por el a quo, «con fundamento «en el principio que “LOS AUTOS ILEGALES NO ATAN AL JUEZ”, sustentando la decisión adoptada y confirmada, no con fundamento en una norma contenida en nuestro ordenamiento jurídico, si no en una teoría denominada ANTIPROCESALISMO.» vi) En relación con las decisiones proferidas, adujo la parte demandante que sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad jurídica fueron vulnerados por las autoridades judiciales demandadas al considerar que. «como quiera que no hay claridad en la aplicación de la Teoría del Antiprocesalismo, mal podía el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, confirmar un auto anulando todo un proceso, en virtud a esta teoría, que solo es clara en ser aplicable para declarar un auto ilegal, no para anular todo un proceso; por lo cual, con esta decisión confirmatoria, se configura sin duda alguna una VIA DE HECHO por DEFECTO PROCESAL ABSOLUTO y VIA DE HECHO POR DEFECTO MATERIAL o SUSTANTIVO.» 1.1.2.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] 1.- Se tutelen a favor de CARMEN CECILIA BUENO DE MONSALVE, en mi condición de accionante, actuando en nombre propio, los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, VIA DE HECHO POR DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO; VIA DE HECHO POR DEFECTO MATERIAL o SUSTANTIVO; en conexidad directa con los principios a la SEGURIDAD JURIDICA;

LEGALIDAD Y CONSTITUCIONALIDAD DE LAS DECISIONES QUE EMITE EL JUEZ, al no existir norma que respalde la decisión de NULIDAD proferida por el JUZGADO SEPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA; fuera del término en que podía realizar CONTROL DE LEGALIDAD, pues transcurrió UN AÑO (1) TRES (3) MESES DIEZ (10) DIAS, después de haber quedado ejecutoriada la sentencia; decisión que fue CONFIRMADA EN SEGUNDA INSTANCIA por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, bajo el argumento de aplicar la TEORIA DEL ANTIPROCESALISMO, contrariando los postulados mínimo de la razonabilidad jurídica, al extralimitarse en su aplicación e incurriendo en la misma vulneración de los derechos invocados al DEBIDO PROCESO, a la SEGURIDAD JURIDICA y VIAS DE HECHOS invocadas. 2.- Como consecuencia de la protección de mis derechos constitucionales, se ORDENE al JUEZ SEPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, dejar sin efecto el auto de fecha 15 de septiembre del 2020, por medio del cual decreta la 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03045-01 Demandado: Carmen Cecilia Bueno de Monsalve Nulidad de todo lo actuado en el proceso, por la supuesta ilegalidad del auto calendado 06 de octubre de 2017, y rechaza por caducidad la demanda ejecutiva presentada, mediante apoderado, por CARMEN CECILIA BUENO DE MONSALVE; para que en contrario sensu, disponga dejar incólume todo lo actuado en el proceso, y se continúe con el trámite de correspondiente, esto es, seguir adelante la ejecución en la etapa de liquidación y aprobación del crédito.. […]». 1.2.

Informe rendido en el proceso 1.2.1. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga2 señaló que queda atento a lo que disponga el juez de tutela, al considerar que «no tiene consideraciones distintas a las consignadas en la providencia de primera instancia que se incluye en el objeto de amparo». 1.2.2. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)3 señaló que no puede dar cumplimiento a las pretensiones presentadas en el escrito de tutela, ya que no hace parte de las funciones de la entidad, y no tiene tramite alguno pendiente con la demandante.

Con base en lo anterior, solicitó ser desvinculado del presente proceso por carecer de legitimación en la causa por pasiva. 1.2.3. El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio. 1.3 Sentencia de primera instancia4 El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia del 13 de julio de 2023 declaró improcedente la solicitud de tutela, al no satisfacer el requisito de la inmediatez. 1.4.

Escrito de impugnación5 Carmen Cecilia Bueno de Monsalve impugnó la decisión del a quo al considerar que el «requisito de inmediatez, solo exige que el término sea razonable, no es perentorio, de tal manera que si se sobrepasa unos días, no es óbice para que se considere que hay que rechazar la acción ipso facto, como si existiere una caducidad de la acción»; y que, en todo caso, en el asunto bajo estudio, no se «descontó los días de vacancia judicial, iniciando mi coteo el 12 de noviembre de 2022, al 19 de diciembre de 2022, fecha en la cual se inició la vacancia judicial, llevando un subtotal de un (1) mes y siete (7) días; regresan el 11 de enero de 2023, hasta el 30 de marzo de2023, que se cerraron todos los Despachos judiciales, por vacancia de semana santa, para un subtotal de dos (2) meses 19 días; se abren los Despacho judiciales el 10 de abril de 2023, hasta el 06 de junio que se presenta la acción de tutela, un subtotal de un (1) mes 26 días, para un gran total de cinco (5) 2 Ver índice 8 de SAMAI del expediente 11001031500020230304500.

Archivo denominado «RECIBEPRUEBAS_INFORMETUTELAVSDE(.pdf) NroActua 8» 3 Ver índice 10 en el expdiente 11001031500020230304500. Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CC37827308_CARMENCE(.pdf) NroActua 10» 4 Ver índice 14 de SAMAI en el expediente 11001031500020230304500. Archivo denominado «SENTENCIA(.pdf) NroActua 14» 5 Ver índice 19 de SAMAI en el expediente 11001031500020230304500 RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_01IMPUGNACIONFALL(.pdf) NroActua 19 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03045-01 Demandado: Carmen Cecilia Bueno de Monsalve meses y veintidós (22) días, luego para mí se instauró la tutela dentro del término que señala la Corporación.» 2.

Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico y iv) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20006 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20197, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado8 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.9 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]» (Resalta la Sala).

Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 6 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 7 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03045-01 Demandado: Carmen Cecilia Bueno de Monsalve Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena,10 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional11 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,12 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.13 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿La solicitud de tutela presentada por Carmen Cecilia Bueno de Monsalve satisface el requisito de procedencia general de la inmediatez? De ser favorable la respuesta al anterior interrogante, se deberá establecer si: ¿Las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad jurídica de Carmen Cecilia Bueno de Monsalve con ocasión de las providencias proferidas el 15 de septiembre de 2020 y el 2 de noviembre de 2022, a través de las cuales se declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso ejecutivo que adelantó contra Colpensiones, y la caducidad de la acción, al incurrir, presuntamente, en defecto sustantivo? 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo.

Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C- 590 de 2005. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03045-01 Demandado: Carmen Cecilia Bueno de Monsalve 2.4.

Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – De la inmediatez La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido la inmediatez, como uno de los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencia judicial, en el entendido que debe ser presentada en un término razonable y proporcionado contado desde la acción u omisión generadora de la vulneración del derecho fundamental cuyo amparo se pretende, de lo contrario, «se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos»14.

En cuanto al terminó razonable, dicha corporación en sentencia SU-499 de 2016 estableció que el juez constitucional debe valorar «(i) si el ejercicio inoportuno de la acción implica una eventual violación de los derechos de terceros; (ii) cuánto tiempo pasó entre el momento en el cual surgió el fundamento de la acción de tutela y la interposición de esta última;

(iii) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable; y (iv) cuál ha sido el lapso que la jurisprudencia de esta Corte ha juzgado irrazonable en casos similares al que está por resolverse», toda vez que, «en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso»15 Por su parte, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, respecto al término razonable para presentar solicitudes de tutela contra providencia judicial, señaló: «[…] como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.

Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.

La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]» 2.4.2. Caso concreto Carmen Cecilia Bueno de Monsalve acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efecto las providencias proferidas el 15 de septiembre de 2020 y el 2 de noviembre de 2022 por 14 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-328 de 2010. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03045-01 Demandado: Carmen Cecilia Bueno de Monsalve el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, a través de las cuales se declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso ejecutivo identificado con el radicado 680012331-000-2006-03012-02, y se rechazó por haber operado la caducidad.

Una vez analizados los hechos y las pruebas aportadas al expediente, se tiene que la providencia acusada del 2 de noviembre de 2022, que puso fin al proceso, fue notificada mediante correo electrónico del 11 de noviembre de 202216 y la solicitud de tutela fue radicada el 6 de junio de 202317, lo cual permite concluir, que la demandante acudió ante el juez constitucional después de haber transcurrido más de siete (7) meses de encontrarse ejecutoriada la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales.

Al respecto, la demandante argumentó en el escrito de impugnación que, para efecto de establecer la razonabilidad del plazo en que se acudió al juez constitucional, debió descontarse al tiempo transcurrido durante la vacancia judicial de 2022-2023 y semana santa de 2023, al respecto se recuerda que dicho periodo no suspende ni interrumpe términos, y llegado el caso de presentarse un vencimiento durante esa época, entiéndase que el recurso, demanda o lo que corresponda es radicado en el primer día hábil siguiente18.

De acuerdo con lo anterior, la solicitud de tutela bajo estudio no satisface el requisito de la inmediatez, en tanto fue presentada de manera tardía de cara al término de los seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia para ello. Sin perjuicio de lo anterior, se recuerda que el juez de tutela debe analizar cada caso en concreto para establecer si existen circunstancias especiales que justifiquen el actuar tardío del demandante.

Dicho ello, se observa que en el asunto bajo estudio no se allegó prueba ni se alegaron argumentos de que la tardanza acreditada estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que permita desconocer la regla general fijada por la jurisprudencia constitucional, de manera excepcional, pues, se insiste, la solicitud de amparo es «un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados»19.

En este orden de ideas, la Sala confirmará la decisión del a quo de declarar improcedente, por no superar el requisito de la inmediatez, la solicitud de amparo presentada por Carmen Cecilia Bueno de Monsalve en contra del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander. 16 https://samai2.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=68001233100020060301202 6800123 17 Ver índice 2 de SAMAI en el expediente 11001031500020230304500.

Archivo denominado «ED_1ESCRITOCORREOELE(.pdf) NroActua 2» 18 Artículo 118 del CGP 19 Corte Constitucional, Sentencia SU-391 de 2016 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-03045-01 Demandado: Carmen Cecilia Bueno de Monsalve En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 13 de julio de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual declaró improcedente, por no superar el requisito de inmediatez, la solicitud de tutela presentada por Carmen Cecilia Bueno de Monsalve en contra del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador