1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante ZOILA LASTENIA RIVERA POTOSI Demandada TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Defecto procedimental. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Tiempo de convivencia sustitución de la asignación de retiro. Derecho de petición asunto pensional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta decide la impugnación interpuesta por la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí contra la sentencia de 4 de septiembre de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A que dispuso lo siguiente: «PRIMERO. NEGAR el amparo solicitado por Zoila Lastenia Rivera Potosí, a través de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia».
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 4 de agosto de 2025, la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí interpuso acción de tutela, mediante apoderado judicial, contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, seguridad social y mínimo vital.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: (sic para toda la cita) «PRIMERO: Solicito a Usted Señor Juez tutele los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, DERECHO A LA IGUALDAD, A LA SEGURIDAD SOCIAL y demás derechos que estén siendo vulnerados, por la sentencia inhibitoria proferida el once (11) de abril de dos mil veinticinco (2025) por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO – SALA PRIMERA DE DECISION, con ponencia del H. Magistrado EDGAR GUILLERMO CABRERA RAMOS, al resolver la Apelación de la sentencia proferida el 18 de agosto de 2023 por el Juzgado Segundo (2o) Administrativo del Circuito de Pasto ( Proceso 52001333300220220001800) (…)
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia de 11 de abril de 2025, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, con ponencia del H. Magistrado EDGAR GUILLERMO CABRERA RAMOS, que revocó la sentencia proferida el 18 de agosto de 2023 por el Juzgado Segundo (2o) Administrativo del Circuito de Pasto ( Proceso 2022-00018-00) ”, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por ZOILA LASTENIA RIVERA POTOSI, contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, en cuanto declaro probada de oficio, la excepción previa de inepta demanda por indebido agotamiento de sede administrativa y, en consecuencia, INHIBASE la Sala de fallar de fondo el presente asunto, según las consideraciones dadas.
Que se le garanticen los derechos fundamentales en los términos definidos por la H. Corte Constitucional (…) Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRETENSIONES SUBSIDIARIAS En el evento de que el Honorable Tribunal de tutela de primera instancia no conceda la pretensión principal de esta acción Constitucional, respetuosamente le solicito que, en atención a los hechos, argumentos y pruebas de la acción de tutela de referencia, acceda a las siguientes pretensiones:
TERCERO: Ordenar a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, profiera acto administrativo, que reconozca o niegue el derecho a la sustitución de asignación de retiro, con pronunciamiento sobre la existencia de convivencia previa al matrimonio de la señora ZOILA LASTENIA RIVERA POTOSI y el señor SM.(V) EJC. CAMPO ELIAS CARDENAS SANCHEZ (Q.E.P.D.), de esta manera agotar la actuación administrativa, requisito previo para instaurar nuevamente medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho». 2.
Hechos Del expediente, los hechos relevantes son los siguientes: 2.1. La señora Zoila Lastenia Rivera Potosí interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL, con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro del señor Campo Elías Cárdenas Sánchez, quien falleció el 6 de diciembre de 2020.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la citada prestación junto con el pago de las mesadas dejadas de percibir hasta la inclusión en nómina de pensionados. 2.2. En primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto (Expediente 52001-33-33-002-2022-00018-00) mediante sentencia de 18 de agosto de 2023 accedió a las pretensiones de la demanda.
El Juzgado fundamentó su decisión en que las pruebas obrantes en el expediente demostraban la convivencia real y efectiva con ánimo de permanencia de la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí con el causante, desde octubre de 2015 hasta el 6 de diciembre de 2020, en virtud de un vínculo de hecho y, posteriormente de uno matrimonial. En consecuencia, la autoridad judicial consideró que se cumplió el requisito exigido por la norma especial, esto es el parágrafo 2, literal a), artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, según el cual, para efectos de la sustitución de la asignación de retiro se requiere acreditar una convivencia con el fallecido de no menos de 5 años continuos inmediatamente anteriores a su muerte. 2.3.
La decisión fue apelada por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL. 2.4. Mediante sentencia del 11 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión revocó la decisión apelada y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por el indebido agotamiento de la sede administrativa.
En consecuencia, la autoridad judicial se inhibió para emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda. La autoridad judicial sostuvo que en sede administrativa no se invocó el tiempo de convivencia previo al matrimonio en calidad de compañeros permanentes, lo cual denota que no se agotó debidamente la vía administrativa.
Explicó que el ejercicio de los medios y recursos obligatorios antes de acudir a la jurisdicción constituye un requisito de procedibilidad indispensable, conforme a lo previsto en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. En ese sentido, indicó que al no haberse producido un acto administrativo que resolviera sobre ese punto en específico no era viable solicitar su nulidad ni mucho menos un restablecimiento del derecho, ya que la entidad demandada nunca tuvo la oportunidad de pronunciarse al respecto.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Tras la finalización del medio de control, la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí presentó derecho de petición1 ante la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL, en el cual le informó a dicha entidad sobre la convivencia ocurrida con el causante a partir del 1° de octubre de 2015 previo al matrimonio.
Por lo tanto, solicitó el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro, en tanto que la convivencia superó el lapso de 5 años. 2.6. Mediane Oficio E2025045449 de 4 de julio de 2025, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL negó la solicitud, bajo el argumento de que en el asunto existe cosa juzgada por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa.
La señora Zoila Lastenia Rivera Potosí interpuso recurso de reposición ante la anterior decisión. En Oficio 690 E2025049059 de 24 de julio de 2025, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL sostuvo lo siguiente referente al recurso de reposición interpuesto: «verificadas las bases de datos de esta Entidad, se establece que usted presentó derecho de petición en el mismo sentido mediante radicado de entrada N° 2025040821 el pasado 25 de junio de 2025, obteniendo respuesta por parte de esta Caja de Retiro, el día el 4 de julio de 2025, con Oficio de Salida radicado N° 2025045449, remitida a su dirección electrónica». 3.
Fundamentos de la acción Tras considerar que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la parte actora argumentó que el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión incurrió en defecto procedimental, al darle prioridad al derecho formal y no proferir un fallo definitivo, a pesar de que la discusión se centraba en un asunto sustancial como lo era el reconocimiento de la sustitución pensional.
Aseguró que la Corte Constitucional ha reiterado que la sustitución pensional es una prestación económica del sistema de seguridad social en pensiones que adquiere naturaleza fundamental, cuando de su reconocimiento depende la materialización de las garantías de los beneficiarios que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta.
Reconoció que inicialmente no mencionó su convivencia previa al matrimonio con el causante. Sin embargo, resaltó que esta sí existió y fue expuesta en el medio de control. Indicó que la convivencia inició el 1° de octubre de 2015 y que esta continuó tras su matrimonio desde el 24 de marzo de 2018, lo que acredita más de 5 años. De ahí que se cumplía con el requisito legal para la sustitución pensional.
Explicó que «ella consideró que no era necesario, mencionar la convivencia previa con el causante, ignoró el requisito de los cinco años para acceder a dicho derecho de obtener la sustitución de asignación de retiro, creyó de buena fe que el solo hecho de haber contraído matrimonio el 24 de marzo de 2018, la legitimaba para el reconocimiento de la prestación solicitada».
También consideró que se incurrió en el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, porque se aplicó de forma exegética y aislada el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 que establece que cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo particular se requiere como requisito de procedibilidad haber ejercido todos los recursos en la vía administrativa.
Sin embargo, indicó que el recurso de reposición no es obligatorio, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 74 y 76 de tal ley. Por consiguiente, la falta de agotamiento de dicho instrumento no puede emplearse como excusa para no decidir de fondo el asunto. 1 De acuerdo con el Oficio E2025045449 de 4 de julio de 2025 expedido por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, tal petición fue presentada el 25 de junio de 2025.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, sostuvo que la expedición de sentencias inhibitorias debe ser excepcional, debido a que los jueces tienen la obligación de adoptar decisiones de fondo en los asuntos materia de proceso; y agregó que existe una protección especial para los adultos mayores dado su grado de vulnerabilidad.
Finalmente, solicitó como pretensión subsidiaria que en caso de no dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia controvertida se le ordene a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares proferir acto administrativo que reconozca o niegue el derecho a la sustitución de asignación de retiro, con pronunciamiento sobre la convivencia previa al matrimonio.
Esto con el propósito de «agotar la actuación administrativa, requisito previo para instaurar nuevamente medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho». 4. Trámite e intervenciones 4.1. En auto de 8 de agosto de 2025, se admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí contra el Tribunal Administrativo de Nariño; se vinculó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) y el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Juzgado Segundo Administrativo de Pasto aseguró que la inconformidad de la parte accionante se centra en la providencia que resolvió el recurso de apelación en segunda instancia y que su postura se expuso al proferirse el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones. Agregó que el asunto debatido no tiene relevancia constitucional, en tanto versa sobre un aspecto netamente procesal ya discutido y resuelto que no se relaciona con el derecho al debido proceso.
Realmente se trata de una inconformidad con la decisión adoptada. Además, aseguró que los desacuerdos con la decisión no constituyen per se defectos de fondo en la providencia. 4.3. La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares sostuvo que no existe vulneración alguna, ya que la demandante tuvo a su disposición los medios judiciales de defensa y etapas procesales pertinentes, lo cual evidencia que no se le violó el debido proceso.
Agregó que el hecho que no se acceda a las pretensiones no implica que «se esté incurriendo en vía de hecho». Por lo expuesto, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela. 4.4. El Tribunal Administrativo de Nariño manifestó que no se configura el defecto procedimental, pues para que este se estructure es necesario que el fallador se aparte completamente del procedimiento establecido y actúe al margen de la ley.
En el presente caso, sin embargo, la decisión cuestionada se adoptó con estricto apego al ordenamiento jurídico. También resaltó que en el caso se constató el incumplimiento del requisito previsto en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, consistente en agotar la sede administrativa antes de acudir a la jurisdicción. Allí no se debatió la acreditación del requisito de convivencia entre la accionante y el causante de la pensión cuya sustitución reclama, lo que impedía a la judicatura emitir un pronunciamiento de fondo.
Además, subrayó que en la solicitud de reconocimiento pensional la accionante omitió voluntariamente aportar elementos que acreditaran la convivencia con el causante, por considerarlos irrelevantes, motivo por el cual la administración no se pronunció sobre este aspecto ni generó un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional.
En conclusión, aseguró que la providencia judicial reprochada no incurrió en ninguna de las causales de procedencia excepcional de la acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra providencias judiciales.
Por el contrario, la decisión se adoptó con fundamento en una interpretación razonable de los hechos y del derecho aplicable, respetando las garantías procesales de las partes. En consecuencia, solicitó negar por improcedente el amparo. 5. Providencia impugnada Mediante sentencia del 4 de septiembre de 2025, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A negó las pretensiones formuladas por la parte actora, pues consideró que la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño no desconoce el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, debido a que es cierto que en sede administrativa la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí no se refirió a la convivencia con el causante previo al matrimonio.
De manera que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre esa circunstancia. Por lo tanto, el juez de tutela consideró que el Tribunal accionado no privilegió normas procesales, sino que su decisión respondió a un requisito indispensable para el reconocimiento del derecho que persigue la demandante en el proceso ordinario.
Adicionalmente, precisó que la autoridad accionada en ningún momento consideró que era obligatorio el agotamiento del recurso de reposición, como lo aseguró la accionante. La referencia a ese instrumento se hizo porque a través de ese mecanismo la demandante pretendía incorporar al debate la convivencia previa al matrimonio, lo cual refuerza la conclusión de que no se agotó adecuadamente la vía administrativa.
Omisión que es atribuible a la propia parte actora y no a una actitud excesivamente formalista de parte del órgano judicial. 6. Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia insistiendo en los mismos argumentos expuestos en el escrito de tutela. Reiteró su pretensión subsidiaria consistente en que, en el caso de no acceder a la pretensión principal, se le ordene a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares proferir acto administrativo que reconozca o niegue su derecho a la sustitución de asignación de retiro, teniendo en cuenta la convivencia previa al matrimonio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales 2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y especiales que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Con fundamento en lo expuesto, corresponde a la Sala establecer si le asistió razón al juez de tutela de primera instancia al negar las pretensiones formuladas por la parte actora.
Para esto, inicialmente, se analizará si la acción interpuesta cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad. Solo en caso de superar dicho análisis, la Sala determinará si al proferir la sentencia de 11 de abril de 2025, en el marco del medio de control de radicado 52001-33-33- 002-2022-00018-01 el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión incurrió en los defectos propuestos.
A su vez, en el evento de no prosperar las pretensiones principales relacionadas contra la mencionada providencia judicial, se analizará la pretensión subsidiaria formulada por la parte actora. 4. Requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial y su análisis en el caso En el caso bajo estudio, se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, por las siguientes razones: Primero, se expusieron los hechos y los motivos por los cuales se considera que la autoridad judicial accionada incurrió en errores al revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar probada de oficio la excepción previa de inepta demanda por indebido agotamiento de la sede administrativa.
Segundo, la acción de tutela se presentó (4 de agosto de 2025) en menos de tres meses desde la notificación de la sentencia del 11 de abril de 2025 (el 22 de mayo de 2025 se remitió el mensaje de datos a efectos de surtir la notificación). Esto demuestra que no hubo dilación ni retardo en cabeza de la parte actora en la defensa de sus derechos fundamentales.
Tercero, el asunto es de relevancia constitucional. No podría entenderse que la tutela se está empleando como una tercera instancia adicional pues no fue la parte actora la que ejerció el recurso de apelación en el medio de control; y la tutela interpuesta persigue la protección de los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, seguridad social y mínimo vital presuntamente vulnerados por la configuración del defecto sustantivo.
Cuarto, está satisfecho el requisito de la subsidiariedad de la acción, dado que no se cuenta con otros medios de defensa judiciales idóneos para exponer los cargos desarrollados en el escrito de tutela. Al encontrar cumplidos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, la Sala proseguirá a estudiar si el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión incurrió en el defecto alegado por la parte actora.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Alcance del defecto procedimental y su análisis en el caso 5.1. En principio, la relación existente entre el derecho al debido proceso y la prevalencia del derecho sustancial es de complementariedad.
No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que, en ocasiones, cuando la justicia material queda subordinada a los procedimientos se presenta una tensión entre ambos3, de allí que el desarrollo del defecto procedimental como causal específica de procedibilidad surgió con el fin de romper esa «tensión aparente». La Corte Constitucional ha señalado: «El defecto procedimental se causa por un error en la aplicación de las normas que fijan el trámite a seguir para la resolución de una controversia judicial.
Sin embargo, no se trata de cualquier defecto respecto de las formas propias de cada juicio, sino uno que tenga la entidad suficiente para negar la materialización de los derechos fundamentales»4. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este defecto se configura por dos modalidades diferentes. La primera ha sido denominada como defecto procedimental absoluto.
Se presenta cuando un funcionario judicial actúa completamente al margen del procedimiento previsto en la ley. Esta situación se puede configurar cuando se sigue un trámite ajeno al que se debió emplear o cuando se «omiten etapas sustanciales del procedimiento establecido»5. La segunda se llama defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.
Modalidad que se configura cuando «cuando el funcionario arguye razones formales a manera de impedimento, las cuales constituyen una denegación de justicia»6. Sobre esta modalidad, la Corte Constitucional ha dicho: «El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto puede entenderse, en términos generales, como el apego estricto a las reglas procesales que obstaculizan la materialización de los derechos sustanciales, la búsqueda de la verdad y la adopción de decisiones judiciales justas.
En otras palabras, por la ciega obediencia al derecho procesal, el funcionario judicial abandona su rol como garante de la normatividad sustancial, para adoptar decisiones desproporcionadas y manifiestamente incompatibles con el ordenamiento jurídico. Bajo este supuesto, la validez de la decisión adoptada judicialmente no solo se determina por el cumplimiento estricto de las reglas procesales, sino que además depende de la protección de los derechos sustanciales.
Por ello, ha sostenido la Corte, el sistema procesal moderno no puede utilizarse como una razón válida para negar la satisfacción de tales prerrogativas, en la medida que la existencia de las reglas procesales se justifica a partir del contenido material que propenden»7. La jurisprudencia también ha indicado que el error en el trámite procesal debe tener la entidad suficiente para que vulnere los derechos fundamentales de las partes y que aquel no debe ser fruto del actor. 5.2.
Explicado lo anterior, la Sala se referirá a las motivaciones de la sentencia de 11 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia y se declaró probada de oficio la excepción previa de inepta demanda por indebido agotamiento de la sede administrativa y, en consecuencia, la autoridad se inhibió de fallar de fondo el asunto.
El Tribunal explicó que, aunque la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí pudo acreditar el requisito de convivencia de 5 años en cualquier tiempo, lo cierto es que en sede administrativa no se informó sobre el tiempo convivido durante la unión marital de hecho debido a que aquella no consideró tal factor como relevante. Si bien pretendió acreditarlo en el recurso de reposición, este fue 3 Corte Constitucional.
Sentencia SU-498 de 2016. 4 Corte Constitucional. Sentencia SU-061 de 2018. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2018. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2018. 7 Corte Constitucional. Sentencia SU-061 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpuesto extemporáneamente, por lo que la administración no tuvo la oportunidad de decidir nada al respecto.
En consecuencia, la autoridad judicial consideró que el acto administrativo enjuiciado, por medio del cual se negó la prestación por falta de acreditación de tiempo de convivencia, se expidió con apego al ordenamiento jurídico, ya que la solicitante solo acreditó un tiempo de convivencia de 2 años, 8 meses y 8 días, contados desde la fecha del matrimonio hasta la de la muerte del causante.
Por esta razón no era factible declarar la nulidad del acto administrativo acusado, pues la presunción de legalidad no fue desvirtuada y, por el contrario, se acreditó que este fue expedido de conformidad con la normatividad vigente. Resaltó que sobre la convivencia durante la unión marital de hecho no se agotó la vía administrativa, pues «no existe pronunciamiento que niegue el reconocimiento pensional, pese a haberse demostrado en esa sede la existencia de convivencia previa al matrimonio».
En otras palabras, al no haber informado dicho tiempo de convivencia la administración no profirió ninguna decisión respecto de acceder o no a la prestación pensional con base en ese tiempo de convivencia previo al matrimonio. Por consiguiente, consideró que no se cumplió con el requisito de procedibilidad para demandar establecido en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 consistente en haber ejercido los medios y recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
Asimismo, el Tribunal accionado transcribió una sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la que se dispuso que ante la jurisdicción no pueden plantearse hechos nuevos diferentes a los invocados en sede administrativa, porque ello implica la violación del debido proceso de la administración. Por lo tanto, el administrado debe aducir en sede administrativa los motivos y fundamentos de su reclamación, lo que no obsta para que en sede judicial pueda exponer nuevos o mejores argumentos, a fin de obtener la satisfacción de su pretensión, previamente planteada ante la administración. 5.3.
Expuestas las consideraciones que fundamentaron la decisión de la autoridad judicial accionada, la Sala considera que en el caso el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión no incurrió en defecto procedimental, pues no se encuentra un error en la aplicación de las normas que fijan el trámite a seguir, tampoco se encuentra que el Tribunal accionado haya actuado completamente al margen del procedimiento previsto en la ley, ni que haya aducido razones formales que hayan conllevado a una denegación de justicia. La decisión controvertida no privilegió aspectos procesales sobre el derecho sustancial.
Por el contrario, la postura adoptada por el Tribunal accionado resguarda el derecho al debido proceso de la administración, en tanto que esta jamás tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la convivencia durante la unión marital de hecho ni sobre las pruebas al respecto. En consecuencia, ¿cómo podría reprochársele a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL no haber tenido en cuenta el tiempo de convivencia previo al matrimonio si dicha información no se le hizo llegar oportunamente? Por consiguiente, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión adoptó una postura que protege materialmente el derecho al debido proceso, pues justamente el requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 busca que antes de acudir ante el juez de la causa el peticionario eleve sus solicitudes ante la administración, a fin de que esta tenga la oportunidad de pronunciarse.
De ahí que sea obligatorio Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haber expuesto en sede administrativa los reparos que se tengan sobre una determinada situación, antes de acudir a la jurisdicción. Sobre la materia, en sentencia de 22 de noviembre de 2018 la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación explicó que el requisito de procedibilidad establecido en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 garantiza los derechos al debido proceso y defensa de los ciudadanos al brindarles la oportunidad de rebatir las decisiones de la administración y otorga a esta última el espacio para pronunciarse sobre una determinada situación y, si es del caso, corregir las equivocaciones en que haya incurrido.
Veamos o expuesto por la mencionada Subsección en la providencia mencionada: «El artículo 161 del CPACA estableció los requisitos que deben cumplirse para la presentación de la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De manera específica, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, preceptuó: Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: ( ) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral ( ). La normativa citada consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En virtud de ella, el ciudadano debe, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitar su reconocimiento ante la administración si esta no se ha pronunciado oficiosamente y, de haberlo hecho, debatir la validez del acto ante esta; lo que puede hacer a través de la interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios.
De esta manera, se logra que esta revise los argumentos fácticos y jurídicos de la decisión y si es del caso, la revoque, modifique o aclare. Bajo tales supuestos, el agotamiento de la actuación administrativa constituye: i) una garantía de los derechos al debido proceso y defensa de los ciudadanos frente al actuar de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración reevalúe sus actos administrativos y corrija las equivocaciones contenidas en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho»8.
Así las cosas, la Sala considera que en el caso no se configura el defecto procedimental alegado al no advertirse un equívoco ni en las normas de trámite empleadas, ni en este último. La decisión simplemente obedeció a que se advirtió que la parte actora no agotó la vía administrativa en lo referente a la convivencia previa al matrimonio.
De manera que no se le permitió a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL pronunciarse de fondo sobre tal circunstancia. Consecuentemente, se considera que el Tribunal accionado protegió el debido proceso de ambas partes, pues así como la parte actora tiene el derecho de rebatir las decisiones administrativas que la afecten, la administración también tiene el derecho a decidir las situaciones que le son presentadas con las pruebas proporcionadas y no ser censurada por presuntamente omitir una información que la parte no le hizo llegar en tiempo.
Por ende, no se advierte razón para dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 22 de noviembre de 2018. Radicado: 08001-23-33- 000-2015-00845-01. Actor: Juan Carlos Muñoz Olmos. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Análisis de la pretensión subsidiaria 6.1. Ahora bien, se recuerda que la parte actora solicitó como pretensión subsidiaria que, en caso de no conceder la pretensión principal, se le ordene a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL proferir acto administrativo que reconozca o niegue el derecho a la sustitución de asignación de retiro teniendo en cuenta la convivencia previa al matrimonio de la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí con el causante.
Al respecto, la parte actora allegó al expediente de tutela la petición del 25 de junio de 2025, elevada tras la finalización del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho9 ante la Caja de Retiro6 de las Fuerzas Militares, solicitándole el reconocimiento y pago de la sustitución pensional de la asignación de retiro. Para sustentar tal solicitud se argumentó que la convivencia superó el lapso de 5 años, teniendo en cuenta el tiempo durante la unión marital de hecho.
En tal petición se formularon las siguientes solicitudes: (sic para toda la cita) «PRIMERO: solicito al Señor DIRECTOR DE LA CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES, el reconocimiento y pago de la sustitución pensional o de asignación de retiro en 100% a la señora ZOILA LASTENIA RIVERA POTOSI, en calidad de compañera permanente desde el 1º de octubre de 2015 y después, la de esposa desde el 24 de marzo de 2018 del señor Sargento Mayor (RA) EJC.
CAMPO ELIAS CARDENAS SANCHEZ (q.e.p.d), quien en vida se identificó con la C.C. No 2.418.029 expedida en Cali (Valle), la pareja conviviò por un lapso superior a cinco (5) años. Conforme lo consagra el Artículo 3º literal 3.7.1, de la Ley 923 de Diciembre 30 de 2004, ART 11 PARAGRAFO 2º DEL DECRETO 4433/2004, y el precedente jurisprudencial emanado de las altas cortes, en sentencias del H. Consejo de Estado, Corte Suprema de Justicia y Corte Constitucional.
SEGUNDO: Que como consecuencia del reconocimiento de la sustitución pensional o de asignación de retiro en su 100%, las mesadas deben reajustarse desde el momento mismo del fallecimiento de su esposo el señor Sargento Mayor CAMPO ELIAS CARDENAS SANCHEZ, (q.e.p.d ), quien en vida se identificó con la C.C. No 2.418.029 expedida en Cali (Valle), quien falleció el día 06 de Diciembre de 2020, No 06510034, inscrito el 07 de Diciembre de 2020 en la Notaría Segunda del Círculo de Pasto.
TERCERO: Que se ordene el pago del retroactivo por concepto del reconocimiento de la sustitución de asignación de retiro en un 100%, desde el 06 de diciembre de 2020 hasta cuando se incluya en la nómina mensual la suma que corresponda al citado reconocimiento, pago que debe ordenarse con la respectiva indexación con los intereses moratorios sobre los dineros provenientes de la asignación de retiro reconocida, como lo disponen los artículos 188, 192,193,195, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011)
CUARTO: La señora ZOILA LASTENIA RIVERA POTOSI, tiene derecho al beneficio pensional en los términos reclamados porque compartió con el señor CAMPO ELIAS CARDENAS SANCHEZ, por un lapso superior a cinco (5) años, primero en calidad de compañera permanente desde el 1º de octubre de 2015 y después, como la esposa del señor CAMPO ELIAS CARDENAS SANCHEZ desde el 24 de marzo de 2018 cuando contrajo matrimonio, durante todo este tiempo le brindó la solidaridad, el auxilio el socorro y ayuda mutua, compañía, cuidado y lo asistió en su última enfermedad en una convivencia prolongada.
QUINTO: Se profiera acto administrativo donde la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares reconozca el derecho a la sustitución pensional o de asignación de retiro, con pronunciamiento sobre la existencia de convivencia previa al matrimonio de la señora ZOILA LASTENIA RIVERA POTOSI y el señor SM.(V).EJC. CAMPO ELIAS CARDENAS SANCHEZ (Q.E.P.D), de esta manera agotar la vía administrativa, requisito previo para demandar.
Así lo ha planteado el H. Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia de 2ª instancia, donde se inhibió de fallar de fondo el presente asunto, a hora ventilado en sede administrativa, para que esta profiera decisión respecto de acceder o no a la prestación pensional con base en el tiempo de convivencia adicional: 9 De acuerdo con el Oficio E2025045449 de 4 de julio de 2025 expedido por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, tal petición fue presentada el 25 de junio de 2025.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Es así como la pretension de reconocimiento de la pension de sobrevivientes con base en el tiempo de Convivencia previo al matrimonio no fue planteada en sede administrativa y si bien la demandante tuvo la oportunidad de acreditar tal situación en sede administrativa, interpuso el recurso de manera extemporanea, lo que genera que las Administraciòn no hubiere proferido decisiòn alguna respecto de acceder o no a la prestaciòn pensional con base en el tiempo de Convivencia adicional.” Tribunal Administrativo de Nariño- Sala Primera de Decisión. Sentencia número 52001333300220220001801 (13794) (MP.
Edgar Guillermo Cabrera Ramos: once (11) de abril de dos mil veinticinco (2025).
SEXTO: Solicito se me comunique, cualquier decisión tomada por parte de la Entidad accionada hasta la fecha, notificándome de las resoluciones, o actos administrativos proferidos con motivo de la reclamación de dicha prestación con relación a mi poderdante en la reclamación de la sustitución pensional». 6.2. En Oficio E2025045449 de 4 de julio de 2025, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares negó la solicitud bajo el argumento de que en el asunto existe cosa juzgada por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa.
Veamos: «Conforme lo anterior, y como quiera que el asunto en mención ya tuvo un pronunciamiento de fondo por parte de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, es procedente informarte que procede el fenómeno procesal de COSA JUZGADA, establecido en el artículo 303 de la Ley 1564 de 2012 (…) Por las razones anteriormente expuestas, esta Entidad NO accede a sus peticiones».
Decisión frente a la cual la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí interpuso recurso de reposición. En Oficio 690 de 24 de julio de 2025 la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares sostuvo lo siguiente: «verificadas las bases de datos de esta Entidad, se establece que usted presentó derecho de petición en el mismo sentido mediante radicado de entrada N° 2025040821 el pasado 25 de junio de 2025, obteniendo respuesta por parte de esta Caja de Retiro, el día el 4 de julio de 2025, con Oficio de Salida radicado N° 2025045449, remitida a su dirección electrónica». 6.3.
De acuerdo con el artículo 23 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades y también ante organizaciones privadas, por motivos de interés general o particular y a obtener una pronta resolución. Se trata de un derecho de aplicación inmediata según el artículo 85 de la Carta.
De conformidad con el inciso 2º del artículo 13 del CPACA10: “Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos”.
La Corte Constitucional ha señalado que el derecho de petición tiene la connotación de derecho fundamental y permite garantizar otros derechos tales como la información, la participación política, la libertad de expresión, la seguridad social, el acceso a documentos públicos, entre otros. Debe recordarse que, de acuerdo con la Corte Constitucional, el derecho fundamental a la petición abarca (i) que la respuesta sea oportuna;
(ii) que la autoridad dé una respuesta de fondo, es decir que sea clara, precisa, congruente y consecuente con lo solicitado; y (iii) que la decisión adoptada se le notifique al peticionario. Una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario, pues se considera efectiva si 10 Sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015, “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la respuesta soluciona el caso que se plantea y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo pedido.
En tanto derecho fundamental, la vulneración de su núcleo esencial es objeto de protección por la acción de tutela. De este, sin embargo, no hace parte el sentido de la respuesta, pues es de competencia exclusiva del sujeto pasivo del derecho de petición, por ello se ha aclarado que la respuesta negativa en ningún caso significa vulneración del derecho fundamental de petición, ya que “existe una diferencia entre el derecho de petición y el derecho a obtener lo pedido.”11.
En otras palabras, una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario, pues se considera efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo pedido12.
Conviene precisar que la respuesta a la solicitud no exige necesariamente la decisión favorable o positiva a los intereses de la persona, en razón a que una cosa es el derecho de petición y otra es el derecho a lo pedido13. 6.4. Específicamente, sobre el derecho fundamental de petición en materia pensional la Corte Constitucional ha señalado que no basta con brindar respuestas puramente formales, sino que a fin de no vulnerarlo es imprescindible que la entidad se pronuncie realmente sobre la solicitud pensional.
Veamos: «De conformidad con la línea jurisprudencial trazada respecto del derecho de petición en materia pensional, se ha advertido que es necesario realizar un estudio de fondo de las respuestas dadas por los fondos de pensiones, cuando estas han sido negadas mediante acto proferido con posterioridad a la presentación de la acción de tutela, “pero con el sabido propósito de agotar el derecho de petición, sin resolver de fondo el asunto pertinente”. 70.
En este sentido, por ejemplo, en la sentencia T-529 de 2002, emitida por esta corporación, se advirtió que el derecho de petición en materia de pensiones no se agota con respuestas estrictamente formales, evasivas o dilatorias, pues la petición exige que la entidad se pronuncie de fondo. En dicha oportunidad, esta corporación señaló que: “(…) el juez de tutela está en la obligación de ir más allá del simple examen de si hubo o no contestación formal por parte de la administradora de pensiones, pues el juzgador no solamente tiene la facultad, sino además la obligación de proteger todos los derechos fundamentales que de acuerdo con las pruebas aportadas dentro del proceso encuentra vulnerados, de conformidad con lo establecido en los artículos 3 y 14 del Decreto 2591 de 1991”».
También en sentencia T-182 de 2023 la Corte Constitucional se pronunció sobre las obligaciones de las administradoras de pensiones frente a peticiones de contenido pensional: «En síntesis, las sociedades administradoras de pensiones están obligadas a responder de forma oportuna y de fondo a las peticiones que realicen sus afiliados. Esas respuestas deben ser comunicadas de forma oportuna a los usuarios, es decir, en estricto cumplimiento de los términos establecidos para tal fin.
Además, en sus respuestas, estas sociedades deben garantizar el respeto por el derecho al debido proceso administrativo, para lo cual están obligadas a evitar exigir requisitos no previstos en las normas vigentes, a no imponer cargas desproporcionadas a los ciudadanos y a actuar de forma diligente frente a las solicitudes de los usuarios para evitar dilaciones injustificadas y respuestas incongruentes con lo pedido».
Asimismo, en sentencia T-214 de 2025 la Corte Constitucional se pronunció sobre las obligaciones de las administradoras de fondos de pensiones de 11 Corte Constitucional. Sentencia C-007 de 2017. 12 Sentencia T-587 de 2006, Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentería, providencia del 27 de julio de 2006. 13 Corte Constitucional en sentencia T-063 de 2000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co abstenerse de imponer barreras administrativas o puramente formales que vayan en detrimento de los derechos sustanciales de quienes solicitan el reconocimiento pensional: «La Sala debe recordar que los trámites administrativos de reconocimiento de pensión no solo se relacionan con el derecho a la seguridad social, sino también con la garantía del mínimo vital.
Adicionalmente, este tipo de procesos deben considerar el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas y la obligación de garantizar los derechos de personas en situación de discapacidad. Por lo cual, si bien las administradoras de fondos de pensiones atienden las solicitudes de los afiliados que buscan el reconocimiento de sus derechos pensionales a través de los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico, estos no constituyen un fin en sí mismo, sino que tienen naturaleza instrumental.
De esta manera, tales procedimientos no pueden configurar prácticas o barreras administrativas inconstitucionales que impacten los derechos a la vida digna, la libertad y el mínimo vital de los afiliados y usuarios. 61. De esta manera, a las administradoras de fondos de pensiones les asiste un deber ineludible que consiste en la remoción de todas las barreras administrativas en sus procedimientos y actuaciones de cara a quienes les prestan sus servicios, mediante el uso de todos los instrumentos jurídicos y de gestión a su alcance para superar las dificultades administrativas de los usuarios, a fin de evitar trasladarles cargas o restricciones a las personas que acuden a resolver su situación pensional». 6.5.
Así las cosas, la Sala encuentra que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares desconoció el derecho fundamental de petición de la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí, pues la respuesta contenida en los oficios E2025045449 de 4 de julio de 2025 y 690 de 24 de julio de 2025 no resuelven de fondo lo pedido por la actora, pues se limitaron a aseverar que en el asunto existe cosa juzgada, sin pronunciarse si procedía o no el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro en consideración al tiempo de convivencia previo al matrimonio (aspecto que no ha sido objeto de pronunciamiento ni en sede administrativa ni judicial), con una motivación suficiente que resuelva de fondo, de manera clara y congruente lo pedido por la actora.
En este punto resulta pertinente indicar que la respuesta ofrecida por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares en los oficios E2025045449 de 4 de julio de 2025 y 690 de 24 de julio de 2025 desconoce el contenido de la sentencia del 11 de abril de 2025 por la cual el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión se inhibió para emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda.
De manera que, se insiste, no existe cosa juzgada frente al tiempo de convivencia previo al matrimonio. Y es que, justamente, en la sentencia de segunda instancia controvertida, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión sostuvo que ese aspecto no le fue informado a la Caja de Retiro mencionada y esa fue la razón por la cual tal autoridad judicial se inhibió de estudiar el asunto de fondo al considerar que frente a dicho periodo de convivencia no se cumplió con el requisito establecido en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.
Lo anterior significa que a la luz del derecho fundamental a la petición, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares tiene la obligación de responder de fondo si la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí tiene o no el derecho a la sustitución de la asignación de retiro de quien fue su cónyuge, para lo cual la entidad debe valorar las pruebas allegadas sobre la convivencia durante la unión marital de hecho, pues frente a ese punto específico no hubo pronunciamiento en el año 2021 cuando la señora Rivera Potosí solicitó el reconocimiento de la prestación, así como tampoco lo hubo en sede judicial pues no existió decisión de fondo dado que la autoridad de segunda instancia se inhibió. Además, es evidente que en los oficios mencionados no hubo pronunciamiento frente a cada una de las seis solicitudes contenidas en la petición de 25 de junio de 2025.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, se encuentra que en el asunto la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares vulneró el derecho a la petición de la parte actora al no emitir un pronunciamiento de fondo sobre la petición de 25 de junio de 2025.
Dicha autoridad ni se refirió al reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro, ni valoró las pruebas allegadas sobre la convivencia durante la unión marital de hecho. Por ende, es falso aseverar que frente a ese punto específico existe cosa juzgada, más aún cuando en segunda instancia del medio de control no hubo estudio de fondo, justamente, porque ese aspecto no le fue informado a la administración. Finalmente, no puede pasarse por alto que la accionante, de 68 años de edad14, ya acudió en el pasado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a fin de controvertir los actos administrativos expedidos en el año 2021 sobre la negativa de la prestación solicitada y que el asunto versa sobre una controversia de índole pensional de un adulto mayor. 7.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia en lo concerniente a las pretensiones relacionadas con el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, por considerar que tal autoridad no incurrió en el defecto procedimental alegado. Adicionalmente, en virtud de la pretensión subsidiaria formulada por la parte actora, se amparará el derecho de petición de la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí, por encontrar que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares no dio respuesta de fondo a la solicitud de 25 de junio de 2025.
En consecuencia, se le ordenará a la referida Caja de Retiro emitir respuesta de fondo en la que se disponga sobre el reconocimiento o no de la sustitución de la asignación de retiro a favor de la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí, en cuyo análisis se deberá tener en consideración la convivencia alegada por la parte actora, ocurrida durante la unión marital de hecho.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia de 4 de septiembre de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en lo concerniente a las pretensiones relacionadas con el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión. 2.
Amparar el derecho de petición de la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 3. En consecuencia, ordenar a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia, expida respuesta de fondo a la petición del 25 de junio de 2025, en la que se resuelva expresamente si hay lugar o no a reconocer la sustitución de la asignación de retiro a favor de la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí, en cuyo análisis se deberá tener en consideración la convivencia alegada ocurrida durante la unión marital de hecho previa al matrimonio con el causante. 4.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 14 En el expediente del medio de control obra registro de nacimiento de la señora Zoila Lastenia Rivera Potosí que acredita que nació el 8 de septiembre de 1957. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04838-01 Demandante: Zoila Lastenia Rivera Potosí 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 6. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador