CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001 23 33 000 2016 00713 02 (6152-2019) Demandante: Hernando Londoño Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Temas: Prima especial de servicios SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala de Conjueces el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 21 de agosto de 2019, por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones   En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Hernando Londoño, por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, contenidos en las siguientes resoluciones: i) desajmzr 15-325 del 9 de marzo de 2015, emitida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales (Caldas); y ii) 4143 del 7 de junio de 2016, expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá d. c., a través de las cuales se negó la reliquidación y pago de las diferencias salariales y prestacionales generadas con la inclusión de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, como factor salarial.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó lo siguiente: […] 3.- Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se ordene a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL-, desde el 20 de marzo de 2012 hasta la fecha de presentación de esta demanda y, en lo sucesivo, liquidar en debida forma al doctor HERNANDO LONDOÑO, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, contabilizándola como factor salarial, equivalente al 30% del ingreso básico mensual, la cual debe adicionarse al salario básico y no deducirse, para que la liquidación de sus prestaciones se haga con el 100% de su remuneración mensual y no con el 70%, como ha ocurrido hasta ahora. 4.- Que se ordene a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL-, reconocer y pagar al doctor HERNANDO LONDOÑO, a partir del día 20 de Marzo de 2012, hasta la fecha presentación de esta demanda, y en lo sucesivo, las diferencias salariales y prestacionales (primas de vacaciones, navidad, de servicios, extralegales, bonificación por servicios, cesantías e intereses de esta, etc.), existentes entre las sumas que le fueron canceladas y las que legalmente le corresponden, contabilizando como factor salarial la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

(Ortografía y mayúsculas del texto original). […] De igual manera, pidió: i) indexar las sumas de dinero a pagar; ii) condenar al pago de intereses desde el momento de su causación hasta que se haga efectivo el pago; iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del CPACA; y iv) condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.     1.2.

Contestación de la demanda La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Manizales, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones que se expresan a continuación: Solicitó denegar las pretensiones ya que, por expresa disposición de la Ley 4.ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.

Propuso las excepciones de ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido, excepción de cosa juzgada y prescripción trienal de la prestación. A su vez, señaló que no es posible autorizar el reconocimiento y pago de las sumas reclamadas, toda vez que no se cuenta con una sentencia judicial ejecutoriada dentro de un proceso que reconoce derechos de carácter particular, ni con un respaldo presupuestal para ello. 1.3.

La sentencia apelada   El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante sentencia proferida el 21 de agosto de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda. Las razones fueron las siguientes: […]

TERCERO. En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho se ORDENA a LA NACIÓN-RAMA JUDICIAL-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, proceda: a). pagar la prima especial de servicios equivalente al 30% del valor del salario del demandante por el período comprendido entre el 20 de marzo de 2012 y mientras ocupe el cargo de Juez de la República u otro cargo de los mencionados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; b).

Debe reliquidar las prestaciones sociales percibidas por el demandante durante el período reclamado con base en el 100% del salario percibido por él y teniendo en cuenta para esta reliquidación que la prima especial de servicios tiene el carácter de factor salarial en un 30% del salario devengado, y pagar los dineros que resulten entre lo ya liquidado y la reliquidación teniendo en cuenta esta prestación social, y en consecuencia se dispondrá la nulidad de los actos administrativos: resolución DESAJMZR15-325 de 9 de marzo de 2015 y la resolución nº 4143 de 7 de junio de 2016; en tal virtud y al probarse que el demandante viene ocupando el cargo de Juez de la República, de manera continua en la Rama Judicial por el período comprendido entre el 20 de marzo de 2012 y mientras ocupe el cargo de Juez de la República u otro de los mencionados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, c).

Ordenar a la demandada, que como consecuencia de la reliquidación de las prestaciones sociales, por la inclusión de la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario devengado por el demandante; realizar los aportes dejados de cancelar al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión (sgsssp) por el período comprendido entre el 20 de marzo de 2012 y mientras ocupe el cargo de Juez de la República u otro cargo de los mencionados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

(Ortografía, mayúsculas y negrilla del texto original). […] Así mismo, la sentencia de primera instancia ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 189 y 192 del CPACA; y condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 1.4. El recurso de apelación 1.4.1. La parte demandada La Nación, (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Manizales), actuando por intermedio de su apoderado, interpuso y sustentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con base en los argumentos que se anuncian a continuación: Solicitó revocar el fallo de primer grado y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

Sostuvo que, contrario a lo expuesto por el demandante, la entidad ha liquidado los salarios y prestaciones sociales con observancia de la Constitución y la ley, a través de las cuales se determinó el régimen prestacional para los servidores judiciales, disposiciones que mantuvieron el porcentaje de la prima especial de servicios y su carácter no salarial.

En ese mismo sentido, indicó que por expresa disposición de la Ley 4.ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales. A su vez, pidió que se abstenga de imponer condena en costas en segunda instancia, como quiera que actuó de buena fe y que no existe conducta temeraria por parte de la entidad demandada.

Asimismo, insistió que en caso de confirmar la sentencia de primera instancia, se estudie lo referente a la prescripción trienal de las sumas causadas. 1.6. El Ministerio Público El Ministerio Público, guardó silencio. La Sala decide, previas las siguientes Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, corresponde al Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. 2.2.

Asunto previo Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado, fueron separados del conocimiento del asunto, como consecuencia de la manifestación de impedimento que presentaron para conocer de este proceso, la cual fue aceptada. Luego de agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le correspondió a esta Sala conocer en segunda instancia; y al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 2.3.

El problema jurídico Se circunscribe a establecer (i) si el señor Hernando Londoño, en calidad de juez de la República, tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales generadas con ocasión de la prima especial servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, como factor salarial; de ser afirmativa la respuesta; ii) ¿desde cuándo operó el fenómeno jurídico de la prescripción? 2.4.

La argumentación de la Sala La Sala de Conjueces será breve porque reitera la jurisprudencia, y seguirá este orden expositivo: i) se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria; y ii) se abordará el caso concreto. 2.5. Marco jurisprudencia vigente sobre la prima especial Para la Sala de Conjueces es claro que el asunto bajo estudio corresponde al mismo objeto de la sentencia de unificación suj 016 ce s2 2019, del 2 de septiembre de 2019, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, con radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-2018), conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos, demandante: Joaquín Vega Pérez, demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial); es así como la providencia mencionada estableció en la parte resolutiva lo siguiente: […]

PRIMERO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4.ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969. […] 8.

La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.

Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. […] Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso con radicación 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-2007); esta providencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.

Expresado, en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.

Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4.ª de 1992 «se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás».

Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez «más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho».

De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro, es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico, más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.

En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. En cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (artículo 1.º cn) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.

Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (artículo 53 cn) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (artículo 93 cn), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.

Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6.º (derecho al trabajo) y 7.º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Por ende, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, respecto del señor Hernando Londoño, se puede establecer lo siguiente:   Que se vinculó el 20 de marzo de 2012, en el cargo de juez Segundo Penal Municipal con Función de Garantías de Manizales, en forma continua e ininterrumpida, sin reporte de retiro del servicio.

Que percibió desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales, por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la administración restó la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arrojó un 70% de éste, y sobre ese 70% liquidó tanto el salario como las prestaciones sociales. Que el 19 de febrero de 2015, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.

Que mediante los actos administrativos contenidos en las Resoluciones: i) desajmzr 15-325 del 9 de marzo de 2015, emitida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales; y ii) 4143 del 7 de junio de 2016, proferida por Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, le negaron lo pretendido por el actor.

De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye que el señor Hernando Londoño, tiene derecho a lo siguiente:   i) al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992. ii) a la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales; por lo cual, en este punto, la decisión del a quo será modificada. iii) que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el 20 de marzo de 2012, y hacia adelante, por razón a que, entre la presentación de la reclamación administrativa y el momento en que se posesionó como juez de la República había transcurrido un período inferior a tres (3) años, situación está que releva a esta magistratura a hacer cualquier consideración en torno al fenómeno de la prescripción extintiva. iv) que las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el dane, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: índice final r.h x -------------------- índice inicial En esta fórmula el valor presente (r) se determina multiplicando el valor histórico (r.h.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el dane, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego entre el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. Esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. Por tanto, este punto, también será parcialmente modificada la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Adicionar la sentencia apelada, en el sentido de estarse a lo resuelto en la sentencia de Unificación suj 016 ce s2 2019, del 2 de septiembre de 2019, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, con radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-2018), conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos, demandante: Joaquín Vega Pérez, demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial), conforme a la parte motiva de esta providencia. Segundo. Revocar parcialmente el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de aclarar que conforme lo expuesto, la prima especial de servicios, no tiene el carácter de factor salarial y como consecuencia, no puede ser tenido como tal para la liquidación de prestaciones sociales.

Tercero. Revocar el numeral quinto en el sentido de abstenerse de condenar en costas de segunda instancia. Cuarto. Confirmar, en lo demás, la providencia del 21 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Hernando Londoño, en contra de la Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial), dentro del asunto de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Quinto. Ordenar realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.

Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en la plataforma Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CARLOS JOSÉ MANSILLA JAUREGUI Conjuez Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Firmado electrónicamente ERLIN ABAD PALACIOS MORENO Conjuez Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. amvm/cjmj