Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., cinco (5) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas Demandado: Nación, Ministerio de Hacienda1 y Crédito Público y otro2 Asunto: Medida cautelar Auto Asunto Decide el despacho sobre la solicitud de medida cautelar presentada por Juan Carlos Arciniegas Rojas, consistente en la suspensión provisional de los efectos del acto demandado. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda3 1. Juan Carlos Arciniegas Rojas presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, en orden a que se declarara la nulidad parcial del literal a) del artículo 4 del Decreto 35 de 1999, expedido por el presidente de la República, y, en consecuencia, se declarara la «reviviscencia» del artículo 3 de la Ley 42 de 1980. 1.1.1.

Fundamentos fácticos 2. Los hechos en que se sustenta la demanda son los siguientes: 2.1. El artículo 3 de la Ley 42 de 1980 dispuso que, desde el 1 de marzo de 1981, la remuneración de los ministros del despacho por concepto de sueldo y gastos de representación sería igual y se aumentaría en idéntica forma que a la correspondientes a los miembros del Congreso de la República. 1 En adelante MinHacienda 2 Departamento Administrativo de la Función Pública, en adelante DAFP. 3 Samai, índice 3. 4 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas 2.2.

El artículo 4 de la referida ley estableció que, desde el 7 de agosto de 1982, el presidente la República devengaría un sueldo igual de los miembros del Congreso de la República y el doble de los gastos de representación de estos. Además, la remuneración aumentaría de la misma forma que la correspondiente a los miembros del Congreso. 2.3.

El Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 195 de 1987, por medio de la cual dispuso en el artículo 3 que, a partir del 1 de enero de 1987, los ministros del despacho tendrían una «[…] remuneración mensual por todo concepto igual a la que en todo tiempo devenguen los miembros del Congreso de la República». Además, el artículo 1 ibidem previó que, desde la mencionada fecha, la remuneración mensual de los ministros del despacho por concepto de asignación básica y gastos de representación sería equivalente y se incrementaría igual que a los miembros del Congreso de la República. 2.4.

El 7 de julio de 1991, se decretó, sancionó y promulgó la Constitución Política5. 2.5. El artículo 187 de la CP dispuso que la asignación de los miembros del Congreso debía ser reajustada «[…] en una proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la Administración Central Nacional, según certificación que para el efecto expide el Contralor General de la Nación». 2.6.

El 18 de mayo de 1992, se expidió la Ley 4 de 1992. 2.7. El 2 de junio de 1992, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 801 que en su artículo 1 fijó para los miembros del Congreso la suma de $1.800.000 del cual el 36% correspondía al sueldo básico y el 64% a gastos de representación, con efectos fiscales desde el 1 de enero de 1992; de igual forma, determinó la prima de localización y vivienda mensual en $700.000 y la prima de salud en el 10% de la asignación mensual.

Las partidas debían ser reajustadas cada año «[…] en una proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la Administración Central Nacional, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la Nación». 2.8. Por medio del Decreto 35 del 8 de enero de 1999, el Gobierno Nacional dispuso «[a] partir del 1º de enero de 1999, las remuneraciones mensuales para los empleos que a continuación se relacionan, serán las siguientes: a) Ministros del Despacho y Directores de Departamento Administrativo, siete millones setenta y un mil ciento cuarenta y seis pesos ($ 7.071.146.00) moneda corriente, distribuidos así: Asignación Básica: $ 1.934.666.00, Gastos de Representación: $ 3.439.405.00, Prima de Dirección: $ 1.697.075.00». 5 En adelante CP. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas 2.9.

El Gobierno Nacional de acuerdo con «[…] los decretos salariales que fijan las remuneraciones de los Miembros del Congreso, mediante el Decreto 801 de 1991 y hasta la fecha presente con el Decreto 550 de 2024, [ha cumplido] lo reglado en el artículo 187 de la Constitución Política». 2.10. El Gobierno Nacional según los «[…] decretos salariales que fijan las remuneraciones de la asignación básica y los gastos de representación que devenga el [p]residente de la República a partir del Decreto 50 de 1993 y hasta la fecha presente con el Decreto 300 de 2024, [ha cumplido] lo reglado en el artículo 4º de la Ley 42 de 1980». 2.11.

El Gobierno Nacional de conformidad con los decretos salariales que han fijado la asignación básica y los gastos de representación de los ministros del despacho «[…] a partir del literal a) del artículo 4º del Decreto 35 de 1999 y hasta la fecha presente con el Decreto 301 de 2024, [ha quebrantado e incumplido] lo reglado en el artículo 3º de la Ley 42 de 1980». 1.1.2.

Normas vulneradas y concepto de la violación 3. El demandante sostuvo que los actos demandados vulneraron las siguientes disposiciones: 3.1. Los artículos 2; 4; 13; 25; 48; 53, incisos 2 y 5; y 150, numeral 19, literales e y f de la CP. 3.2. Los convenios 95, 99, 100, 111, 144, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo aprobados por las leyes 54 de 1962, 18 de 1968, 22 de 1967, 410 de 1997 y 524 de 1999, respectivamente. 3.3.

Artículo 3 de la Ley 42 de 1980. 3.4. Artículo 1 del Decreto Ley 203 de 1987. 3.5. Artículos 1; 2 literal a; 4; 10 y 15 de la Ley 4 de 1992. 4. De igual forma, Juan Carlos Arciniegas Rojas sostuvo que la disposición parcialmente demandada vulneró las leyes 42 de 1980 y 4 de 1992, así como los Decretos 195 y 203 de 1987, por cuanto desconoció que los factores para la asignación mensual del ministro de despacho debían ser iguales y aumentarse de la misma forma que a los miembros del Congreso de la República, según el artículo 3 de la Ley 42 de 1980; de tal manera que la base para calcular la asignación sufría un retroceso y no la cifra [valor] fijado. 5.

Con fundamento en la anterior premisa, el demandante formuló los siguientes cargos de nulidad: 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas 1.1.2.1. Cargo 1. «Violación directa de la Constitución y/o la ley»6 6.

El literal a) [parcial] del artículo 4 del Decreto 35 de 1999 incurrió en violación directa de la Constitución Política y la ley en relación con la finalidad prevista en la Ley 4 de 1992, pues esta atribuyó al Gobierno Nacional la facultad para fijar el régimen salarial y prestacional con sujeción a objetivos, normas y criterios precisos, entre ellos (i) la prohibición de desmejorar salarios y prestaciones y (ii) la obligación de incrementarlos anualmente.

En este contexto, la aludida violación «[…] se gener[ó] ante la falta de concordancia de este [acto demandado] con lo indicado y fijado en la Ley 4ª de 1992, al desarrollar la [a]dministración una cosa distinta de lo que la ley estableció, pues con lo definido en el literal a) del artículo 4º del Decreto 35 de 1999, no se cumple lo fijado en el artículo 3º de la Ley 42 de 1980, quebrantándose así el ordenamiento legal preexistente y del cual el legislador garantizó que se debía respetar y por tanto en ningún caso desmejorar». 7.

Además, los artículos 1,2 y 4 de la Ley 4 de 1992 atribuyeron al Gobierno Nacional la fijación del régimen salarial y prestacional de los ministros del despacho, bajo «[…] las normas, criterios y objetivos» dispuestos en esa ley. En ese sentido, los factores de asignación básica y gastos de representación correspondientes a los ministros del despacho no podían ser desmejorados por la administración, en tanto el legislador excluyó esta posibilidad.

Sin embargo, el acto parcialmente demandado desconoció los principios de no regresividad, proporcionalidad y progresividad al no seguir lo reglado por la Ley 42 de 1980 y los Decreto Ley 195 y 203 de 1987, según los cuales la asignación básica, así como los gastos de representación de aludido cargo serían equivalentes y aumentados de la misma forma que a los miembros del Congreso de la República. 8.

Por otro lado, «los decretos salariales» expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4 de 1992, desconocieron los derechos salariales de los ministros del despacho y desatendieron la igualdad sustancial, prevista en el artículo 13 de la CP, pues se omitió aplicar la Ley 42 de 1980 respecto de los ministros del despacho, a pesar de que sí aplicó esa ley en relación con el presidente de la República de acuerdo con el artículo 4 del Decreto 68 de 1999 que dispuso: «Artículo 4º.

A partir del 1º de enero de 1999, el Presidente de la República devengará, en todo tiempo, una asignación básica igual a la que devenguen los Miembros del Congreso de la República y el doble de los gastos de representación que estos perciban.»7. 6 Citado sin mayúsculas del original. 7 Norma transcrita por la parte. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas 1.1.2.2.

Cargo 2. «Falsa motivación»8 9. La presunción de legalidad correspondiente a los decretos salariales que establecieron el sueldo básico y los gastos de representación de los ministros del despacho resultaba afectada, porque el acto demandado incurrió en desviación de (i) las atribuciones otorgadas por la Ley 4 de 1992 y del (ii) «[…] poder que la normatividad le otorga a los funcionarios que han sido los generadores y autores de los mentados decretos salariales». 10.

Lo anterior, debido a que la administración omitió las normas de orden legal preexistentes «[…] de las cuales tenía pleno conocimiento y por lo tanto estaban debidamente demostrados los derechos, ello en razón a que la Ley 42 de 1980, el Decreto Ley 195 y 203 de 1987, consolida[ban] y fija[ban] a favor de los [m]inistros del [d]espacho, la pauta normativa de la asignación básica y gastos de representación de los [m]inistros del [d]espacho». 11.

Por lo tanto, la intención arbitraria de las autoridades que expidieron los decretos salariales demostró la inobservancia de «[…] la finalidad última de las atribuciones y de la delegación que se le atribuye por parte del legislador y el constituyente; Decisión adoptada por la administración, que es contraria a derecho, y con la cual se persigue un fin diferente al establecido en la normatividad […]». 1.1.2.3.

Cargo 3. «Desviación de poder y/o desviación de las atribuciones de quien profirió el acto administrativo objeto de control de nulidad»9 12. Existió un desvío de poder en «[…] el acto administrativo promulgado en los decretos salariales […]», porque en estos se demostraba una finalidad caprichosa, lesiva y arbitraria que se aleja del propósito establecido por legislador, sin embargo, se «desconoc[ía] realmente cual [era] la intención con la cual el Gobierno Nacional desde la promulgación del literal a) del artículo 4º del Decreto 35 de 1999 desarroll[ó] un fin diferente al previsto por el [l]egislador».

En consecuencia, la presunción de legalidad debía desvirtuarse. 13. Ahora bien, la intención arbitraria de las autoridades fue contraria al fin perseguido por la CP y el marco normativo, pues el interés general, público y común dio lugar a que se favoreciera a los ministros del despacho. 14. Adicionalmente, la administración se desvió de la finalidad prevista en la Ley 42 de 1980 y los decretos ley 195 y 203 de 1987 para la determinación de los gastos de representación y de la asignación básica de los ministros del despacho, toda vez que no continuó con la aplicación de conceptos que integraban la asignación básica 8 Citado sin mayúsculas del original. 9 Citado sin mayúsculas del original. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas y modificó la asignación básica por la remuneración mensual, esto condujo a que se desmejorara a los mencionados ministros frente a los ingresos correspondientes a los miembros del Congreso. 15.

Asimismo, la finalidad del acto parcialmente demandado fue distinta a la prevista por el legislador en la Ley 4 de 1992, de modo que se configuró «[…] una ab initio, con un móvil ajeno al interés público y jurídico». 16. La desviación de poder basada en elementos económicos se verificaba a partir de las variaciones en la asignación básica y gastos de representación para el cargo de ministro del despacho en contraste con los mismos factores para los miembros del Congreso de la República y del presidente, lo cual se representó en esta tabla: 17.

Así pues, la desviación de poder se evidenciaba mediante el desconocimiento del «[…] elemento teleológico que tenía como fin el establecer el régimen salarial y prestacional, bajo normas, objetivos y criterios fijados por el legislador, que […] indica que la asignación básica y los gastos de representación tanto para el [m]inistro del [d]espacho como para el [p]residente de la República debían mantener el parámetro fijado en los artículos 3º y 4º de la Ley 42 de 1980, y por tanto no aplicar este únicamente al caso del [p]residente de la República en un acto abusivo, grotesco, arbitrario, discriminatorio, que torna los decretos salariales en relación a los [m]inistro del [d]espacho en ilegales e injustos, lo que conlleva a que está inmerso en el vicio que se le atribuye […]» [sic] 1.1.2.4.

Cargo 4. «Falla presunta del servicio por omisión en el cumplimiento y aplicación constitucional y legal de los derechos laborales»10 18. La actuación del Gobierno Nacional afectó el contenido patrimonial y el extrapatrimonial de los ministros del despacho, porque se desconoció «[…] el derecho salarial y prestacional y la expectativa legitima y reglamentaria que le es propio al no desarrollarse la normatividad infra constitucional e infra legal de obligatoria referencia, además, quebranta el principio de la moralidad administrativa, toda vez que quebrantó 10 Citado sin mayúsculas del original. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas derechos en materia salarial y prestacional de los Ministros del Despacho, los cuales no fueron desarrollados y cumplidos por parte del Gobierno Nacional y que son susceptibles de ser protegidas a través del presente medio de control». 19.

Además, la actividad de la administración desconoció la finalidad constitucional y legal en la que debieron fundarse los decretos salariales, esto no era justificable en virtud del deber de buena administración que imponía la búsqueda del interés general. Por siguiente, existió vulneración directa, «de la Constitución Política artículo 13, 25, 48, 53, 90, 150, de La ley 42 de 1980, de los Decreto Ley 195 y 203 de 1987, de los Artículos 2º, 3º, 4º y 10º de la Ley 4ª de 1992». 1.2.

Solicitud de medida cautelar de urgencia 20. Como medida cautelar, el demandante solicitó la suspensión provisional de literal a) del artículo 4º del Decreto 35 de 1999 con fundamento en los artículos 238 de la CP, así como los 230 y 231 del CPACA, porque el acto parcialmente demandado vulneraba la CP, la Ley 42 de 1980 y 4 de 1992 junto con «varias normas del ordenamiento jurídico nacional». 21.

En consecuencia, la medida cautelar solicitada pretendía evitar los efectos inconstitucionales e ilegales del acto, así como su uso para actuaciones administrativas y la afectación de derechos fundamentales. 22. De igual forma, el acto acusado afectó derechos laborales reconocidos por el ordenamiento jurídico, de modo que se contravenía el principio de progresividad y el de no regresividad; además, su aplicación era desproporcionada frente a la finalidad que perseguía. 1.3.

Tramite relevante 1.3.1. Admisión y traslado de la solicitud de medida cautelar 23. Mediante auto del 30 de abril de 202511, se admitió la demanda de la referencia y, en consecuencia, se ordenaron las notificaciones de ley. En ese sentido, la providencia fue notificada el 23 de mayo de idéntica anualidad12 al demandante y al agente del Ministerio Público; así como el 3 de junio de ese año13 al MinHacienda, 11 Samai, índice 6. 12 Samai, índice 12. 13 Samai, índice 14. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República14, al agente del Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado15. 24.

En proveído separado del 30 de abril de 202516, se dispuso el traslado de la medida cautelar por el término de 5 días a la parte demandada, de conformidad con el artículo 233 del CPACA. Esta decisión fue notificada en las mismas fechas y a los sujetos indicados en el párrafo anterior [§23] sobre el auto admisorio. 25. Por auto del 18 de diciembre de 202517, se vinculó al DAFP en calidad de litisconsorte necesario de la parte demandada y, en consecuencia, se ordenó su notificación de los autos que admitieron la demanda y dispusieron el traslado de la medida cautelar por 5 días. 26.

En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría de esta Sección notificó al DAFP de los aludidos autos18, el 24 de febrero de 2026. 1.3.2. Pronunciamientos de la parte demandada 1.3.2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 27. El 10 de junio de 202519, el MinHacienda solicitó que se negara el decreto de la medida cautelar de suspensión, bajo los siguientes argumentos: 27.1.

No se cumplieron los requisitos para decretar una suspensión provisional previstos en el artículo 231 del CPACA ni se demostraron los requisitos de fumus boni iuris y periculum in mora, en tanto no se explicó la manera en que los efectos del acto administrativo generarían un daño grave, tampoco se presentó un riesgo cierto y actual, sin que el mero quebranto del ordenamiento jurídico sea causal para el decreto de la medida cautelar al constituir este el objeto del fallo. 27.2.

El acto demandado fue emitido en por el presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la CP, pues la Ley 4 de 1992 otorgó al Gobierno Nacional la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, por lo tanto, el objeto del decreto demandado fue el resultado de una habilitación expresa y no de arbitrariedad del poder reglamentario ni de una extralimitación de funciones. 14 Recuérdese que en el ordinal cuarto del auto admisorio se dispuso: «No tener como parte demandada al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República del trámite del presente proceso […]». 15 En adelante ANDJE 16 Samai, índice 8. 17 Samai, índice 32. 18 Samai, índices 36 y 37. 19 Samai, índice 16. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas 27.3.

No se cumplió con el análisis de los intereses en conflicto y la evaluación del perjuicio causado con la suspensión provisional, según lo exigía el artículo 231 del CPACA; en ese sentido, la suspensión del decreto demandado conduciría a «[…] prácticas negativas y desproporcionadas frente al interés general, en comparación con los eventuales beneficios que pudiera generar al demandante»; también podrían afectarse el cumplimiento de funciones públicas, la ejecución presupuestal y la liquidación de nómina. 27.4.

No existía algún indicio de que el decreto causara un daño actual o irreparable que justificara su suspensión, en su lugar, la regulación de asunto no representaba una alteración del ordenamiento jurídico ni una amenaza grave o inminente sobre el interés colectivo. Por lo tanto, era más ajustado al interés público que la norma continuara produciendo efectos hasta que se adoptara la decisión de fondo. 1.3.2.2.

Departamento Administrativo de la Función Pública 28. El 3 de marzo de 202620, el DAFP solicitó que se negara la solicitud provisional del acto parcialmente demandado, con fundamento en lo siguiente: 28.1. El Decreto 35 de 1999 fue derogado expresamente por el artículo 22 del Decreto 2720 de 2000. 28.2. En la actualidad, el salario para el cargo de ministro del despacho era fijado por el Decreto 611 de 2025, por medio del cual se evidenciaba que existía una diferencia de $21.680.093 en el salario, de modo que no existía una afectación a la garantía de derechos laborales y, en su lugar, el ejecutivo ha ajustado anualmente la asignación salarial y ha otorgado «[…] mayores bonificaciones conforme los términos de ley». 28.3.

El demandante se abstuvo de realizar un estudio que permitiera interpretar que la negación de la medida cautelar generara (i) un perjuicio irremediable y/o (ii) efectos nugatorios de la sentencia. Por el contrario, «[…] el escrito señaló una afectación en materia laboral de la asignación de los ministros del despacho de 1992 hasta 1999.

Sin embargo, la medida solicitada carece de razón debido que la medida resultaría superflua debido que actualmente no existe ningún ministro devengando las asignaciones salariales del Decreto 35 de 1999, siendo el vigente el Decreto 611 de 2025 que evidentemente tiene una mejorías en las prestaciones laborales» [sic]. 20 Samai, índice 38. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas 28.4.

Realizado un test de proporcionalidad sobre la admisibilidad de la medida cautelar, con base en el criterio establecido en la Sentencia C-144 de 2015 de la Corte Constitucional, se estableció lo siguiente21: Idoneidad Aunque el demandante busca obtener una protección preventiva. Lo cierto es que no es idónea porque el Decreto 35 de 1999 no está surtiendo efectos.

Necesidad El decreto de la medida cautelar es innecesaria debido que el acto administrativo acusado de nulidad fue expulsado por el ordenamiento jurídico en el acto administrativo 2720 de 2000. Test de proporcionalidad en sentido estricto En sentido estricto, seria desproporcionado la suspensión del Decreto 35 de 1999 debido que los efectos jurídicos y le otorga las facultades a la SIC de realizar inspecciones. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia 29. El despacho es competente para resolver la medida cautelar presentada por la parte demandante, toda vez que el asunto versa sobre un medio de control de nulidad de única instancia; asimismo, porque de conformidad con el numeral 3 del artículo 125 del CPACA «[s]erá competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja». 2.2.

Problemas jurídicos 30. El problema jurídico por resolver en esta providencia se circunscribe a determinar: 30.1. ¿si procede la suspensión provisional del aparte demandado correspondiente al literal a) del artículo 4 del Decreto 35 de 1999, expedido por el presidente de la República, a pesar de encontrarse derogado por el Decreto 2720 de 2000, también emitido por el presidente de la República? 31.

Con miras a resolver el anterior planteamiento, el despacho precisará algunos aspectos relativos a las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo y, posteriormente, examinará el caso concreto. 2.3. Marco normativo 2.3.1. Medidas cautelares en la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo 21 Tabla transcrita del pronunciamiento del DAFP a la solicitud de medida cautelar. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas 32.

El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 33. En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» 34.

Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1.

Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». 35. De las normas antes analizadas22 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos23.

Veamos: 35.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo24;

(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio25. 35.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las 22 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 23 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Auto de 6 de abril de 2015. Expediente N°: 11001-03-25-000-2014- 00942-00. N° interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. 24 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 25 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia26; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda27. 35.3.

Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda28 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud29; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios30. 35.4.

Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes - medidas cautelares positivas31- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés 26 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 27 Artículo 230, Ley 1437 de 2011. 28 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 29 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 30 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. 31 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios32. 36.

En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 37. Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar los reparos expuestos en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, en virtud de los cuales se formularon los problemas jurídicos a resolverse en esta providencia. 2.4.

Caso en concreto. Solución del problema jurídico 38. El demandante solicitó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional sobre el aparte demandado correspondiente al literal a) del artículo 4 del Decreto 35 de 199933, expedido por el presidente de la República; esto con fundamento en que el texto acusado vulneraba la CP, la Ley 42 de 1980 y 4 de 1992 junto con «varias normas del ordenamiento jurídico nacional», por lo tanto, se buscaban evitar los efectos inconstitucionales e ilegales del acto, así como su uso para actuaciones administrativas y la afectación de derechos fundamentales.

Asimismo, se puso de presente que el acto acusado afectaba derechos laborales reconocidos por el ordenamiento jurídico, de modo que se contravenían los principios de progresividad y el de no regresividad; además, su aplicación era desproporcionada. 39. Al respecto, el MinHacienda señaló que el demandante no acreditó los requisitos para que procediera el decreto de la medida cautelar y, a su vez, el DAFP sostuvo que el acto demandado fue derogado por el artículo 22 del Decreto 2720 de 2000, de modo que no estaba surtiendo efectos, además, no existía una afectación a las garantías laborales como tampoco un ministro que en la actualidad devengara las asignaciones salariales contenidas en el decreto demandado, con todo, el actor se 32 Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011. 33 «[P]or el cual se fijan las escalas de asignación básica de los empleos que sean desempeñados por empleados públicos de la Rama Ejecutiva, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas Sociales del Estado, del orden nacional y se dictan otras disposiciones». 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas abstuvo de acreditar que la negación de la medida cautelar causara un perjuicio irremediable o que los efectos la sentencia se tornaran nugatorios. 40.

Así las cosas, en primera medida, el despacho advierte que el artículo 22 del Decreto 2720 de 2000 dispuso lo siguiente: «Artículo 22. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial los Decretos 35 de 1999, 182 de 2000, 304 de 2000 y 453 de 2000, y surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2000» [se destaca]. 41.

Por lo tanto, prima facie, se encuentra que la disposición demandada, es decir, el literal a) parcial del artículo 4 del Decreto 35 de 1999, fue derogada y, por lo tanto, actualmente no está produciendo efectos; sin embargo, esta circunstancia no impide el ejercicio del control de legalidad por parte de esta jurisdicción, toda vez que la derogatoria únicamente pone fin a la vigencia del acto hacia el futuro, sin afectar su presunción de legalidad ni los efectos jurídicos que pudo haber producido durante el tiempo en que estuvo vigente.

En consecuencia, subsiste el interés en efectuar el correspondiente juicio de validez respecto del acto acusado. 42. Frente a esto la Sección Segunda de esta Corporación34 ha indicado: «[L]a circunstancia que el acto administrativo demandado haya sido derogado o hubiere operado la figura del decaimiento, no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y habida consideración de que tanto la derogatoria como el decaimiento sólo opera hacia el futuro y no afecta su validez.

Además, pueda que sus disposiciones se encuentren produciendo efectos, aun después de su derogatoria o decaimiento, haciéndose viable el estudio de su legalidad. Entonces, pese a ocurrir la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo enjuiciado, hay lugar a estudiar de fondo el asunto, puesto que: i) pueda que el acto administrativo haya producido efectos y que los mismos aún estén surtiéndose; y ii) la ocurrencia del decaimiento no afecta la presunción de legalidad del acto y su control debe hacerse frente a las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de su expedición. Visto desde otra óptica, la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos tan sólo puede ser desvirtuada por el juez competente, por lo que, la derogatoria, el decaimiento o pérdida de ejecutoriedad no conlleva implícito el juicio de validez de los mismos». 43.

En consecuencia, a pesar de que el Decreto 35 de 1999 fue derogado, tal circunstancia no releva a esta jurisdicción de efectuar el correspondiente juicio de 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena, Sentencia del 7 de diciembre de 2016, Rad. 11001032500020120057100 (2139-2012), reiterado en Sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 12 de agosto de 2021, Rad. 11001-03-25-000-2018-01702-00(5952-18), C.P. William Hernández Gómez. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas legalidad, ni priva de objeto el presente medio de control, toda vez que la derogatoria no desvirtúa la presunción de legalidad del acto ni excluye el examen de los efectos jurídicos que este pudo haber producido durante el tiempo en que estuvo vigente. 44.

No obstante, frente al análisis que ocupa a la presente etapa procesal, a saber, la determinación de la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional, se considera que la derogatoria del acto parcialmente acusado constituye una circunstancia determinante, porque la suspensión provisional tiene como finalidad evitar que un acto administrativo continúe produciendo efectos jurídicos mientras se adelanta el proceso y se adopta una decisión definitiva sobre su legalidad, con el propósito de garantizar la efectividad de la sentencia y evitar la consolidación de situaciones jurídicas contrarias al ordenamiento jurídico. 45.

Recuérdese que la naturaleza jurídica de la suspensión provisional de los actos administrativos impide que esta medida cautelar sea decretada respecto de un acto derogado, es decir, que ya no produce efectos, al respecto esta Corporación35 ha puntualizado lo siguiente: «3.1. La suspensión provisional es una medida cautelar en defensa del orden jurídico, su finalidad consiste en hacer cesar temporalmente los efectos que producen los actos administrativos que violan una norma de superior jerarquía. Transgresión que surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores expresadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Esta medida cautelar impide que el acto pueda ser aplicado o reproducido por el funcionario administrativo. La suspensión es de carácter temporal y su vigencia termina cuando el juez mediante la sentencia se pronuncia de fondo sobre la legalidad del acto, bien sea para declararlo ajustado a derecho o para anularlo. 3.2. De modo que, la suspensión provisional tiene por objeto enervar los efectos del acto administrativo, como se colige del artículo 91.1. del CPACA36.

En esa misma disposición, se expresa, igualmente, que hay pérdida de la fuerza ejecutoria cuando el acto administrativo “pierde vigencia” – artículo 91.5-, lo que ocurre cuando el acto administrativo se extingue o desaparece del mundo jurídico y, como consecuencia, desaparece su fuerza jurídica, como son los casos de anulación, revocación, derogación, retiro del acto, o en los eventos en los que por razones temporales deja de tener vigencia37. 35 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 15 de noviembre de 2017, radicación 11001-03-24- 000-2016-00611-00 (23337), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 36 «Artículo 91 CPACA.

Pérdida de ejecutoria del acto administrativo, Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Perderán obligatoriedad y, por tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.» 37 «GUERRERO BERROCAL, Luis Enrique, Manual de Derecho Administrativo, Librería Ediciones Del Profesional Ltda, Bogotá, 2016.

Pág. 507.» 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas 3.3. Lo que quiere decir que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo no es procedente cuando la norma acusada ha sido modificada o derogada o cuando deja de estar en vigor, por cuando dicha suspensión parte del supuesto de vigencia». 46.

En el presente caso, el despacho considera que no hay lugar a realizar un estudio preliminar del acto demandado por la violación de las normas invocadas en la demanda, pues si bien la derogatoria no impide el control judicial de legalidad ni priva de objeto al medio de control de nulidad, lo cierto es que termina su capacidad para producir efectos jurídicos hacia futuro [ex nunc]. 47.

En tales condiciones, la medida cautelar solicitada carece de objeto y necesidad, pues no resulta jurídicamente viable suspender los efectos de un acto administrativo que ya fue retirado del ordenamiento. En consecuencia, al haber cesado su vigencia, el Decreto 35 de 1999 no está llamado a producir efectos jurídicos hacia el futuro, de modo que la suspensión provisional no cumpliría la finalidad preventiva que le es propia. 48.

Por consiguiente, aunque subsista el interés de que esta jurisdicción se pronuncie sobre la legalidad del acto acusado y sobre los efectos que este pudo producir durante el tiempo en que estuvo vigente, la medida cautelar resulta improcedente, por cuanto no existe un acto vigente cuyos efectos puedan ser suspendidos ni una situación futura cuya consolidación pueda evitarse mediante la adopción de la medida solicitada.

Por consiguiente, será negada la medida cautelar. 2.5. Reconocimiento de personería 49. Javier Sanclemente Arciniegas, identificado con la cédula de ciudadanía 79.486.565 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional 81.166 del Consejo Superior de la Judicatura, allegó una copia de la Resolución 849 del 19 de abril de 2021, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de la cual se le delegó la función de representar judicialmente a este ministerio, por lo que se le reconocerá personería en los términos y para los efectos del acto de delegación visible en el índice 16 de la plataforma digital Samai. 50.

Por otra parte, Juan Manuel Reyes Álvarez en su condición de director jurídico del Departamento Administrativo de la Función Pública, confirió poder especial a Cesar Augusto Lima Muñoz, identificado con la cédula de ciudadanía 93.389.729 de Ibagué y portador de la tarjeta profesional 123.560 del Consejo Superior de la Judicatura, en consecuencia, se le reconocerá personería en los términos y para los efectos del poder que obra en el índice 38 de la plataforma digital Samai.

En mérito de lo expuesto, el despacho 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas

RESUELVE

Primero. Negar por improcedente la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por Juan Carlos Arciniegas Rojas contra el literal a) parcial del artículo 4 del Decreto 35 de 1999, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de este auto. Segundo. Reconocer personería al abogado Javier Sanclemente Arciniegas, identificado con la cédula de ciudadanía 79.486.565 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional 81.166 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en los términos y para los efectos del acto de delegación visible en el índice 16 de la plataforma digital Samai.

Tercero. Reconocer personería al abogado Cesar Augusto Lima Muñoz, identificado con la cédula de ciudadanía 93.389.729 de Ibagué y portador de la tarjeta profesional 123.560 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar al Departamento Administrativo de la Función Pública en los términos y para los efectos del poder especial que obra en el índice 38 de la plataforma digital Samai.

Cuarto. Notificar el contenido de esta providencia, de conformidad con el artículo 205 del CPACA. Quinto. Dejar las anotaciones correspondientes en el aplicativo digital Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JCSO