CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00377-00 Nº Interno: 1729-2017 (expediente híbrido) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela Medio de control: Recurso extraordinario de revisión Referencia: Reliquidación pensión de jubilación conforme al Decreto 546 de 1971.

Causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. I.

ANTECEDENTES La Sala procede a dictar sentencia dentro de la acción especial de revisión1 interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra el fallo del 11 de julio de 20112, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander que confirmó parcialmente la sentencia de 29 de octubre de 2009, emitida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil3 que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por la señora Zoila Romelia Domínguez Valenzuela. 1.

La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho4 La señora Zoila Romelia Domínguez Valenzuela presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad parcial del artículo 1 de la Resolución 27474 de 7 de junio de 2006, que reliquidó su pensión de jubilación, pero omitió la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la fecha del 1 La Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003 señaló que: “El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una acción especial o sui génesis de revisión y ordena que se tramite por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código, esto es el procedimiento contencioso administrativo o laboral, o normas que los modifiquen…”. 2 Folios 122 vuelto a 128 3 Folios 130 vuelto a 142 4 Folio 123 2 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela retiro del servicio oficial, conforme al régimen especial aplicable a los empleados de la Rama Judicial según el Decreto 546 de 1971.

A título de restablecimiento del derecho, pidió el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha del retiro del servicio oficial, en cuantía de $953.344.oo. Asimismo, solicitó, se condene a la demandada a pagar los ajustes de valor conforme al índice de precios al consumidor, los intereses comerciales y moratorios, junto con las costas procesales, en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda. 2.

Sentencia de primera instancia5. El Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil en fallo emitido el 29 de octubre de 2009, declaró la nulidad del artículo primero de la Resolución 27474 del 7 de junio de 2006, por medio del cual la entonces Cajanal negó la reliquidación de la pensión de jubilación con nuevos factores salariales y ordenó, a título de restablecimiento del derecho, la reliquidación de la prestación con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados por la actora durante el último año de servicios anterior a la fecha en la que adquirió su estatus pensional, teniendo en cuenta “asignación básica, el 100% de la bonificación por servicios, doceavas partes de la[s] prima[s] de navidad, servicios y vacacional, incremento [de antigüedad] del 96%, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, incremento 2.5%, [y] cualquier otro valor que se demuestre haber recibido en ese periodo y a los reajustes del Artículo 1º de la Ley 71 de 1988”. 3.

Recurso de apelación6. La entonces Cajanal, presentó recurso de alzada frente a la anterior providencia, con el argumento de que en aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, al liquidar la pensión de la demandante la entidad tuvo en cuenta los factores salariales señalados de manera taxativa en el Decreto 1158 de 1994; por lo tanto, actuó y aplicó las normas que se 5 Folios 130 vuelto a 142 6 Folios 124 y vuelto 3 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela encontraban vigentes al momento del cumplimiento del estatus pensional.

En consecuencia, solicitó revocar la decisión de primera instancia. 4. Sentencia objeto de revisión7 El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 11 de julio de 2011, confirmó parcialmente la sentencia proferida el 29 de octubre de 2009 por el Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil (Santander) en cuanto al derecho de la demandante al reajuste de su prestación y la modificó para ordenar que la reliquidación de la pensión de jubilación se efectuara aplicando el 75% sobre la asignación mensual más elevada que hubiera devengado en el último año de prestación de servicios (comprendido entre el 1°. de enero y el 30 de diciembre de 2002), teniendo en cuenta como factores salariales los devengados durante dicho periodo, esto es, sueldo básico, incremento de antigüedad 96%, incremento del 2.5%, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios 100%, doceavas partes de las primas de servicios, vacacional y de navidad. 3.

De la acción especial de revisión8 La UGPP invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: “ARTÍCULO 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: (…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Sostuvo que se configuró la causal contenida en el literal b), referida a que la cuantía del derecho excede lo debido de acuerdo con la ley, puesto que el Tribunal Administrativo de Santander confirmó parcialmente la sentencia del 7 Folios 122 vuelto a 128 8 Folios 206 a 219 4 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Zoila Romelia Domínguez Valenzuela, con la inclusión de todo lo devengado en el último año de servicios, cuando el IBL que debió aplicar era el establecido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, considerando solo la lista de factores contemplados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo dispuso la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.

Asimismo, indicó que el Tribunal también erró frente a la orden de reliquidación pensional con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios devengada durante el último año de servicios de la actora; pues a juicio de la entidad recurrente, el cálculo de ese factor se debía hacer en forma proporcional, es decir en una doceava parte, pues se trata de una prestación que se causa mes a mes durante el año laborado; por ende, la decisión controvertida contradice el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado e implica la destinación de recursos públicos para financiar la liquidación de una prestación en términos no acordes a derecho. 4.

Contestación de la acción especial de revisión9 La señora Zoila Romelia Domínguez Valenzuela, a través de su apoderado, se opuso a las pretensiones de la acción especial e indicó que el escrito presentado no cumplía con los requisitos formales del recurso extraordinario de revisión, pues la demandante no sustentó la trasgresión al debido proceso, sino que se dedicó a controvertir la parte motiva de las providencias de primera y segunda instancia de la acción ordinaria, bajo el argumento de que la reliquidación de la pensión fue otorgada en términos y cuantías que no correspondían.

Afirmó que la acción de revisión no se puede utilizar como una tercera instancia del proceso ordinario, pues lo que pretende la entidad demandante es reabrir el debate jurídico y procesal, para lograr el fin que no obtuvo en la sentencia objeto de controversia. Además, indicó, que la causal invocada no tiene sustento alguno y, por ende, no era dable manifestar que la cuantía excedía lo preceptuado en la Ley. 9 Samai, índice 47, archivo "36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_17292017(.pdf)". 5 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela Analizó las sentencias C-258 de 2013, SU 230 de 2015, SU 427 de 2016 y concluyó que no era viable pretender revocar fallos debidamente ejecutoriados con sentencias cuyo régimen estudiado es diferente al que actualmente se le aplica a la demandada, pues a su criterio, lo correcto es acoger lo dispuesto por el órgano de cierre en casos análogos, que para el caso en particular termina siendo la sentencia de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010.

Adicionalmente se pronunció frente a la sentencia SU-395 de 2017 proferida por la Corte Constitucional, indicando el carácter restrictivo que se tiene frente a su aplicación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esto en atención a la posición unificada y contenida en sentencia que fue proferida en virtud de lo dispuesto en los artículos 237, numeral 1 de la Constitución y 271 de la Ley 1437 de 2011, con relación a las reglas de determinación del IBL a beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Finalmente, solicitó se declarara infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP. 5. Trámite de la acción de revisión Mediante auto de 24 de febrero de 202210, se admitió el recurso presentado por la apoderada de la UGPP. En el auto del 31 de agosto de 202311 se prescindió del máximo periodo probatorio, de acuerdo con el artículo 253 del CPACA.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. De la competencia y oportunidad El Consejo de Estado es competente para conocer la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que establece: “Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación 10 Folio 239 11 Folio 248 6 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación”.

Por consiguiente, corresponde a esta Corporación conocer de los recursos extraordinarios de revisión y acciones especiales de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos. Ahora bien, en el caso bajo estudio se tiene que la sentencia objeto de la presente acción fue dictada por el Tribunal Administrativo de Santander el 11 de julio de 2011 y el tema que se debatió fue la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Zoila Romelia Domínguez Valenzuela con base en el 75% promedio de lo devengado entre el 1 de abril de 1994 hasta el 30 de diciembre de 2001, en virtud a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no con base en el 75% de la asignación mensual más elevada que devengó durante el último año de servicio prestados, con inclusión de todos los factores salariales que constituyen salario, de conformidad con el Decreto 546 de 1971 y demás normas aplicables.

En ese orden de ideas, esta Sección es competente para conocer la acción por cuanto la sentencia fue proferida por un tribunal, y el debate procesal es de carácter laboral; por lo tanto, procede el estudio. Ahora bien, es preciso verificar si la acción fue interpuesta en término. En consecuencia, se observa que la sentencia proferida el 11 de julio de 2011 quedó ejecutoriada el 26 de julio de 2011, según constancia visible en el expediente12.

Por su parte, el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto el 04 de mayo de 201713. La sala precisa que la acción fue interpuesto oportunamente, de acuerdo con la sentencia de la Corte Constitucional SU-427 de 201614, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para 12 Folio 110. 13 Folio 219. 14 A partir del precitado derrotero jurisprudencial, esta Colegiatura ha afirmado que en los casos en los que la UGPP pide la revisión de sentencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013 y cuya causal esté reglamentada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el término de caducidad debe contabilizarse desde el 12 de junio de 2013 hasta el 11 de junio de 2018. 7 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela interponer este medio extraordinario en un término de 5 años, que se contabiliza desde el 12 de junio de 2013, fecha en la que esta entidad asumió las funciones de la Caja Nacional de Previsión y solo a partir de la cual se le puede exigir que actúe en defensa de la legalidad de las pensiones reconocidas por CAJANAL15.

Este criterio fue reiterado en la sentencia SU-114 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, en la que se expresó lo siguiente: “la UGPP estaba obligada a agotar el recurso extraordinario de revisión para discutir lo relativo a la reliquidación pensional del señor Guillermo Brand, recurso cuyo término de interposición se venció el 11 de junio de 2018 tomando en consideración que en esa fecha se cumplieron cinco años a partir del momento en que la UGPP se puso al frente del asunto por virtud de la liquidación de CAJANAL, ya que –se insiste− no puede contabilizarse el lustro a partir de la providencia acusada, porque ella es anterior a la asunción de funciones por parte de la UGPP”.

Sobre el particular, esta Sala, en sendos pronunciamientos, ha acogido tal planteamiento para analizar el término de caducidad de los recursos extraordinarios de revisión presentados por la UGPP, sobre el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en los siguientes términos16: “Ahora bien, la misma Corporación, con sentencia SU-427 de 2016, frente al término para deprecar la revisión de los fallos que condenan al pago de las mencionadas prestaciones fundados en el abuso del derecho, aclaró que existía un vacío legal que fue superado con la expedición del CPACA, cuyo artículo 251, «único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005», prevé un lapso de 5 años para interponer este mecanismo especial de impugnación, no obstante, debido al estado de cosas inconstitucional que atravesó la entonces Caja Nacional de Previsión Social, la Corte anotó que cuando el recurso fuera interpuesto por la UGPP tal período no podía contarse desde la ejecutoria de la sentencia, como impone la referida norma, 15 “CPACA.

Artículo 251. Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. “En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.

“En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. 16 Auto del 3 de febrero de 2022, 11001-03-25-000-2017-00284-00 (1366-2017), con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter.

En el mismo sentido, de la Subsección “B”: C.P. César Palomino Cortes, radicado 25000-23-42- 000-2015-01191-01(0043-16) del 28 de marzo de 2019; C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicado 25000-23-42-000- 2015-05762-01 (2751-2018) del 8 de agosto de 2019; C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado 25000-23-42-000- 2014-01475-01(3531-17) de 7 de febrero de 2019; 9 de diciembre de 2021 con radicado 11001-03-25-000-2018- 00992-00 (3238-2018), y ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 8 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela motivo por el cual unificó su criterio, en cuanto a que «el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE».

A partir del precitado derrotero jurisprudencial, esta Colegiatura ha afirmado que en los casos en los que la UGPP pide la revisión de sentencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013 y cuya causal esté reglamentada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el término de caducidad debe contabilizarse desde el 12 de junio de 2013 hasta el 11 de junio de 2018”. 2.2.

Problema jurídico En el caso bajo estudio, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 11 de julio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la medida en que ordenó reliquidar la pensión de jubilación reconocida a favor de la señora Zoila Romelia Domínguez Valenzuela, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de trabajo de aquella, en especial, con el 100% de lo que recibió por la bonificación por servicios prestados.

Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 2.3. Caso Concreto La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento de que la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander dispuso la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Domínguez Valenzuela con la inclusión de todo lo que devengó en el último año de servicios, cuando lo correcto era que lo hiciera según lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la lista de factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994 en línea con lo planteado por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.

Asimismo, aseguró, que era errado ordenar el reajuste pensional con inclusión del 100% de la bonificación por servicios recibida por la trabajadora durante su última anualidad de labor y no en una doceava parte, como correspondía en virtud de la jurisprudencia del Consejo de Estado. 9 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela Así entonces, la Sala procederá a estudiar el reparo de la UGPP, a luz de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en cuanto a la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Zoila Romelia Domínguez así: Frente al reajuste del IBL de la referida prestación, lo planteado por la UGPP es que existe un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado con la inclusión de todos los factores salariales que la pensionada devengó en el último año de servicios, razón por la cual la Sala procede a analizar el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la sentencia cuestionada, con el fin de establecer si procede, o no, infirmarla por este motivo.

A través de la Resolución RDP 026442 del 11 de junio de 201317, la UGPP reliquidó la pensión de jubilación reconocida a la señora Zoila Romelia Domínguez Valenzuela, en cumplimiento del fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Santander, con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio y teniendo en cuenta los siguientes factores salariales: i) sueldo básico, ii) incremento de antigüedad 96%, iii) incremento del 2.5%, iv) subsidio de alimentación, v) auxilio de transporte, vi) bonificación por servicios 100%, vii) doceavas partes de las primas de servicio, vacacional y de navidad.

En dicha decisión se estableció: “Que de conformidad por lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER es procedente efectuar la siguiente liquidación así: AÑO FACTOR VALOR IBL 2002 ASIGNACIÓN BÁSICA MES 388,864.00 2002 AUXILIO DE TRANSPORTE 34,000.00 2002 BONIFICACIÒN SERVICIOS PRESTADOS 486,000.00 2002 INCREMENTO 2.5% 7,681.00 2002 PRIMA DE ALIMENTACIÒN 27,176.00 2002 PRIMA DE ANTIGÜEDAD 583,136.00 2002 PRIMA DE NAVIDAD 97,779.00 2002 PRIMA DE SERVICIOS 45,057.00 2002 PRIMA DE VACACIONES 46,934.00 17 Folios 95 a 97. 10 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela IBL: 1,716.627 X 75.00 = $1,287,470 SON: UN MILLON DOSCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS SETENTA PESOS M/CTE.

Esta pensión estará a cargo de: Entidad Días Valor cuota FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS – FOPEP 9565 $1,287.470 Efectiva a partir del 1º de enero de 2003 (…)” Ahora, frente a los aportes de factores salariales sobre los cuales no se efectuó cotización alguna, la Sala destaca que la citada resolución en su artículo séptimo ordenó hacer los descuentos por dichos aportes sobre las mesadas atrasadas a las que tenía derecho la pensionada en cuantía de $1,515,808.00.

En el caso en concreto se tiene que la pensionada, antes de promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en el año 2006 recibía una mesada de $765.558,29, y luego de la reliquidación efectuada en cumplimiento del fallo del Tribunal Administrativo de Santander, pasó a devengar una mensualidad de $1.287.470; por lo tanto, la diferencia de su pensión en ese año fue de $521.911,71, que corresponde al 68.17% de incremento, es decir que no experimentó un aumento de más del doble que se pueda catalogar como exorbitante.

Adicionalmente, la Sala observa que en la sentencia ordinaria revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte accionada en cuantía equivalente al 75% de la asignación salarial mensual más alta del último año de servicios con la inclusión de todos los factores salariales devengados en dicho periodo, bajo el argumento que la norma aplicable en su integridad en materia pensional era el artículo 6º del Decreto 546 de 1971.

Con el objeto de resolver el recurso extraordinario de revisión, nótese que se encuentra probado que la señora Zoila Romelia Domínguez Valenzuela laboró al servicio de la Rama Judicial del 6 de junio de 1976 al 30 de diciembre de 2002, como citadora; de allí que de la historia laboral y el certificado de Tesorería de la Dirección Ejecutiva Seccional de Bucaramanga se pueda concluir que siempre ocupó el mismo cargo dentro de la administración pública 11 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela de justicia18.

Lo anterior evidencia que la accionada mantuvo una continuidad en la institución y en sus ingresos, por tanto, no se puede inferir que se haya presentado un incremento injustificado de su mesada pensional. Igualmente, se advierte que en la Resolución 026442 de 11 de junio de 2013 se dispuso el descuento de los valores correspondientes a los aportes sobre los factores que no se hubieran efectuado.

Ahora bien, sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente19: (…)34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.

En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.

Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]” Igualmente, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente20: 18 Folios 59 a 61 y 66 a 67. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.

Radicado: 11001-03-25- 000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 20 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03- 15-000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. 12 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela “65.

Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.

Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término21 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”.22 Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, sobre la pensión de jubilación reconocida a la señora Zoila Romelia Domínguez Valenzuela, no muestra un incremento excesivo e injustificado de la mesada, ni se observa la existencia de un abuso palmario del derecho, como tampoco que se haya reliquidado la pensión con fraude a la ley.

Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos 21 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 13 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".

La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse en consonancia con el referido acto legislativo. En efecto, la Sala ha analizado los asuntos presentados en ejercicio de estas acciones especiales de revisión, con el fin de establecer en cada caso particular, si el incremento pensional se da porque existió un nombramiento en provisionalidad o en encargo en el último año de servicios.

Como quiera que en el sub examine no se encuentra que el incremento ordenado en el fallo de 11 de julio de 2011 fuera con abuso del derecho, se declarará infundado el presente recurso frente a este punto del derecho; lo anterior, máxime, si se tiene en cuenta que la providencia objeto de revisión se profirió en concordancia con la posición jurisprudencial vigente en el Consejo de Estado, que era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010, en relación con la interpretación del IBL de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Por otra parte, sobre los argumentos expuestos con relación a la bonificación de servicios, la Sala considera que le asiste razón a la entidad accionante cuando sostiene que el reconocimiento de ese emolumento debía efectuarse en una doceava parte, y no como lo determinó el referido Tribunal, en atención a los siguientes motivos: La bonificación por servicios prestados para los empleados de la Rama Judicial fue creada mediante el Decreto 247 de 1997 dictado por el Gobierno Nacional para “los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismos términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1º de enero de 1997”, con carácter salarial e incidencia para determinar la pensión. 14 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela El artículo 45 del Decreto 1042 de 197823 ya preveía la citada bonificación por servicios prestados para algunos empleados del orden nacional de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales y dispuso que se pagaría cada vez que el empleado cumpliera un año continuo de labor, así: “Artículo 45º.- De la bonificación por servicios prestados.

A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio”.

De acuerdo con las normas citadas en precedencia, se tiene que la bonificación por servicios prestados tiene carácter salarial y se incluye en la liquidación de la mesada pensional, en tal sentido la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado desde la sentencia del 28 de octubre de 1993, consejera ponente, Dolly Pedraza de Arenas, expediente 5244, que al calcularse el monto de la pensión se toma la doceava parte de los conceptos que se pagan anualmente.

El mismo criterio se reiteró en las providencias posteriores de la Sección Segunda Subsección B, como la del 29 de junio de 2006, consejero ponente, Tarsicio Cáceres Toro, donde se afirmó que “como es una prima anual, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación pensional”24. De modo que, en atención a la normativa aplicable y a la postura jurisprudencial de la Corporación, se tiene que para calcular el monto de la mesada pensional se toma la doceava parte de la bonificación por servicios prestados y no el 100%, como quiera que esta se causa por cada año continuo de labor, condición que en sana lógica impide sumarla en su totalidad para determinar el monto de la pensión; así se explicó en la sentencia del 23 de febrero de 2012: “la estimación de la bonificación por servicios al momento del 23 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Tarsicio Cáceres Toro, sentencia del 29 de junio de 2006, proceso con radicado 15001-23-31-000-2000-02396-01 (7559-05) 15 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela cálculo de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% del valor percibido por ese concepto en consideración a que su pago se hace de manera anual y la mesada pensional se calcula con la proporción mensual de “todos los factores salariales devengados en el último año”25.

Como se desprende de las disposiciones normativas analizadas, el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados procede cada vez que el empleado cumple un año de servicios, lo cual significa que el valor que se percibe por ese concepto remunera un año o 12 meses de servicio y, por ende, debe incluirse como factor de liquidación pensional tan solo en una doceava (1/12) parte, y no en un 100%.

Así las cosas, dado que la decisión objeto de revisión ordenó la inclusión de la bonificación por servicios prestados, devengada durante el último año de trabajo de la señora Domínguez Valenzuela, en un porcentaje del 100%, en contravía de la jurisprudencia de esta corporación y de los artículos 45 y 46 del Decreto 1042 de 1971, que en virtud de su causación anual establecen una liquidación para el cómputo de la pensión en una doceava (1/12) parte, en el presente asunto, en se aspecto, se configuró el reconocimiento de un derecho que excede lo debido de acuerdo a la ley, lo cual encuadra en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y torna procedente declarar fundada la acción de revisión. Bajo ese entendido, la Sala infirmará el fallo de 11 de julio de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.

2.4. SENTENCIA DE REEMPLAZO 2.4.1 Consideraciones de la Sala De acuerdo con lo expuesto por la UGPP, la Sala advierte que, el Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 11 de julio de 2011, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Domínguez Valenzuela con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, en contravía de las disposiciones legales y jurisprudenciales que regulan la 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, proceso con radicado 52001-23-31-000-2009-00288-01 (1072-11). 16 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela materia y a través de las cuales se establece que por ser un factor que se causa anualmente, solo debe ser tenido en cuenta para la liquidación del derecho pensional en una doceava parte.

En respuesta, la Sala señala que la demandante no tiene derecho a que la aludida bonificación sea incluida en un 100% en la liquidación de la mesada pensional, puesto que ese factor se paga cuando el empleado cumple un año de servicios, por tanto, para efectos de la inclusión en el referido reajuste se toma solo una doceava parte y no el 100%, tal como lo ha expresado el precedente jurisprudencial de esta Corporación26.

En virtud de lo anterior, se deberá revocar la sentencia de 29 de octubre de 2009 proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil, en cuanto ordenó la reliquidación de la pensión de la señora Zoila Romero Domínguez Valenzuela teniendo en cuenta el 100% de la bonificación por servicios prestados, para en su lugar, asignar la bonificación por servicios, pero en una doceava parte.

Sobre la devolución de los dineros pagados en exceso a la pensionada En primer lugar, la Sala señala que el CPACA en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé que “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Ello, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.

En este orden de ideas, se considera que la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante 26 Sentencias de 29 de junio de 2006, expediente 15001-23-31-000-2000-02396-01(7559-05), consejero ponente Tarsicio Cáceres Toro; de 8 de febrero de 2007, consejero ponente Alberto Arango Mantilla, radicado 25000-23-25- 000-2003-06486-01 (1306-06); de 6 de agosto de 2008, consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve, expediente 25000-23-25-000-2002-12846-01 (0640-08); y de 14 de agosto de 2009, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado 25000-23-25-000-2005-03346-01 (1508-08). 17 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a [la] luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”27.

Por lo anterior, con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la parte actora debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte de la accionada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume. Por tanto, al no probarse la mala fe de la pensionada, es improcedente disponer que devuelva los eventuales dineros que por efecto de la sentencia infirmada le pudieron haber pagado.

Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas a la demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP, contra el fallo 11 de julio de 2011, proferido por el 27 M.P. Clara Inés Vargas. 18 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela Tribunal Administrativo de Santander, únicamente en lo relativo a la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un porcentaje del 100% en la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Zoila Romelia Domínguez Valenzuela, de acuerdo con la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

SEGUNDO: En consecuencia, se INFIRMA la sentencia del 11 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, únicamente en cuanto ordenó la inclusión de la bonificación por servicios en un 100% en la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Zolia Romelia Domínguez Valenzuela. En su lugar, se dispone MODIFICAR el ordinal segundo del fallo del 29 de octubre de 2009 emitido por el Juzgado Administrativo de Descongestión de San Gil que accedió a las pretensiones de la demanda, el cual quedará así: "SEGUNDO: ORDÉNASE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL -CAJANAL-, a título de restablecimiento del derecho, reliquidar la pensión de jubilación de la señora ZOILA ROMELIA DOMÍNGUEZ VALENZUELA aplicando el 75% sobre la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de prestación de servicios - comprendido del 1º de enero de 2002 al 30 de diciembre de 2002- y teniendo en cuenta como factores salariales, los devengados durante dicho periodo: sueldo básico, incremento de antigüedad 96%, incremento del 2.5%, subsidio de alimentación, auxilio de transporte y doceavas partes de la bonificación por servicios y de las primas de servicios, vacaciones y de navidad", con efectos a partir de la ejecutoria de la presente providencia.

TERCERO: No hay lugar a condena en costas por no haberse causado.

CUARTO: DECLARAR infundadas las demás pretensiones del recurso extraordinario de revisión.

QUINTO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. 19 Nº Interno: 1729-2017 Demandante: UGPP Demandada: Zoila Romelia Domínguez Valenzuela CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA