Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia de 8 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba (sala segunda), que negó las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Diana María Patiño Guzmán, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para deprecar la nulidad de la Resolución 627 de 17 de abril de 2015 y del acto ficto suscitado por la falta de respuesta al recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión, por los que la demandada le negó el reconocimiento de una nivelación salarial y el pago de las diferencias salariales y prestacionales entre los cargos de auxiliar administrativo grado 3 y de profesional universitario grado 11 del área financiera del grupo de contabilidad.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la accionada a reconocer y pagar la nivelación salarial y las diferencias salariales y prestacionales existentes entre los citados empleos dejados de percibir del 2 de febrero al 26 de abril de 2011 y desde el 1º de agosto de 2011 hasta el 31 de agosto de 2014, cuyos valores deberán ser indexados.
Por último, se le condene en costas. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante fue nombrada por la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Montería como auxiliar administrativa grado 3, entre el 2 de febrero y el 26 de abril de 2011 y del 1º de agosto de 2011 al 31 de agosto de 2014, en el que desarrolló funciones como contadora pública.
El 15 de marzo de 2015 pidió de esa dirección reconocer la relación laboral y sufragar las diferencias salariales existentes entre el cargo de auxiliar administrativo grado 3 y el de profesional universitario grado 11 del área financiera del grupo de contabilidad, dado que «[…] las funciones desempeñadas […] no son propias del cargo en el cual fue nombrada y posesionada […]», sino que corresponden a las de un profesional universitario grado 11, lo que le fue negado a través de los actos administrativos acusados. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 13, 25, 53, 93, 122, 123 y 257. De la Ley 1437 de 2011, el artículo 3. Del Código Sustantivo del Trabajo, los artículos 10 y 143. De la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 23. La Ley 1496 de 2011. La accionante adujo que, pese a no haber sido nombrada como profesional universitario grado 11, desarrolló cada una de las funciones inherentes a ese empleo, razón por la que la accionada desconoció el derecho a la igualdad en los contratos, tratos y condiciones del cargo y el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades. 2.
Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que la Rama Judicial se circunscribe al pago de salarios y demás prestaciones sociales de sus empleados atendiendo a los valores expresa y taxativamente establecidos por el Gobierno nacional, mediante los decretos salariales expedidos anualmente, motivo por el cual se le pagó a la demandante su asignación básica y demás emolumentos con fundamento en esos decretos y, por supuesto, en el cargo que ostenta, que para el caso corresponde al de auxiliar administrativo grado 3.
Como excepciones propuso las que denominó falta de causa para demandar, cobro de lo no debido y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Córdoba (sala segunda), mediante sentencia proferida el 8 de octubre de 2021, negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas). Consideró que confrontadas las funciones atribuidas al cargo de profesional universitario grado 11 del área financiera del grupo de contabilidad, respecto de las desempeñadas por la demandante, se extrae que desarrolló algunas de las asignadas al citado empleo por necesidad del servicio, tal como lo certificó el director ejecutivo seccional de administración judicial de Montería, no obstante, no se acredita que hubiere ejercido en su totalidad las labores propias de ese cargo.
Asimismo, sostuvo que el empleo de auxiliar administrativo grado 3 y el de profesional universitario grado 11 no tienen la misma categoría, pues el primero es de carácter auxiliar, que no requiere de título o experiencia profesional, mientras que el segundo sí; por consiguiente, existe una diferencia salarial y prestacional entre ellos. Indicó que si bien es cierto que la demandante cuenta con el título de contadora pública, también lo es que no colma la experiencia profesional relacionada que exige el empleo de profesional universitario grado 11, por lo que concluyó que no demostró la identidad en el ejercicio de funciones ni en la categoría del empleo, ni el cumplimiento de requisitos que dieran cuenta de la necesidad de aplicar el principio de la primacía de la realidad sobre las formas a efectos de lograr la nivelación salarial que pide. 4.
El recurso de apelación. La demandante interpuso recurso de apelación, con el propósito de que se revoque la anterior providencia, toda vez que el a quo no hizo un estudio adecuado de las pruebas allegadas, las que, a su juicio, no dejan duda acerca de que desempeñó las funciones propias del cargo de profesional universitario grado 11, pese a que estaba nombrada como auxiliar administrativa grado 3. 5.
Alegatos de conclusión. En auto del 23 de agosto de 2022, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar; no obstante, presentaron escritos. 5.1 Demandante. Por intermedio de su apoderada, reiteró los argumentos expuestos en la alzada. 5.2 Demandada.
A través de apoderada, insistió en las razones expresadas en el memorial de contestación de la demanda, por tanto, pidió se confirme el fallo impugnado. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico. Le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba (sala segunda), que negó las pretensiones. Para el efecto se analizará si le asiste razón jurídica o no a la accionante para reclamar de la Rama Judicial la nivelación salarial y prestacional frente al cargo de profesional universitario grado 11 del área financiera del grupo de contabilidad de la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Montería - Córdoba, desde el 2 de febrero hasta el 26 de abril de 2011 y del 1º de agosto de 2011 al 31 de agosto de 2014, pese a que el empleo para el cual se le nombró y posesionó fue el de auxiliar administrativo grado 3.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1 Marco normativo y jurisprudencial; 2.2 Hechos probados y 2.3 Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial. La Constitución Política reguló lo concerniente al empleo público de la siguiente manera: Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. […] Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. […]. El artículo 125 ibidem prevé que «[l]os empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley».
Sobre el particular, resulta oportuno precisar que existen tres sistemas de carrera administrativa como son: El general u ordinario al que hace referencia el precitado artículo 125 de la Carta Política, regulado por la Ley 909 de 2004, que se aplica en forma preferente para las instituciones del Estado y tiene dentro de sus características particulares la administración y vigilancia por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Los especiales de origen constitucional, tales como el de las universidades estatales (artículo 69), las fuerzas militares (artículo 217), la Policía Nacional (artículo 218), la Fiscalía General de la Nación (artículo 253), la Rama Judicial (numeral 1º del artículo 256), la Registraduría Nacional del Estado Civil (artículo 266), la Contraloría General de la República (numeral 10 del artículo 268) y la Procuraduría General de la Nación (artículo 279).
Los «sistemas específicos de carrera administrativa» creados por el legislador, frente a los que la Corte Constitucional, en sentencia C-563 de 2000, señaló que existían ciertas actividades dentro de la administración pública que por su especificidad ameritan un tratamiento y una regulación singular, las que se encuentran consagradas en el numeral 2 del artículo 4º de la Ley 909 de 2004.
Frente a los regímenes especiales antes mencionados, la Corte Constitucional ha sostenido que, «a pesar de tener raigambre constitucional, la interpretación armónica del ordenamiento superior obliga a sostener que tales sistemas, como sucede con el régimen general, tienen carácter excepcional y están gobernados por los principios de igualdad, mérito y estabilidad.
Ello en la medida que solo a partir de la sujeción a tales criterios es que los sistemas especiales de carrera de índole constitucional (i) protegen los derechos y garantías constitucionales de aspirantes y servidores públicos; y (ii) cumplen los fines estatales de transparencia, eficacia y transparencia, comprometidos en los mecanismos de ingreso al servicio público».
Por su parte, el artículo 256 de la Carta Política dispuso que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura administrar la carrera judicial. De igual manera, el artículo 257 ibidem preceptuó: Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: 1. Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales. 2.
Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. En ejercicio de esta atribución, el Consejo Superior de la Judicatura no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. 3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador. […] Asimismo, la Ley 270 de 1996, «Estatutaria de la administración de justicia» estableció, en su artículo 85, lo siguiente: Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: […] 7.
Determinar la estructura y la planta de personal del Consejo Superior de la Judicatura. […] 8. Designar a los empleados de la Sala cuya provisión según la ley no corresponda al Director Ejecutivo de Administración Judicial. 9. Determinar la estructura y las plantas de personal de las Corporaciones y Juzgados. Para tal efecto podrá crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial, determinar sus funciones y señalar los requisitos para su desempeño que no hayan sido fijados por la ley. […] 12.
Dictar los reglamentos relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos. […]. De acuerdo con lo anterior, compete a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura la administración de la carrera judicial y reglamentar algunos aspectos sobre ese sistema, siempre y cuando no sean de atribución exclusiva del legislador.
Ahora bien, en lo relativo a la clasificación de los empleos y formas de provisión de los cargos en la Rama Judicial, la aludida Ley 270 de 1996 determinó:
ARTICULO 130. CLASIFICACION DE LOS EMPLEOS. Son de período individual los cargos de Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, de Fiscal General de la Nación y de Director Ejecutivo de Administración Judicial. Los funcionarios a que se refieren los incisos anteriores permanecerán en sus cargos durante todo el período salvo que antes de su vencimiento intervenga sanción disciplinaria de destitución por mala conducta o lleguen a la edad de retiro forzoso.
Es obligación de cada funcionario y del Presidente de la Corporación, informar con seis meses de anticipación a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de la fecha en que se producirá el vencimiento de su período, con el objeto de que se proceda a elaborar la lista de candidatos que deba reemplazarlo. Son de libre nombramiento y remoción los cargos de Magistrado Auxiliar, Abogado Asistente y sus equivalentes; los cargos de los Despachos de Magistrados enunciados en los incisos anteriores, los adscritos a la Presidencia y Vicepresidencia de estas Corporaciones; los de los Secretarios de esas Corporaciones; los cargos de los Despachos de los Magistrados de los Tribunales; los cargos de Vicefiscal General de la Nación, Secretario General, Directores Nacionales;
Directores Regionales y Seccionales, los empleados del Despacho del Fiscal General, del Vicefiscal y de la Secretaría General, y los de Fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia. Estos cargos no requieren confirmación. Son de Carrera los cargos de Magistrado de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y de los Tribunales Contencioso Administrativos y de las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura; de los Fiscales no previstos en los incisos anteriores; de Juez de la República, y los demás cargos de empleados de la Rama Judicial.
PARAGRAFO TRANSITORIO. Mientras subsistan el Tribunal Nacional y los Juzgados Regionales, son de libre nombramiento y remoción los magistrados, jueces a ellos vinculados, lo mismo que los fiscales delegados ante el Tribunal Nacional y los fiscales regionales.
ARTICULO 132. FORMAS DE PROVISION DE CARGOS EN LA RAMA JUDICIAL. La provisión de cargos en la Rama Judicial se podrá hacer de las siguientes maneras: 1. En propiedad. Para los empleos en vacancia definitiva, en cuanto se hayan superado todas las etapas del proceso de selección si el cargo es de Carrera, o se trate de traslado en los términos del artículo siguiente. 2.
En provisionalidad. El nombramiento se hará en provisionalidad en caso de vacancia definitiva, hasta tanto se pueda hacer la designación por el sistema legalmente previsto, que no podrá exceder de seis meses, o en caso de vacancia temporal, cuando no se haga la designación en encargo, o la misma sea superior a un mes. Cuando el cargo sea de carrera, inmediatamente se produzca la vacante el nominador solicitará a la Sala Administrativa del Consejo Superior o Seccional de la Judicatura, según sea el caso, el envío de la correspondiente lista de candidatos, quienes deberán reunir los requisitos mínimos para el desempeño del cargo.
En caso de vacancia temporal en la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional o el Consejo Superior de la Judicatura o los Tribunales, la designación se hará directamente por la respectiva Corporación. 3. En encargo. El nominador, cuando las necesidades del servicio lo exijan, podrá designar en encargo hasta por un mes, prorrogable hasta por un período igual, a funcionario o empleado que se desempeñe en propiedad.
Vencido este término procederá al nombramiento en propiedad o provisionalidad según sea el caso, de conformidad con las normas respectivas. Parágrafo. Cuando la autoridad que deba efectuar el nombramiento se encuentre en vacaciones, la Sala Administrativa del respectivo Consejo Seccional, designará un encargado mientras se provee la vacante por el competente, a quien dará aviso inmediato.
Conforme a lo precitado, la previsión de los empleos en la Rama Judicial se puede hacer: (i) en propiedad, para los cargos en vacancia definitiva, previo proceso de selección, si es de carrera, o por traslado; (ii) provisionalidad, en caso de vacancia definitiva, mientras se efectúe el nombramiento por el sistema legal establecido, o temporal, en el evento en que no se haga la designación en encargo o la misma sea superior a un mes; y (iii) en encargo por necesidad del servicio hasta por un mes, prorrogable por un término igual.
Por otra parte, en lo que concierne a los principios de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales e igualdad salarial, el artículo 53 de la Constitución Política dispuso: El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales […].
El principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades propende a la garantía de los derechos mínimos de las personas y obedece a la especial protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con el fin de hacer valer la relación laboral sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.
Cabe precisar que aun cuando el aludido principio ha sido aplicado en los casos en los que se comprueba la existencia del contrato realidad, su ámbito de protección no se limita a dichas situaciones, sino que corresponde al juez analizar las circunstancias planteadas en aras de determinar si es viable, en virtud de aquel, proteger los derechos de quien ha desempeñado funciones con anuencia de la Administración, que pese a la designación que se le haya dado al vínculo laboral, no puede ir en detrimento de las condiciones mínimas establecidas para los trabajadores.
Por otra parte, en lo concerniente al principio de remuneración proporcional a la cantidad y calidad de trabajo: derecho a la igualdad salarial, la Corte Constitucional ha dicho que la remuneración de los trabajadores en general debe estar acorde con los criterios de proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo, que se traduce en el principio «a trabajo igual salario igual».
Al respecto, expresó: El artículo 53 de la Constitución señala perentoriamente principios mínimos que el legislador debe tener en cuenta cuando dicte las normas integrantes del Estatuto del Trabajo y uno de ellos es justamente aquel según el cual todo trabajador tiene derecho a una remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, aspecto éste último que se expresa, como lo ha venido sosteniendo la Corte, en términos de igualdad: “a trabajo igual, salario igual”. […] Debe observarse que la indicada norma constitucional, además de estar encaminada a la protección especial del trabajo en condiciones dignas y justas, es un desarrollo específico del principio general de la igualdad (artículo 13 C.P.), inherente al reconocimiento de la dignidad humana, que impone dar el mismo trato a las personas que se encuentran en idéntica situación aunque admite la diversidad de reglas cuando se trata de hipótesis distintas.
Como la Corte lo ha manifestado, no se trata de instituir una equiparación o igualación matemática y ciega, que disponga exactamente lo mismo para todos, sin importar las diferencias fácticas entre las situaciones jurídicas objeto de consideración. Estas, por el contrario, según su magnitud y características, ameritan distinciones y grados en el trato, así como disposiciones variables y adaptadas a las circunstancias específicas, sin que por el sólo hecho de tal diversidad se vulnere el postulado de la igualdad ni se desconozcan los mandatos constitucionales.
Pero -claro está- toda distinción entre las personas, para no afectar la igualdad, debe estar clara y ciertamente fundada en razones que justifiquen el trato distinto. Ellas no procederán de la voluntad, el capricho o el deseo del sujeto llamado a impartir las reglas o a aplicarlas, sino de elementos objetivos emanados cabalmente de las circunstancias distintas, que de suyo reclaman también trato adecuado a cada una.
Así ocurre en materia salarial, pues si dos trabajadores ejecutan la misma labor, tienen la misma categoría, igual preparación, los mismos horarios e idénticas responsabilidades, deben ser remunerados en la misma forma y cuantía, sin que la predilección o animadversión del patrono hacia uno de ellos pueda interferir el ejercicio del derecho al equilibrio en el salario, garantizado por la Carta Política en relación con la cantidad y calidad de trabajo.
En ese orden de ideas, para que se configure la igualdad en materia salarial entre trabajadores, se requiere que concurran los siguientes supuestos fácticos: (i) que ejecuten idéntica labor, (ii) que tengan la misma categoría, (iii) que cuenten con igual preparación, (iv) que coincidan en el horario y (v) que sus responsabilidades sean iguales. 2.2 Hechos probados.
Hoja de vida de la demandante (ff. 298 a 303). Diploma expedido el 22 de mayo de 2009 por la Universidad Cooperativa de Colombia, que certifica que la demandante cumplió todos los estudios que los estatutos universitarios exigen para optar al título de contadora pública (f. 289). Certificación elaborada por el Fondo de Empleados de los Trabajadores de Sotracor SA, según la cual la actora trabajó como secretaria y auxiliar contable entre el 4 de julio de 2002 y el 30 de abril de 2009 (f. 296).
Constancia emitida por la jefe de personal de «COMLINE S.A» el 19 de julio de 2010, conforme a la cual la demandante «[…] prest[ó] sus servicios […] desde el día 15 de Mayo de 2009 desempeñando el cargo de CONTADORA […]» (f. 297). Resolución 21 de 2 de febrero de 2011, con la que la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Córdoba nombró, en encargo «[…] por la necesidad del servicio», a la accionante como auxiliar administrativa grado 3, con funciones de contadora de la seccional «[…] mientras dure el encargo de la doctora MABEL DEL CARMEN SAEZ SUAREZ […]» (sic), a partir de la fecha de expedición del acto administrativo hasta el 26 de abril de ese año (f. 38), posesionada mediante acta de la misma fecha (f. 39).
Resolución 216 de 1º de agosto de 2011, por medio de la cual la precitada dirección nombró en provisionalidad a la actora en el cargo de auxiliar administrativa grado 3 de la seccional Montería (f. 36), posesionada con acta del mismo día (f. 37). Según certificación expedida el 19 de julio de 2017 por la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Montería (ff. 175 a 178), la actora prestó sus servicios de la siguiente manera: […].
Certificaciones elaboradas por la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Montería, que dan cuenta de que la demandante trabajó del 2 de febrero al 27 de abril de 2011 y desde el 1º de agosto de 2011 hasta el 30 de agosto de 2013, en condición de auxiliar administrativa grado 3 «con funciones de Contadora Pública del Área Administrativa y financiera» (ff. 41 a 45).
Asimismo, señala que desempeñó las siguientes funciones: Consolidar los reportes de los movimientos contables de la Dirección Seccional e informar sobre su situación financiera. Llevar el registro de las cuentas necesarias para el establecimiento de los estados financieros y elaboración del Balance General de la Dirección Seccional. Certificado de 12 de noviembre de 2013, expedido por la precitada dirección, conforme a la cual la actora laboró en calidad de asistente administrativa y financiera desde el 1º de septiembre de 2013, activa para la fecha de este documento (ff. 46 y 47).
Resolución 169 de 13 de junio de 2012, a través de la cual el director ejecutivo seccional de administración judicial de Montería autorizó una comisión de servicios a la actora para asistir a la mesa de trabajo programada por la dirección ejecutiva «con el fin de revisar, analizar y unificar criterios contables, así como aclarar conceptos en el desarrollo del macroproceso en SIIF2 […]», del 19 al 23 de junio de ese año (ff. 68 y 69).
Resolución 1236 de 19 de marzo de 2013, por cuyo conducto el aludido director encargó «por necesidad del servicio» a la demandante «[…] de las funciones de Coordinadora del Área Administrativa y Financiera – Profesional Universitario Grado 12», del 19 al 22 de marzo de ese año (f. 210 y vuelto). Resolución 1206 de 25 de marzo de 2014, por la que el mismo director nombró en provisionalidad a la accionante, en calidad de profesional universitaria grado 12, desde esa fecha hasta el 13 de abril de 2014 (f. 186).
Resolución 1361 de 9 de julio de 2014, con la que el citado director concedió una comisión de servicios a la accionante, con el propósito de asistir al primer conversatorio financiero convocado por la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, entre el 13 y el 19 siguiente (ff. 72 y vuelto). Certificación de 22 de abril de 2013 suscrita por el director ejecutivo seccional de administración judicial de «Córdoba» y la demandante, en calidad de auxiliar administrativa grado 3 con funciones de contadora, en la que indican que «[…] de conformidad con lo reportado por el área de cobro coactivo al área de contabilidad el monto total de las obligaciones a favor de la Rama Judicial relacionada en los procesoS que se manejan por jurisdicción Coactiva hasta el 31 de Marzo de 2013 corresponde a la suma de $32.041.105.186; valor que se refleja en los Estados Financieros de la Seccional con corte al primer trimestre de la presente anualidad» (f. 76).
En igual sentido, obra documento emitido el 27 de enero de 2014, en el que se constata la suma de las cuantías de los procesos activos adelantados contra la Rama Judicial con corte a 31 de diciembre de 2013, firmado por el aludido director, la coordinadora de asistencia legal y la actora (f. 127). Actas de «PROCESO DE SELECCIÓN ABREVIADA DE MENOR CUANTÍA No SA001-2013», «PROCESO DE LICITACIÓN PÚBLICA No 02.2013», «REUNI[Ó]N ORDIANRIA No. 04-2013», «REUNI[Ó]N ORDIANRIA No. 03-2013», «REUNI[Ó]N ORDIANRIA No. 02-2013» y «AUDIENCIA PÚBLICA DE LA ACLARACIÓN DE PLIEGOS DE CONDICIONES Y ASIGNACIÓN DE RIESGOS PREVISIBLES LICITACIÓN PÚBLICA No. 02-2013», en las que la demandante firmó como contadora del área financiera de la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Montería (ff. 77 a 89 y 92 y 93).
Asimismo, obran informes de saldos por cobro coactivo suscritos por el abogado ejecutor, el director ejecutivo seccional de administración judicial y la accionante, en tal calidad (ff. 94 a 98). Resolución 1378 de 22 de julio de 2014, por medio de la cual el director ejecutivo seccional de administración judicial de Montería encargó «por necesidad del servicio» a la accionante en el cargo de «Contador Liquidador del Tribunal de la Seccional», desde esa fecha hasta el 5 de agosto de 2014 (f. 194 y vuelto).
Resolución 1491 de 1º de septiembre de 2014, por cuyo conducto el director ejecutivo de administración judicial de Montería aceptó la renuncia presentada por la actora al cargo de auxiliar administrativa grado 3, a partir de esa fecha (f. 183 y vuelto). Oficio D.E.S.A.J. 564 de 5 de octubre de 2015, por medio del cual el director ejecutivo seccional de administración judicial de Montería informa a la accionante que «[…] no existe en esta DESAJ el cargo de Profesional Universitario Grado 11 (Ingeniero en Sistemas), y las funciones de soporte tecnológico las ha venido ejerciendo un Auxiliar Administrativo Grado 3.
Asimismo, […] a la fecha no existe en esta Seccional […] el cargo de Profesional Universitario Grado 11 (Contador), las funciones de contabilidad las ha desempeñado un Asistente Administrativo Grado 5» (f. 66). En este proceso se recaudaron los testimonios de los señores Kelis Lucía Petro Pineda, Mábel del Carmen Sáenz Suárez y José Aníbal Vásquez Bolaños, quienes depusieron lo que les consta sobre la prestación de servicios de la actora en la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Montería (CD en folios 341 y 343).
En lo que refiere al testimonio rendido por la señora Kelis Lucía Petro Pineda, se destaca lo siguiente: Manifestó conocer a la demandante desde 2011, le consta que estaba nombrada como auxiliar administrativa grado 3 y desempeñaba funciones relacionadas con la contaduría, como rendir informes a la Contraloría y a la DIAN, expedir certificaciones de ingresos y retenciones y era quien le recibía las cuentas para poder hacer las órdenes de pago de todos los proveedores y contratistas y firmarlas.
Adicionalmente, se le preguntó si tenía conocimiento acerca de las labores propias de un profesional universitario grado 11 del área financiera del grupo de contabilidad, ante lo cual respondió que no, pero insistió en que la actora cumplió funciones de contadora. Por su parte, la señora Mábel del Carmen Sáenz Suárez, adujo que trabajó para la Rama Judicial a finales de 2008, como auxiliar administrativa grado 3, durante el cual ejerció labores de contadora y conoció a la accionante porque fue quien la reemplazó en su licencia de maternidad.
Igualmente, indicó que las funciones de ese cargo son «[…] elaborar los estados financieros, elabora y firma las órdenes de pago, […] los diferentes informes que se rinden a la Contraloría, a la DIAN, […] Ministerio de Hacienda, […] al nivel seccional y todo lo que hace un contador, […] elaboración y firma de certificados de retención a empleados, proveedores, contratistas, y todo los que se requiera de contabilidad […]»; asimismo, aseguró que le constaba que la actora firmaba el balance general de la contabilidad de la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Montería, porque «[…] es responsabilidad absoluta del contador […] y […] yo estuve 3 años antes que ella en ese cargo»; sin embargo, se le cuestionó si había visto alguno de esos documentos suscritos por la accionante, a lo cual respondió que «[…] no, no vi ningún balance financiero firmado por ella».
El señor José Aníbal Vásquez Bolaños afirmó conocer a la actora desde 2011, cuando él comenzó a hacer las prácticas en la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Montería en el área de talento humano y que ella debía firmar los estados financieros junto con el director seccional, las conciliaciones bancarias, expensas judiciales, depósitos, aranceles y rendir informes en materia financiera ante la DIAN, Contraloría y Procuraduría. Por último, señala que ella cumplía funciones de profesional.
Actuación administrativa. Escrito de 15 de marzo de 2015, por medio del cual la demandante pidió de la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de «Córdoba» «[…] reconocer la relación laboral que existió, entre la suscrita […] y la RAMA JUDICIAL […] [y] se […] reconozca y cancelen, la nivelación en la escala salarial (profesional universitario grado 11) y demás prestaciones laborales […]» (ff. 24 a 27), lo que le fue negado a través de Resolución 627 de 17 de abril de ese año, por cuanto «[…] los valores cancelados son los que corresponden de una parte a la planta de personal creada por ley para las Direcciones Seccionales de Administración Judicial y de otra parte, de acuerdo a los valores dispuestos en cada anualidad por el decreto de salarios» (ff. 28 a 31).
Contra la anterior determinación la accionante interpuso recurso de apelación (ff. 33 a 35), frente al cual no obra respuesta. 2.3 Caso concreto. La demandante acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para pedir la anulación de los actos cuestionados, por los que se negó el pago de las diferencias salariales y prestacionales entre los cargos de auxiliar administrativo grado 3 y de profesional universitario grado 11 del área financiera del grupo de contabilidad de la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Montería – Córdoba.
El Tribunal Administrativo de Córdoba (sala segunda) negó las pretensiones invocadas, al considerar que las funciones atribuidas al cargo de profesional universitario grado 11 del área financiera del grupo de contabilidad, respecto de las de la demandante, se extrae que desarrolló algunas de las asignadas al citado empleo por necesidad del servicio; no obstante, no se acredita que hubiere ejercido en su totalidad las labores propias de ese cargo.
De igual manera, tampoco demostró la identidad en el ejercicio de funciones ni en la categoría del empleo, ni el cumplimiento de requisitos que dieran cuenta de la necesidad de aplicar el principio de la primacía de la realidad sobre las formas a efectos de lograr la nivelación salarial que pide. La demandante recurrió la anterior decisión, al estimar que el a quo no hizo un estudio adecuado de las pruebas allegadas, las que, a su juicio, no dejan duda acerca de que desempeñó las funciones propias del puesto de profesional universitario grado 11, pese a que estaba nombrada como auxiliar administrativa grado 3.
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) la demandante prestó sus servicios para la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Montería – Córdoba, como auxiliar administrativa grado 3 del área administrativa y financiera, del 2 de febrero al 26 de abril de 2011 y desde el 1º de agosto de 2011 hasta el 31 de agosto de 2014; durante ese interregno fue encargada en calidad de asistente administrativa grado 5, por 3 meses y 6 días y en condición de contadora liquidadora del Tribunal de la seccional, por 14 días; y fue nombrada en provisionalidad como profesional universitaria grado 12, durante 19 días; y (ii) pidió de la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Montería – Córdoba la nivelación salarial y prestacional respecto del cargo de profesional universitario grado 11, por considerar que ejerció las funciones propias de ese empleo, lo que le fue negado a través de Resolución 627 de 17 de abril de ese año, contra la que interpuso recurso de apelación, pero no obtuvo respuesta. 2.3.1 Funciones asignadas a los cargos de auxiliar administrativo grado 3 y profesional universitario grado 11 del área financiera del grupo de contabilidad de las direcciones ejecutivas seccionales de administración judicial.
La entonces Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por conducto de Acuerdo PSAA09-6203 de 2 de septiembre de 2009, determinó las funciones de las áreas de trabajo y oficinas adscritas a las direcciones seccionales de administración judicial. En lo que refiere a la estructura operativa dispuso:
ARTICULO PRIMERO. - Para el cumplimiento de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, las Direcciones Seccionales contarán con la siguiente estructura operativa: […] C. Área Financiera Pagaduría Contabilidad Ejecución Presupuestal […] En el artículo 6º consagró las funciones del área financiera, así: […] II. CONTABILIDAD 1.
Planear, organizar y controlar las operaciones financieras y contables de tesorería, presupuesto y recaudo de los recursos de la Dirección Seccional de Administración Judicial. 2. Revisar las cuentas, fondos e inventarios de la Dirección Seccional de Administración Judicial y elaborar el correspondiente balance consolidado. 3. Llevar la contabilidad de la Dirección Seccional de Administración Judicial. 4.
Producir los informes y estados financieros para el análisis, evaluación y empleo de la gestión financiera. 5. Consolidar los reportes de los movimientos contables de la Dirección Seccional e informar sobre su situación financiera. 6. Llevar el registro de las cuentas necesarias para el establecimiento de los estados financieros y la elaboración del Balance General de la Dirección Seccional. 7.
Presentar cuenta trimestral a la Contraloría General de la República. […]. Por su parte, el artículo 9º ibidem estableció la planta de personal de las direcciones seccionales de administración judicial y sus oficinas adscritas, de la siguiente manera: […] ÁREA FINANCIERA […] Grupo Contabilidad Los cargos de Técnicos, Asistentes y Auxiliares descritos a continuación para apoyar la función de las Áreas, Grupos y Oficinas adscritas de la Dirección Seccional de Administración Judicial, que así lo requieran, en cuyo caso, la distribución será realizada por el Director Ejecutivo Seccional, conforme con las necesidades de cada una de estas dependencias. […] En lo pertinente a las funciones tanto del cargo de profesional universitario como de auxiliar administrativo previó:
ARTICULO ONCE. - El grupo de PROFESIONALES UNIVERSITARIOS comprende los cargos cuya labor demanda la realización de investigaciones y el desarrollo de actividades que implican la aplicación de la formación universitaria; que requieren capacidad de análisis y de proyección, para concebir y desarrollar planes, programas y proyectos. De acuerdo con su naturaleza y bajo la orientación del respectivo superior, los cargos de este grupo tendrán, entre otras, las siguientes funciones; 1.
Aplicar conocimientos, principios y técnicas de una disciplina académica para lograr los fines del área a la cual se encuentren vinculados. 2. Analizar, proyectar, perfeccionar y recomendar las acciones que deban adoptarse para el logro de los objetivos y las metas de la dependencia. 3. Participar en el diseño, la organización, la coordinación, la ejecución y el control de planes, programas, proyectos o actividades técnicas y//o administrativas de una dependencia o grupo de trabajo y velar por la correcta aplicación de las normas y de los procedimientos vigentes. 4.
Brindar asesoría en el área de desempeño de acuerdo con las políticas y disposiciones vigentes sobre la materia. 5. Promover y tramitar asuntos de diferente índole por delegación de la autoridad competente. 6. Realizar las investigaciones y preparar los informes de acuerdo con las instrucciones recibidas. 7. Estudiar, evaluar y conceptuar acerca de los asuntos competencia de la dependencia, de acuerdo con las normas preestablecidas. 8.
Analizar, revisar, controlar y evaluar los sistemas y procedimientos para procurar su efectividad. 9. Coordinar, supervisar y evaluar las actividades propias del personal bajo su inmediata responsabilidad. 10. Preparar y presentar los informes sobre las actividades desarrolladas con la oportunidad y periodicidad requeridas. 11. Desempeñar las demás funciones relacionadas con la naturaleza del cargo que le asigne la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o el superior inmediato. […]
ARTICULO CATORCE. - El grupo de AUXILIARES ADMINISTRATIVOS comprende los cargos cuyas funciones se caracterizan por el predominio de actividades manuales o de tareas de simple ejecución. De acuerdo con su naturaleza y bajo la orientación del respectivo superior, los cargos de superior, los cargos de este grupo tendrán, entre otras, las siguientes funciones: 1.
Operar y responder por el buen uso de vehículos, equipos, máquinas, herramientas y elementos de trabajo que sean asignados e informar oportunamente sobre las anomalías presentadas. 2. Elaborar en los presupuestos de obras sencillas de ejecutar y colaborar en la obtención de cotizaciones. 3. Vigilar y responder por la seguridad de inmuebles, equipos, muebles y enseres. 4.
Controlar el acceso y el tránsito de personas dentro de la edificación y ampliar las medidas de seguridad respectivas. 5. Efectuar el envío de correspondencia y hacer su distribución interna y externa en forma personal y responder por los documentos que les sean confianza. 6. Participar en las labores de cargue, descargue y/o despacho de paquetes y sobres. 7.
Entregar, de acuerdo con instrucciones, elementos y documentos que sean solicitados. 8. Elaborar de acuerdo con instrucciones del superior, actas, registros y relaciones sencillas. 9. Efectuar diligencias externas cuando las necesidades del servicio lo requieran y desempeñar las demás funciones asignadas por el superior 10. Ejecutar labores auxiliares tales como mantenimiento y reparación de elementos, maquinarias y equipos; traslado de muebles, enseres y equipos, de carpintería, cerrajería, albañilería, pintura, electricidad o jardinería; instalaciones telefónicas, eléctricas o sanitarias y otras de naturaleza similar.
Mediante Acuerdo PSAA09-6206 de 7 de septiembre de 2009, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura modificó unos perfiles a las áreas de trabajo y oficinas adscritas a las direcciones seccionales de administración judicial contenidos en el anterior acuerdo, que en lo que concierne al empleo de profesional universitario grado 11 dispuso:
ARTICULO PRIMERO. - Modificar los siguientes perfiles a las Áreas de Trabajo y Oficinas Adscritas a las Direcciones Seccionales de Administración Judicial. […] Grupo Contabilidad Según lo precedente, se observa que la entonces Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura estableció tanto las funciones de cada área de trabajo y de las oficinas adscritas a las direcciones seccionales de administración judicial como las de las plantas de personal y el perfil que cada una de ellas requiere.
Corolario de lo anterior, y de acuerdo con lo establecido en el precitado Acuerdo PSAA09-6203, el cargo de auxiliar administrativo grado 3 tiene, entre otras funciones, las de «[…] Entregar, de acuerdo con instrucciones, elementos y documentos que sean solicitados. […] Elaborar de acuerdo con instrucciones del superior, actas, registros y relaciones sencillas. […] Efectuar diligencias externas cuando las necesidades del servicio lo requieran y desempeñar las demás funciones asignadas por el superior», por lo que quien ostente ese empleo se encuentra en el deber de cumplir, además de las funciones allí fijadas, los trabajos asignados por su superior, por razones del servicio.
Para resolver el asunto sub examine, la Sala advierte que, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por la remisión expresa del 306 del CPACA, «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», motivo por el que quien reclama el pago de una diferencia salarial y prestacional, al estimar que ejerce funciones de un empleo de categoría superior a la del que se posesionó, debe desplegar las actuaciones necesarias para llevar al juez a dicho convencimiento y, con tal propósito, aportar los elementos probatorios a que haya lugar, los que serán valorados de acuerdo con la reglas de la sana crítica.
En virtud de lo anterior, encuentra la Sala que si bien es cierto que obran documentos en los que se refleja que la actora ejerció por necesidades del servicio algunas labores como contadora que están relacionadas con el empleo de profesional universitario grado 11, también lo es que no se acreditó que haya desempeñado de manera exclusiva todas las funciones propias de dicho cargo y, además, que lo hubiere hecho de manera permanente y continua durante su vinculación en la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Montería - Córdoba (de 2011 a 2014), pues con las certificaciones aportadas se destacan dos funciones diferentes a las que por la naturaleza de su empleo desarrolló, las cuales no son suficientes para deducir que haya ejercido la totalidad de las labores del cargo de mayor jerarquía. En suma, ha de precisarse que el hecho de haber fungido como asistente administrativa grado 5, contadora liquidadora y profesional universitaria grado 12, en virtud de los encargos y el nombramiento en provisionalidad, «por necesidades del servicio», realizados por esa dirección, tampoco es determinante para colegir que cumplió los trabajos propios de un profesional universitario grado 11.
En lo atinente a las declaraciones recaudadas, esta Corporación coincide con la valoración probatoria que hizo el Tribunal de instancia, en la medida en que de ellas no se desprende que la accionante ejerciera las funciones que atañen al cargo de profesional universitario grado 11, sino que se limitaron a indicar, de manera general, que eran las mismas atribuciones; además, porque una de las deponentes habla sobre su experiencia en el cargo de auxiliar administrativa grado 3, mas no le consta realmente que la actora haya desempeñado justamente las mismas labores.
En relación con las demás pruebas documentales, como censura de la alzada, revisado el expediente se evidencia que no obra una pieza procesal adicional que comporte el elemento con el que se lleve a esta Sala al convencimiento sobre el derecho reclamado, habida cuenta de que se allegó la hoja de vida de la actora, con las diferentes actuaciones en su devenir como servidora de la accionada, tales como actas de posesión, solicitudes y reconocimientos de cesantías y concesión de períodos de vacaciones, entre otras, las que no guardan relación con el asunto deprecado.
Además, se entiende que por aquellos lapsos donde fungió como contadora liquidadora y profesional universitario grado 17, según la prueba destacada en precedencia, le fueron cancelados los salarios y prestaciones correspondientes a esos cargos, pues fue nombrada y posesionada en ellos, de modo que no hay lugar a predicar alguna diferencia por pagar.
En el mismo sentido se debe destacar, como lo concluyó el A-quo, que no hay lugar al reconocimiento de una nivelación salarial en vista que no acreditó probatoriamente los elementos de convicción que permiten su configuración. En esa dirección, si bien quedó determinado que la accionante no cumplió las funciones de un profesional universitario grado 11, en todo caso, en lo que atañe a los requisitos para ocupar dicho cargo, el Acuerdo PSAA09-6206 de 2009 del Consejo Superior de la Judicatura exige título profesional en contaduría y un año de experiencia profesional relacionada.
Sobre el particular, aunque no se discute sobre el título de contadora que posee la demandante, no pasa lo mismo con la experiencia profesional relacionada, pues, como quedó visto, después de haber adquirido su título profesional (22 de mayo de 2009), trabajó como contadora para la empresa «COMLINE S.A.» durante 11 meses, lo que permite colegir que tampoco cumplió dicho requisito, máxime cuando no se certificó las funciones ejercidas en dicha labor.
Como se anotó en precedencia, no basta con señalar que se desempeñaron funciones de manera esporádica e intermitente de un cargo superior para que a un servidor le asista el derecho a reclamar las diferencias salariales y prestacionales en aplicación del principio de «a trabajo igual salario igual», toda vez que este se examina con las premisas del juicio de igualdad, por lo que para acreditar su vulneración debe estarse ante dos sujetos que, al desempeñar las mismas funciones y estar sometidos al mismo régimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo, son comparables y, no obstante ello, reciben una remuneración diferente.
Así las cosas, esta subsección concluye que la decisión adoptada por el a quo corresponde a la aplicación de las normas que regulan la materia, en la medida en que no le asiste derecho a la actora al reconocimiento de la nivelación salarial y prestacional de su cargo como auxiliar administrativa grado 3, respecto del empleo de profesional universitario grado 11, por no haber demostrado al interior de este proceso el desempeño del segundo de tales empleos. 2.4.
Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba (sala segunda), que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 8 de octubre de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba (sala segunda) negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS