CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06467-01 Accionante: NITO ROMEO ORTEGA BOLAÑOS Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCION SEGUNDA- SSSSSSSSSSUBSECCION B Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra el fallo proferido el 3 de febrero de 2025 por el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección A, que negó las pretensiones de la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 25 de noviembre de 2024, el señor Nito Romeo Ortega Bolaños, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social que alega vulnerados en primer lugar, por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño al haber proferido la sentencia del 2 de noviembre de 2021, que declaró probada la excepción de cobro de lo no debido propuesta por la entidad demandada; y en segundo lugar, por el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B, al haber proferido la sentencia del 30 de mayo de 2024, que confirmo la sentencia de primera instancia, salvo la condena en costas que revocó por considerar que no hubo temeridad, ni mala fe, al interior del medio de control de 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06467-01 Accionante: Nito Romeo Ortega Bolaños Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP1.
En virtud de la acción de tutela, el accionante solicita:
PRIMERO: Se brinde Amparo Tutelar a favor del señor NITO ROMEO ORTEGA BOLAÑOS para que se le garanticen el ejercicio pleno de sus DERECHOS FUNDAMENTALES a la IGUALDAD, al DEBIDO PROCESO y a los PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES de la FAVORABILIDAD, de PRIMACIA DE LA REALIDAD, de la IGUALDAD y el PRINCIPIO JURISPRUDENCIAL de CONFIANZA LEGITIMA que rige las relaciones del Estado con los administrados y en consecuencia se ordene al HONORABLE CONSEJO DE ESTADO y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO que en término prudencial se profiera nueva Sentencia que Revoque en su totalidad las Sentencias de primera y segunda instancia proferidas y que en consecuencia, ordene reconocer y pagar a la UGPP a favor de NITO ROMEO ORTEGA BOLAÑOS la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA en las condiciones solicitadas en la demanda a la que se le negaron las pretensiones. 2.
Hechos relevantes Según la acción de tutela y los documentos que la soportan, la parte actora fundamenta la solicitud en los hechos que se resumen así: Afirma el demandante que habiendo cumplido con los requisitos de edad (más de 50 años) y tiempo de servicio (más de 20 años) y habiendo sido nominado como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, solicitó el reconocimiento de la Pensión Gracia a la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales (UGPP), amparándose en las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 que otorgan este beneficio a los profesores, basándose en su desempeño como maestro en Pasto, Nariño. La UGPP negó la solicitud de pensión gracia mediante resolución, lo que motivó al demandante a interponer recursos de reposición y apelación, fundamentados en disposiciones constitucionales y legales.
Ante la negativa en sede administrativa, el demandante acudió a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, interponiendo 1 Proceso identificado con número de radicación: 52001-23-33-000-2019-00584-01. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06467-01 Accionante: Nito Romeo Ortega Bolaños Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando que se aplicara el control constitucional por vía de excepción y que se armonizaran las disposiciones legales anteriores con las de la Constitución de 1991, con el fin de que se reconociera el derecho a la pensión gracia. En primera instancia, se negó el reconocimiento y pago de la Pensión al demandante, fundamentando su decisión en la Ley 114 de 1913, sin tener en cuenta que la Ley 116 de 1928, en su artículo 6, amplió el beneficio a un grupo de docentes vinculados nacionalmente, como el caso del actor, quienes debían ser reconocidos en los mismos términos que los docentes territoriales.
Asimismo, no armonizó la norma con la Constitución de 1991, desestimando su prevalencia y superioridad. En segunda instancia, se desestimaron los argumentos presentados y reiteró la posición de la primera instancia, aplicando, a juicio del demandante, erróneamente la Ley 114 de 1913 y desconociendo la Ley 116 de 1928. El accionante considera que tanto los Magistrados de primera como de segunda instancia incurrieron en un defecto sustancial y fáctico al no haber evaluado correctamente la documentación probatoria presentada, como la historia laboral, que acreditaba que el demandante había trabajado más de 20 años como docente en la Normal Nacional, lo que lo hacía beneficiario del derecho a la pensión gracia. 3.
Fundamentos de la solicitud La parte accionante sostiene que las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues incurrieron en una vía de hecho por un derecho sustancial al no darle aplicación a la Ley 116 de 1928, que extendió los efectos en los mismos términos de la Ley 114 de 1913 respecto del derecho a la pensión gracia que tienen los docentes de escuelas normales, sin importar que su nominación fuera nacional. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06467-01 Accionante: Nito Romeo Ortega Bolaños Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Así las cosas, la parte actora considera que no se realizó una adecuada valoración probatoria, toda vez que, a su criterio, en el expediente quedó debidamente acreditado el tiempo de servicio de 20 años exigidos por la norma.
Trámite de primera instancia El 4 de diciembre de 2024, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda-Subsección A admitió la acción de tutela, ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP quien fungió como demandada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó con el radicado 52001-23-33- 000-2019-00584-00/01.
En los escritos de contestación, el Tribunal Administrativo de Nariño manifestó que la acción de tutela es improcedente, ya que la decisión cuestionada no incurrió en ninguna de las causales que justifiquen la procedencia de la tutela, como lo son: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental; (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido;
(iv) decisión sin motivación; (v) desconocimiento del precedente; o (vi) violación directa de la Constitución. En cuanto a los argumentos expuestos en la tutela, el Tribunal sostuvo que actuó dentro del marco legal correspondiente en el proceso ordinario, basándose en el material probatorio y en los precedentes establecidos, ejerciendo su autonomía funcional y presunción de buena fe.
Hizo énfasis en que, en primera instancia, se negó la solicitud del accionante, quien solo acreditó 5 años de servicio como docente territorial, mientras que el resto de su tiempo de servicio correspondió a un nombramiento nacional. Esto no es computable para el reconocimiento de la pensión gracia según la normativa vigente. Señaló también que, posteriormente, el Consejo de Estado, en segunda instancia, confirmó la decisión del Tribunal, lo que garantizó el derecho constitucional a la doble instancia. La magistrada Elizabeth Becerra del Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B solicitó que se desestimaran las pretensiones, toda vez que la sentencia cuestionada confirmó la sentencia de primera instancia con base en que 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06467-01 Accionante: Nito Romeo Ortega Bolaños Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia la pensión gracia está destinada a docentes con 20 años de servicio en entidades territoriales, sin poder acumular tiempos nacionales.
El tiempo de servicio de Ortega Bolaños fue prestado bajo vinculación nacional, lo que la demandada considera es incompatible con la pensión gracia. Y, que el tiempo trabajado antes del 31 de diciembre de 1980 no puede ser computado para acceder a la pensión gracia, ya que su vinculación fue de carácter nacional. Además, argumentó que su decisión va en concordancia con la sentencia S-699 de 1997, que establece la misma línea que los docentes nacionales no tienen derecho a la pensión gracia. Por último, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP solicitó que declarar improcedente la acción de tutela, argumentando que las decisiones adoptadas en el proceso ordinario no presentaron defectos sustantivos ni fácticos, ni desconocieron el precedente.
Por el contrario, dichas decisiones se ajustan al marco legal y jurisprudencial pertinente. La entidad manifestó que la intención del accionante es utilizar la acción de tutela como una instancia adicional para revisar las decisiones adoptadas por el juez natural, con el fin de acceder a sus pretensiones, las cuales ya fueron debidamente estudiadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, aplicándose el principio de cosa juzgada.
Finalmente, destacó que no se vulneró el derecho al debido proceso, ya que la decisión impugnada se basó en la falta de acreditación por parte del accionante de los requisitos necesarios para el reconocimiento de la pensión gracia, incumpliendo con su carga probatoria. Mediante sentencia del 3 de febrero de 2025 el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, negó la acción de tutela.
Estimó que la controversia en el caso bajo estudio cumplió con los requisitos generales de procedencia, sin embargo, frente a los requisitos específicos de procedencia, entró a estudiar el defecto sustantivo que se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto; y el defecto fáctico en su dimensión negativa por indebida valoración de las pruebas aportadas y practicadas.
La Sala además puso de presente la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, que 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06467-01 Accionante: Nito Romeo Ortega Bolaños Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia fijó como regla jurisprudencial la interpretación artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, en la cual indicó que “los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
Es decir, en dicha sentencia se insistió en que la pensión gracia se consideraba una prestación especial, cuyo propósito era compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Por lo tanto, el accionante no cumplía con los requisitos, por lo que no se le vulneraron los derechos fundamentales invocados.
La parte accionante impugnó la decisión. Reiteró los argumentos expuestos en la tutela. El 24 de febrero de 2025, se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 3 de febrero de 2025 proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección A que negó el amparo invocado por el señor Nito Romero Ortega Bolaños. 5.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06467-01 Accionante: Nito Romeo Ortega Bolaños Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de os siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06467-01 Accionante: Nito Romeo Ortega Bolaños Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional4. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La providencia reprochada confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo la condena en costas que fue revocada por considerar que no hubo temeridad, ni mala fe. El Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B consideró que el demandante no cumplió con los requisitos previstos en la ley para acceder a la pensión gracia. En este sentido, la autoridad sostuvo que: 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06467-01 Accionante: Nito Romeo Ortega Bolaños Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Nito Romeo Ortega Bolaños prestó sus servicios como docente territorial y nacional, así: INSTITUCIÓN EDUCATIVA TIPO DE VINCULACIÓN ACTO TIEMPO TOTAL Años/Meses/días Colegio Nacional de Bachillerato de la Cruz DEPARTAMENTAL Decreto 832 de 1975 25/09/1975 14/03/1976 00/04/17 Anexa Normal Nacional de Varones NACIONAL Resolución No. 1800 de 1976 25/03/1976 20/05/1977 01/01/25 Resolución 4614 de 1977 21/05/1977 29/08/1999 22/03/8 Decreto 1191 de 1999 30/08/1999 11/10/2004 05/01/12 Decreto 614 de 2004 12/10/2004 03/02/2019 14/04/00 En consecuencia, la sala estimó que el señor Nito Romeo Ortega Bolaños no cumplió con los 20 años de labor como docente territorial o nacionalizado, requisito indispensable para acceder a esa prestación pues, el legislador expresamente prohibió su reconocimiento para los docentes con vínculo nacional y manifestó que no podrán computarse los tiempos nacionales para efectos de la acreditación del tiempo de servicio para obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. La Sala advierte que los argumentos presentados por el accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal y económico.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06467-01 Accionante: Nito Romeo Ortega Bolaños Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
La pretensión en la acción de tutela de que revoque en su totalidad las sentencias de primera y segunda instancia proferidas y que en consecuencia, ordene a la UGPP reconocer y pagar a favor de Nito Romeo Ortega bolaños la pensión de jubilación gracia, es una pretensión netamente económica. Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones "deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes5.
Dicha circunstancia evidencia que la acción de tutela objeto de estudio carece de relevancia constitucional, toda vez que se trata de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas6. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de las autoridades judiciales accionadas, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En virtud de lo anterior, si bien la sentencia impugnada estimó satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela y negó la acción de tutela, la Sala considera que la tutela es improcedente, pues no satisface el requisito de relevancia constitucional.
Aunque ambas decisiones desestiman las pretensiones de la solicitud, son incompatibles en fundamento, ya que la falta de alguno de los requisitos generales de procedibilidad conlleva a la improcedencia de la acción de tutela e impide al operador judicial estudiar el asunto de fondo. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021 6 Corte Constitucional.
Sentencia SU 134 de 202 MP José Fernando Reyes. 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06467-01 Accionante: Nito Romeo Ortega Bolaños Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
MODIFICAR la sentencia de 3 de febrero de 2025, proferida por el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A, en su lugar, se dispone: PRIMERO DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de Nito Ortega Bolaños contra el Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLAS YEPES CORRALES vf