Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 25000234100020180045801 Demandante: Seguros Generales Suramericana S.A. Demandado: Nación - Contraloría General de la República1 Tercero con interés: QBE Seguros S.A. Asunto: Resuelve sobre el recurso de apelación contra un auto AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por QBE Seguros S.A. contra el auto de 6 de febrero de 2019 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. Seguros Generales Suramericana S.A. presentó demanda2 contra la Nación – Contraloría General de la República, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declarara la nulidad de: 1 Cfr. Caratula del expediente. 2 Por intermedio de apoderado 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Número único de radicación: 25000234100020180045801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.
Los artículos 4.°, 5.° y 6.° del fallo con responsabilidad fiscal núm. 1348 de 10 de agosto de 2017, “[…] Por el cual se profiere fallo dentro del trámite del proceso ordinario de Responsabilidad Fiscal número PRF-2014-02038_UCC-PFR-038- 2012 y se adoptan otras determinaciones […]”, expedido por la Contraloría Delegada Intersectorial núm. 11 de la Contraloría General de la República. 1.2.
El auto núm. ORD-80112-0275-2017 de 9 de octubre de 2017, “[…] Por el cual se resuelve grado de consulta y recursos de apelación dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. UCC-PRF-038-2012 […]”, expedido por el Contralor General de la República. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el pago de “[…] la suma de dinero que se vio obligada a pagar […] los honorarios profesionales que debió pagar […] por representación judicial en la iniciación y trámite de los procesos administrativos dentro de los cuales se profirieron las […] decisiones, cuya nulidad se depreca en esta demanda.
Así como los gastos en los que se incurra como resultado del presente proceso y los procesos paralelos […] [y] los intereses moratorios […]”4. Actuación procesal en primera instancia 3. El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 24 de mayo de 20185, admitió la demanda y resolvió, entre otros, tener como tercero con interés directo en el resultado del proceso a QBE Seguros S.A. Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 4.
El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 6 de febrero de 20196, resolvió desvincular a QBE Seguros S.A., como tercero con interés directo en el 4 Cfr. folios 8 a 11 del cuaderno de copias del expediente digital. 5 Cfr. folios 110 a 112 del cuaderno de copias del expediente digital. 6 Cfr. folios 114 a 119 del cuaderno de copias del expediente digital. 3 Número único de radicación: 25000234100020180045801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resultado del proceso, considerando que “[…] la vinculación de los demás implicados en el proceso de responsabilidad fiscal en cuestión a este proceso judicial no resulta pertinente puesto que aquí no se analizará la conducta de estos terceros, sino, la conducta individual y particular de Seguros Generales Suramericana S.A. […]”.
Recurso de apelación y sus fundamentos 5. QBE Seguros S.A., mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de febrero de 20197, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, en el que solicitó “[…] revocar en su integridad el auto dictado el 6 de febrero de 2019 y, en su lugar, se le siga reconociendo a QBE la calidad de coadyuvante en el presente proceso, dándole plena validez al escrito de intervención por esta compañía el 17 de septiembre de 2018 […]”. 6.
El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 23 de junio de 20238, declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por QBE Seguros S.A., considerando que “[…] el auto de 6 de febrero de 2019 no negó la intervención de terceros como se explicó sino que dispuso la desvinculación de estos y el saneamiento del proceso circunstancias que no se encuentran enlistadas en el artículo 243 del CPACA respecto de las que procede el recurso de apelación […]”. 7.
QBE Seguros S.A. interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de queja, en el que solicitó revocar el auto de 23 de junio de 2023, mediante el cual se declaró improcedente el recurso de apelación; y, en su lugar, conceder el recurso interpuesto contra el auto de 6 de febrero de 2019. 8. El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 15 de febrero de 20249, resolvió: i) confirmar el auto de 23 de junio de 2023; y ii) conceder el recurso de queja ante esta Corporación. 7 Cfr. folios 120 a 124 del cuaderno de copias del expediente digital. 8 Cfr. folios 114 a 119 del cuaderno de copias del expediente digital. 9 Cfr. folios 114 a 119 del cuaderno de copias del expediente digital. 4 Número único de radicación: 25000234100020180045801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
Este Despacho, mediante auto de 24 de junio de 202410, consideró que el recurso de apelación “[…] fue mal denegado […]” por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y admitió el recurso de apelación contra el auto de 6 de febrero de 2019. II. CONSIDERACIONES 10. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la intervención de terceros en asuntos de responsabilidad fiscal; v) el análisis del caso concreto; y vi) conclusión. Competencia 11.
Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201111, sobre la expedición de providencias; ii) 15012 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; iii) 243 ibidem, sobre los autos susceptibles del recurso de apelación; iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: este Despacho considera que es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 12. Visto el artículo 243 de la Ley 1437, sobre apelación, en especial, el numeral 6.°, y el artículo 244 ibidem, sobre trámite del recurso de apelación contra autos: y atendiendo a que: i) mediante el auto objeto de recurso de apelación se desvinculó a QBE Seguros S.A. como tercero con interés directo en el proceso; ii) el auto se notificó por estado el 18 de febrero de 201913; y iii) QBE Seguros S.A. interpuso recurso de apelación el 21 de febrero de 201914. 10 Cfr. índice 11 de Samai. 11 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 12 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. […]”. 13 Cfr. folio 432 del expediente digital archivo “CUADERNO 3 FLS 1141-1610(.pdf) NroActua 20”. 14 Cfr. folio 433 del expediente digital archivo “CUADERNO 3 FLS 1141-1610(.pdf) NroActua 20”. 5 Número único de radicación: 25000234100020180045801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.
Este Despacho considera que el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se negó la intervención de terceros, de conformidad con lo previsto en el numeral 6.° del artículo 243 de la Ley 1437, sobre apelación; y se presentó dentro de la oportunidad legal. Problema jurídico 14. Le corresponde a este Despacho determinar si, en el caso sub examine, la vinculación de QBE Seguros S.A. como tercero con interés directo en el resultado del proceso cumple o no con los requisitos legales para su decreto y, en consecuencia, si se confirma, modifica o revoca el auto objeto del recurso de apelación. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la intervención de terceros en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho 15.
Vistos los artículos: i) 224 de la Ley 1437, sobre coadyuvancia, litisconsorte facultativo e intervención ad excludendum en los procesos que se tramitan con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa; y ii) 227 ibidem, sobre trámite y alcance de la intervención de terceros. 16.
Esta Corporación15 ha considerado, sobre la coadyuvancia en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, que: “[…] Esta figura que se encuentra regulada en el artículo 224 del CPACA, en concordancia con el artículo 71 del CGP, prevé que, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, desde la admisión de la demanda y hasta antes de que se profiera el auto que fija fecha para la realización de la audiencia inicial, cualquier persona que tenga interés directo podrá pedir que se la tenga como coadyuvante o impugnadora.
Según esa misma normativa, dicho coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio. Este instituto jurídico se refiere al tercero que interviene dentro del proceso voluntariamente, acreditando un interés directo y a quien no se le extienden los efectos de la sentencia. Dicho interés, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, se genera si de la sentencia que se profiera puede establecerse beneficios o perjuicios para 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección A, auto de 31 de mayo de 2023;
C.P. José Roberto Sáchica Méndez; número único de radicación: 11001032600020210020900. 6 Número único de radicación: 25000234100020180045801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co éste. Además, debe ser cierto, real, efectivo y demostrado por quien afirma tenerlo […]” 16. (Destacado fuera de texto).
Análisis del caso concreto 17. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que: i) el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 6 de febrero de 2019, resolvió desvincular a QBE Seguros S.A. como tercero con interés directo en el resultado del proceso; y ii) QBE Seguros S.A. presentó un recurso de apelación contra el auto indicado supra, según lo expuesto en el numeral 5 supra. 18.
Este Despacho advierte que, en el caso sub examine, la Contraloría General de la República, mediante el auto que resolvió el grado de consulta, confirmó el auto núm. 1695 de 2017 que declaró con responsabilidad patrimonial, a título de tercero civilmente responsable, a QBE Seguros S.A. 19. En ese orden, se advierte que QBE Seguros S.A. presentó escrito de intervención ante la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de septiembre de 2018, en el cual solicitó: “[…] Que, como consecuencia de las pretensiones anteriores, se condene a la Contraloría General de la República a pagarle a QBE SEGUROS S.A. cualquier suma de dinero, debidamente actualizada y con intereses moratorios a la tasa máxima legal, que haya tenido que pagarle a SEGUROS GENERALES SURAMERICANA S.A., con ocasión de los actos administrativos demandados […]”. 20.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, este Despacho considera que QBE Seguros S.A. le asiste interés directo en el resultado del proceso, comoquiera que la decisión que se profiera en el presente proceso le produce efectos. Conclusión 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección A, auto de 31 de mayo de 2023;
C.P. José Roberto Sáchica Méndez; número único de radicación: 11001032600020210020900. 7 Número único de radicación: 25000234100020180045801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Por lo expuesto anteriormente, este Despacho revocará el auto de 6 de febrero de 2019 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual resolvió desvincular a QBE Seguros S.A., como tercero con interés directo en el resultado del proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto de 6 de febrero de 2019 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente del proceso de la referencia, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal de origen, para lo de su competencia, dejando las correspondientes anotaciones de ley.