CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-36-000-2018-00656-01(69.663) Actor: Correvial S.A.S. y Citra S.A.S. Demandado: Superintendencia de Transporte y otros Asunto: Reparación directa APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO-Los recursos interpuestos se rigen por la ley vigente al momento de su interposición. REPOSICIÓN-Procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario.

NOTIFICACIÓN POR ESTADO-Regla especial. NOTIFICACIÓN POR ESTADO-No aplica las disposiciones para notificación electrónica de las providencias. CONFIANZA LEGÍTIMA-Previene cambios intempestivos y súbitos en las actuaciones del Estado, frente a expectativas legítimas consolidadas. CONFIANZA LEGÍTIMA-Al provenir del principio de buena fe, debe ajustarse a la legalidad y al respeto de los derechos ajenos. FUNCIÓN JURISDICCIONAL-Los jueces, en sus providencias, están sometidos al imperio de la ley.

SÚPLICA-Procede contra los autos de segunda instancia que, por su naturaleza, serían apelables. Corresponde al Despacho decidir sobre el recurso de reposición y en subsidio de súplica presentado por Transmilenio S.A. contra el auto del 2 de diciembre de 2024, que inadmitió por extemporáneos los recursos de apelación interpuestos por Transmilenio S.A. y por el Distrito Capital de Bogotá-Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá contra el auto del 3 de diciembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección A. I.

ANTECEDENTES La demanda y su trámite El 9 de julio de 20181, Correvial S.A.S. y Citra S.A.S., a través de apoderada judicial2 y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda contra el Distrito Capital de Bogotá, la Secretaría Distrital de Movilidad, la Secretaría Distrital de Hacienda, la Empresa de Transporte del Tercer Milenio-Transmilenio S.A. y la Superintendencia de Puertos y Transporte para reclamar los perjuicios causados por supuestas omisiones que conllevaron al fracaso y falencias financieras en la implementación del Sistema Integrado de Transporte Público-SITP en Bogotá. 1 Cuaderno principal, folio 6. 2 Cuaderno principal, folios 1, 2 y 4. 2 Expediente n°. 69.663 Actor: Correvial S.A.S. y Citra S.A.S. No repone auto y tramita recurso de súplica En auto del 3 de diciembre de 20203, notificado por estado electrónico del 7 de diciembre siguiente4, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el decreto de unas pruebas solicitadas por la parte demandante en el traslado a las excepciones, porque no acreditó la finalidad de esos medios probatorios para desvirtuar las excepciones propuestas por la parte demandada.

Asimismo, negó las excepciones formuladas por la parte demandada en cuanto a la indebida escogencia de la acción, la caducidad del medio de control y la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Secretaría Distrital de Movilidad. Las partes formularon recurso de apelación en contra del auto referido, de la siguiente manera: la demandante, en escrito del 11 de diciembre de 20205; la demandada Transmilenio S.A., en memorial del 15 de diciembre de 20206, y la Secretaría Distrital de Movilidad, en oficio del 15 de diciembre de 20207.

El 8 de febrero de 20218, el Tribunal concedió los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la Secretaría Distrital de Movilidad, en el efecto suspensivo. Además, rechazó por extemporáneo el recurso de apelación formulado por Transmilenio S.A. El 12 de febrero siguiente9, Transmilenio S.A. formuló recurso de reposición y subsidiario de queja contra la anterior decisión. Advirtió que la providencia del 3 de diciembre de 2020 fue notificada por correo electrónico del 9 de diciembre siguiente, enviado por fuera del horario judicial -6:49 p.m.-, de modo que se entiende notificado el 10 de diciembre de 2020.

Así, los tres días hábiles para formular el recurso de apelación vencieron el 15 de diciembre de 2020. Como el escrito de apelación se presentó ese día, afirmó que fue presentado en término. El 14 de febrero de 202310, el Tribunal repuso el auto del 8 de febrero de 2021 en cuanto al recurso de apelación 3 SAMAI, índice 22, enlace OneDrive «2018-00656-00 Correvial s.a.s. Contra Transmilenio S.A y otros», documento «03Auto resuelve excepciones (4 de diciembre de 2020)». 4 SAMAI, índice 24 de primera instancia. Lo anterior se corrobora, a su vez, mediante el sistema de consulta de estados electrónicos de SAMAI. 5 SAMAI, índice 22, enlace OneDrive «2018-00656-00 Correvial s.a.s. Contra Transmilenio S.A y otros».

Correo electrónico visible en el documento «06Memorial 11 de diciembre de 2020 (Recurso de apelación)» y escrito visible en el documento «07Anexo memorial 11 de diciembre de 2020». 6 SAMAI, índice 22, enlace OneDrive «2018-00656-00 Correvial s.a.s. Contra Transmilenio S.A y otros». Correo electrónico visible en el documento «06Memorial 11 de diciembre de 2020 (Recurso de apelación)» y escrito visible en el documento «07Anexo memorial 11 de diciembre de 2020». 7 SAMAI, índice 22, enlace OneDrive «2018-00656-00 Correvial s.a.s. Contra Transmilenio S.A y otros».

Correo electrónico visible en el documento «08Memorial Secretaria de Movilidad del 15 de diciembre de 2020.» y escrito visible en el documento «09Anexo memorial Secretaria de Movilidad del 15 de diciembre de 2020.». 8 SAMAI, índice 31 de primera instancia. 9 SAMAI, índice 22, enlace OneDrive «2018-00656-00 Correvial s.a.s. Contra Transmilenio S.A y otros».

Correo electrónico visible en el documento «19. Memorial del 12 de febrero de 2021.» y escrito visible en la carpeta «20. Anexos memorial del 12 de febrero de 2021». 10 SAMAI, índice 31 de primera instancia. 3 Expediente n°. 69.663 Actor: Correvial S.A.S. y Citra S.A.S. No repone auto y tramita recurso de súplica formulado por Transmilenio S.A. y lo concedió en el efecto suspensivo.

Auto objeto de impugnación El 2 de diciembre de 2024, el Despacho profirió auto que inadmitió por extemporáneos –con efecto de rechazo– los recursos de apelación interpuestos por Transmilenio S.A. y por la Secretaría Distrital de Movilidad11. Determinó que, de conformidad con el artículo 244.3 del CPACA, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres días siguientes a la notificación por estado.

Sumado a ello, explicó que la normativa aplicable a la notificación de providencias en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa era el CPACA y, puntualmente, el artículo 201 de ese estatuto procesal –en concordancia con el artículo 9 del Decreto Legislativo 806 de 2020, respecto de los estados electrónicos–. Enfatizó que la notificación por estado electrónico no debe confundirse con la notificación por medios electrónicos prevista en el artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020, según el criterio uniforme de la Sección Tercera y de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Bajo las premisas expuestas, señaló que el auto recurrido se notificó por estado electrónico del 7 de diciembre de 2020, de modo que el término de ejecutoria transcurrió entre el 9 y el 11 de diciembre siguientes. Al constatar que Transmilenio S.A. y la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá formularon sus recursos de apelación en memoriales del 15 de diciembre de 2020, concluyó que ambos resultan extemporáneos por dos días hábiles.

Añadió que, en todo caso, la remisión de un correo electrónico el 9 de diciembre de 2020 únicamente tiene efectos informativos y es incapaz de mutar la debida notificación de la providencia, modificar su ejecutoria o habilitar la interposición de recursos. La impugnación Contra la anterior decisión, el 19 de diciembre de 2024, Transmilenio S.A. formuló recurso de reposición y subsidiario de súplica12.

La recurrente esgrimió que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso expresamente, en el auto del 3 11 SAMAI, índice 25; providencia notificada a las partes por estado electrónico del 13 de diciembre siguiente (índice 27). 12 SAMAI, índice 30. 4 Expediente n°. 69.663 Actor: Correvial S.A.S. y Citra S.A.S. No repone auto y tramita recurso de súplica de diciembre de 2020, que la notificación se surtiría por correo electrónico para garantizar de mejor manera los derechos al debido proceso, defensa e igualdad de las partes.

En consecuencia, planteó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca generó una confianza legítima en relación con la forma de notificación del auto del 3 de diciembre de 2020. Dicha situación tuvo respaldo, además, en los autos del 8 de febrero de 2021 y 14 de febrero de 2023, en los cuales el Tribunal Administrativo de Cundinamarca actuó conforme al acto propio y consignó que la notificación del auto referido se había surtido por correo electrónico remitido a las partes el 9 de diciembre de 2020.

Añadió que la parte demandante, inclusive, habría manifestado que la interposición de su recurso de apelación se aviene a la notificación mediante correo electrónico, de modo que esta controversia jurídica no pretende un trato desigual y violatorio del debido proceso en relación con la contraparte. El recurrente, con base en lo expuesto, manifestó que la decisión impugnada resulta lesiva a los derechos a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica, respeto al acto propio, buena fe y confianza legítima.

Expresó, además, que no pueden defraudarse las expectativas legítimas de Transmilenio S.A. de obtener una decisión de fondo respecto de la controversia planteada en su recurso de apelación. La Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación fijó en lista la impugnación presentada por Transmilenio S.A.13 y, en el término de traslado, la parte demandante se opuso a su prosperidad14.

Además de reiterar los argumentos expuestos en el auto del 2 de diciembre de 2024, adujo que la parte recurrente pretende desconocer el carácter y la naturaleza de los términos procesales a efectos de revivir un término fenecido. Destacó que la figura de la confianza legítima no es aplicable a este asunto, ya que esta se predica de un cambio abrupto o intempestivo de una situación fáctica o jurídica previa y, para las partes, era previsible que el auto se notificaría conforme a la ley procesal.

Añadió que el correo electrónico refirió a que la providencia fue notificada en estado del 7 de diciembre de 2020. Esta situación, a su turno, fue tenida en cuenta por la parte demandante al momento de interponer el recurso de apelación correspondiente. 13 SAMAI, índice 32. 14 SAMAI, índice 34. 5 Expediente n°. 69.663 Actor: Correvial S.A.S. y Citra S.A.S. No repone auto y tramita recurso de súplica II.

CONSIDERACIONES Régimen procesal aplicable al recurso 1. El artículo 624 del CGP, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, dispone que las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen desde el momento en que deben empezar a regir, sin perjuicio de que los recursos interpuestos se regirán por las leyes vigentes cuando estos se interpusieron.

El sentido de la anterior disposición fue retomado expresamente en los incisos tercero y cuarto del artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, particularmente, en lo concerniente a los procesos regulados por el CPACA. En atención a lo expuesto, los recursos de apelación interpuestos por las partes se formularon antes de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021 y, por lo tanto, su trámite está regulado por las disposiciones del CPACA en su redacción original.

Sin embargo, en lo atinente al recurso de reposición y subsidiario de súplica formulado por Transmilenio S.A. contra el auto del 2 de diciembre de 2024, se tiene que esta impugnación fue interpuesta en vigencia de la Ley 2080 de 2021 y, por lo tanto, resultan aplicables las modificaciones contenidas en la norma referida. Oportunidad y procedencia del recurso de reposición 2.

El artículo 242 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, establece que, para determinar la oportunidad del recurso de reposición, se aplicará lo dispuesto en el CGP. En esa medida, el artículo 318 del CGP dispone que el recurso de reposición deberá interponerse por escrito dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto.

La providencia recurrida se notificó por estado electrónico del 13 de diciembre de 2024 y la parte demandante interpuso el recurso de reposición el 19 de diciembre siguiente, de modo que se formuló oportunamente. Este recurso procede para controvertir el auto del 2 de diciembre de 2024, que inadmitió por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto por Transmilenio S.A. contra el auto del 3 de diciembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Ello se debe a que el artículo 242 del CPACA faculta la interposición del recurso de reposición contra todos los autos, salvo norma legal en contrario, aunado a que el contenido en el artículo 243A no incluye la 6 Expediente n°. 69.663 Actor: Correvial S.A.S. y Citra S.A.S. No repone auto y tramita recurso de súplica providencia referida en el listado taxativo de providencias no susceptibles de recursos ordinarios.

Caso concreto 3. En los términos del recurso de reposición, el Despacho decidirá si procede confirmar o revocar la decisión de inadmitir por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto por Transmilenio S.A. contra el auto del 3 de diciembre de 2020. Los motivos de disenso planteados por la recurrente se contraen a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca habría generado una supuesta «confianza legítima» al advertir que la providencia sería notificada por correo electrónico y, posteriormente, emitir autos que ratificaron tal postura «en respeto al acto propio», situación que generó unas «expectativas legítimas» en Transmilenio S.A. al interponer el recurso de apelación contra esa decisión. 4.

Al respecto, conviene señalar que la confianza legítima se deriva de los principios de seguridad jurídica, respeto del acto propio y buena fe, preceptos que rigen las relaciones entre la administración pública y las personas naturales o jurídicas. Está encaminada a prevenir cambios repentinos, bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades, con el fin de proteger expectativas razonables.

En sentencia SU- 360 de 1999, la Corte Constitucional sentó las características y condiciones para dar alcance a esta figura: Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones.

Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. (…) Ahora bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien afectado.

Igualmente, este principio tampoco significa “ni donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco desconocimiento del principio de interés general”. Así las cosas, el principio de confianza legítima tendrá tres presupuestos. En primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; por último, la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad.

Por lo tanto, el principio de la buena fe exige a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los 7 Expediente n°. 69.663 Actor: Correvial S.A.S. y Citra S.A.S. No repone auto y tramita recurso de súplica compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera que “así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas”15 (se destaca).

No está de más precisar que las expectativas legítimas objeto de protección «deben ser serias, fundadas y provenir de un periodo de estabilidad que permita concluir razonablemente que efectivamente se esperaba un determinado comportamiento por parte de la administración»16. Por otra parte, en atención a que la confianza legítima se deriva del principio general de la buena fe, la Corte Constitucional ha reiterado que su aplicación debe sujetarse a la legalidad y al respeto de los derechos ajenos, así: (…) con relación al tema de la confianza legítima (…) dicha regla, se funda precisamente en el principio general de la buena fe, elevado como muy pocas Constituciones del mundo a norma constitucional en el artículo 83 superior.

Así, de antiguo, una de las reglas más importantes que ha regido las relaciones jurídicas es la de que “nadie puede cambiar su propio designio en perjuicio de otro”, lo que encuentra su fundamento en la concepción de la sociedad romana, según la cual, es costumbre observar y legítimo esperar en las relaciones entre hombres probos, el que se honre la confianza en el cumplimiento de las expectativas recíprocas.

Recordemos así mismo, que el principio de la confianza legítima, se edifica sobre la base de la legalidad, o de lo que es lo mismo, de actuaciones que generan expectativas, por ser, precisamente, ajustadas al ordenamiento; de ahí que se hable de una confianza originada en la legalidad y la legitimidad»17 (se destaca). 5. Visto lo anterior, el Despacho considera que la confianza legítima no resulta aplicable a este asunto.

La confianza legítima –y, en general, la presunción de buena fe en las actuaciones entre el Estado y los particulares– debe edificarse sobre la base de la legalidad, de modo que no está prevista para omitir, desconocer o modificar la ley procesal, la cual –según lo expuesto en la providencia del 2 de diciembre de 2024– es de orden público y obligatorio cumplimiento.

Al respecto, se insiste en que el recurso de apelación interpuesto por Transmilenio S.A. resulta extemporáneo a la luz de los artículos 201 del CPACA y 9 del Decreto Legislativo 806 de 2020 –que regulan la anotación por estado electrónico de las providencias no sujetas al requisito de la notificación personal–, así como el artículo 244.3 del CPACA –en cuanto al término para la interposición del recurso–.

Además, 15 Corte Constitucional, sentencia SU-360 de 1999. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-498 de 2016. 17 Corte Constitucional, sentencia T-213 de 2008. 8 Expediente n°. 69.663 Actor: Correvial S.A.S. y Citra S.A.S. No repone auto y tramita recurso de súplica la distinción entre los medios de notificación por estado y por medios electrónicos tiene respaldo en la postura pacífica y reiterada de la Sección Tercera18 y, a su vez, fue abordado en un auto de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado19. 6.

La ley procesal contiene sendos mecanismos para sanear las irregularidades que ocurran durante el trámite judicial: (i) el control de legalidad previsto en el artículo 207 del CPACA; (ii) el régimen de nulidades procesales contenido en los artículos 133 y siguientes del CGP, y (iii) la facultad del superior funcional para declarar inadmisible el recurso de apelación que no cumpla los requisitos legales para su concesión, conforme al inciso cuarto del artículo 325 del CGP.

El ejercicio de estas medidas comporta un deber ineludible para el juez, conforme al numeral 5 del artículo 42 del CGP. 7. De lo expuesto, se desprende que la confianza legítima no procede para permitir la aplicación indebida de la ley procesal, y menos aún para impedir la aplicación de las figuras para el saneamiento del proceso o para limitar la competencia del juez de segunda instancia al estudiar el recurso de apelación. La controversia gira en torno a disposiciones de orden público que no pueden ser derogadas, modificadas o sustituidas por el juez o las partes, salvo autorización expresa de la ley.

De ahí que la aplicación equivocada de estos preceptos por el juez de primera instancia no es vinculante para efectos del trámite judicial, y mucho menos genera «expectativas legítimas» en cabeza de alguna de las partes. El cumplimiento adecuado de las normas procesales constituye la máxima garantía de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en la medida que estos derechos deben aplicarse «bajo los parámetros de diseño que estableció el Legislador para los mecanismos judiciales»20. 8.

Por último, se precisa el alcance del principio de confianza legítima en cuanto a las actuaciones judiciales. Contrario a lo que expone la recurrente en sede de reposición, la aplicación errónea y aislada de una forma de notificación no da lugar 18 Consultar, entre otros: (i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 15 de febrero de 2022, expediente 67.702, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; y (ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 8 de noviembre de 2023, expediente 69.881, C.P. Nicolás Yepes Corrales. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 29 de noviembre de 2022, expediente 68.177, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 20 Ibidem, [fundamento jurídico 131]. 9 Expediente n°. 69.663 Actor: Correvial S.A.S. y Citra S.A.S. No repone auto y tramita recurso de súplica a una situación jurídica consolidada en el tiempo o a una «expectativa legítima» susceptible de protección, menos aún en el marco de la buena fe.

La confianza legítima está prevista para impedir modificaciones intempestivas por parte de las autoridades en su manera tradicional de proceder –garantía de estabilidad y durabilidad de la actuación estatal–. La expectativa legítima a cargo de los jueces –o, en otros términos, lo que la sociedad espera de ellos– es que, en sus providencias, estén sometidos al imperio de la ley (artículo 230 de la Constitución).

El auto del 2 de diciembre de 2024 no desconoce la anterior exigencia; por el contrario, al corregir el trámite procesal, actúa conforme a ella. 9. Las anteriores razones, junto con las expuestas en el auto del 2 de diciembre de 2024, son suficientes para confirmar el auto recurrido en sede de reposición. Procedencia del recurso de súplica 10.

En atención a que el recurso de reposición fue denegado, el Despacho procede a pronunciarse sobre la procedencia del recurso subsidiario de súplica interpuesto por Transmilenio S.A. contra el auto del 2 de diciembre de 2024. 11. De conformidad con el artículo 246.3 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, el recurso de súplica procede contra los autos que, durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios; los rechace o declare desiertos.

Al constatarse que el auto del 2 de diciembre de 2024 inadmitió –con efecto de rechazo– el recurso de apelación interpuesto por Transmilenio S.A. contra el auto del 3 de diciembre de 2020, es susceptible del recurso de súplica y se ordenará el trámite correspondiente. En mérito de lo expuesto, se,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia, el auto del 2 de diciembre de 2024, que inadmitió por extemporáneos los recursos de apelación presentados por la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá y por Transmilenio S.A. en contra del auto del 3 de diciembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección 10 Expediente n°. 69.663 Actor: Correvial S.A.S. y Citra S.A.S. No repone auto y tramita recurso de súplica Tercera-Subsección A, en relación con el recurso de reposición interpuesto por Transmilenio S.A.

SEGUNDO: SURTIR el trámite del recurso de súplica respecto de lo confirmado. Por Secretaría, REMITIR el expediente al despacho que siga en turno para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ VF DCM/ACS Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

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