Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: Nuvia Dominga del Carmen Verdugo León Temas: Suspensión provisional.
Pensión gracia. AUTO INTERLOCUTORIO ____________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 17 de marzo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, medio del cual se denegó una medida cautelar. 1.
Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda y solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social,2 mediante apoderado, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución RDP 009044 del 19 de marzo de 2019, modificada parcialmente por la Resolución RDP 038600 del 19 de diciembre de 2019, a través de las cuales se reconoció una pensión gracia a favor de la señora Nuvia Dominga del Carmen Verdugo León. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que existe incompatibilidad entre la pensión gracia y las pensiones de jubilación concedidas por la Policía Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones 1 En adelante CPACA. 2 En adelante UGPP. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Sociales del Magisterio; ii) ordenar el reintegro de todas las sumas que ha recibido la demandada por concepto de pensión gracia, de manera indexada; iii) cancelar los intereses comerciales y moratorios a que haya lugar; y iv) condenar en costas a la parte accionada.
En escrito independiente de la demanda, la entidad actora deprecó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos acusados, bajo el entendido de que estos vulneran el artículo 128 de la Constitución Política, ya que la señora Nuvia Dominga del Carmen Verdugo León percibe más de una asignación proveniente del tesoro público, las cuales se definieron con iguales tiempos de servicio público y cubren idéntico riesgo, a saber: i) una pensión gracia reconocida por la UGPP; ii) una pensión de jubilación concedida por la Policía Nacional; y iii) una pensión de jubilación otorgada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 1.2.
El traslado de la solicitud de medida cautelar Durante el término de traslado, la Policía Nacional y la señora Nuvia Dominga del Carmen Verdugo León se opusieron al decreto de la medida cautelar, por las siguientes razones: 1.2.1. La Policía Nacional3 i) De conformidad con el literal b) del artículo 19 de la Ley 4.ª de 1992, nadie puede devengar más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo las que percibe el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la fuerza pública.
Sobre esa base, la Policía Nacional reconoció una pensión de jubilación a favor de la demandada, con fundamento en el artículo 98 del Decreto 1214 de 1990. ii) La solicitud de medida cautelar no satisface los requisitos sustanciales y formales que la ley exige, dado que no se sustentó, de manera sumaria, el motivo de dicha petición ni se alegó la vulneración de algún derecho. iii) Los actos acusados acreditaron las condiciones necesarias para su expedición. 3 Índice 28 de la plataforma Samai del tribunal. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1.2.2.
La señora Nuvia Dominga del Carmen Verdugo León4 i) Las resoluciones enjuiciadas fueron emitidas en cumplimiento de las sentencias del 12 de diciembre de 2013 y 7 de septiembre de 2018, dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, respectivamente. Es decir, el decreto de la medida cautelar implicaría la suspensión provisional de una orden judicial que quedó ejecutoriada, hizo tránsito a cosa juzgada y creó un derecho a favor de la demandada. ii) En la solicitud de medida precautoria no se invocó, explicó ni demostró ninguna de las causales de procedencia que señala el artículo 231 del CPACA. iii) En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició la señora Verdugo León contra la UGPP se agotaron todas las etapas procesales y se determinó que aquella tenía derecho a la pensión gracia, la cual era compatible con cualquier otra remuneración. iv) La prestación reconocida por la Policía Nacional es la retribución por una vida de servicios y está gobernada por un régimen especial que permite su compatibilidad con la pensión gracia, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 4.ª de 1992. v) La UGPP no indicó el perjuicio que se le causaría si no se accede a la medida precautoria ni explicó por qué resultaría más gravoso para el interés público denegarla.
Por el contrario, el decreto de la cautela afectaría los derechos de la demandada, a quien se le tendrían que pagar las mesadas que se dejen de sufragar si se dispone la suspensión provisional, junto con los ajustes de valor y los intereses a que haya lugar. 1.3. El auto recurrido El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante auto del 17 de marzo de 2022,5 denegó la suspensión provisional de los actos administrativos acusados, por los motivos que se resumen a continuación: i) Las Resoluciones RDP 9044 del 19 de marzo de 2019 y 38600 del 19 de diciembre de 2019 fueron expedidas en cumplimiento del fallo del 7 de 4 Índice 19 ibidem. 5 Índice 25 ibidem. 4 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social septiembre de 2018, proferido por el Consejo de Estado.
Por ende, no se puede decretar la medida cautelar con base en la norma constitucional que establece la prohibición de devengar más de una asignación proveniente del tesoro público, toda vez que la pensión gracia, en principio, es compatible con la pensión ordinaria. ii) Aunque en la demanda se señaló que la señora Verdugo León percibe tres (3) pensiones, en este momento procesal no es posible determinar la incompatibilidad entre ellas, ya que es necesario realizar una serie de valoraciones probatorias y normativas que son propias de la sentencia. 1.4.
Los recursos de reposición y apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la UGPP interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación,6 los cuales sustentó así: i) La solicitud de medida cautelar cumple los requisitos previstos en los artículos 230 y 231 del CPACA; y tiene respaldo legal y probatorio que demuestra la incompatibilidad entre la pensión gracia concedida por la UGPP y la de jubilación reconocida por la Policía Nacional, con base en tiempos públicos nacionales, dada la concurrencia de tres (3) pagos mensuales en cabeza de la señora Verdugo León. ii) La entidad accionante le ha pagado $ 88.295.939 COP a la demandada, por concepto de pensión gracia, y mientras se tramita el proceso tendrá que sufragar una suma similar o superior, la cual no podrá recuperar. 1.5.
Decisión del recurso de reposición y concesión de la apelación Por auto del 9 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, decidió no reponer la providencia del 17 de marzo de 2022, por las siguientes razones: i) La pensión gracia no busca cubrir un mínimo vital, sino que constituye un régimen diferente que no es excluyente con otra prestación reconocida.
En el 6 Índice 30 ibidem. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social caso particular, la pensión que otorgó la UGPP fue ordenada por un juez, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que la pensión de jubilación que concedió la Policía Nacional está gobernada por normas especiales, de acuerdo con un acto que se presume legal. ii) No es posible decretar la suspensión provisional porque la controversia abarca aspectos que se deben analizar en el fallo. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Consiste en determinar si la pensión gracia que reconoció la UGPP a favor de la señora Nuvia Dominga del Carmen Verdugo León, a través de las Resoluciones RDP 009044 del 19 de marzo de 2019 y RDP 038600 del 19 de diciembre de 2019, resulta incompatible con la pensión de jubilación que le concedió la Policía Nacional, a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 17 de marzo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que denegó la suspensión provisional de los actos mencionados.
En este punto, vale la pena precisar que, si bien en la demanda se puso de presente que la señora Verdugo León percibe tres (3) mesadas pensionales, la apelación se limitó a plantear que habría incompatibilidad entre la pensión gracia y la reconocida por la Policía Nacional. Así las cosas, conforme a los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, la Sala se circunscribirá a analizar los argumentos expuestos en el recurso de alzada.
Para efectos metodológicos, el estudio del presente asunto se realizará en el siguiente orden: i) la medida cautelar de suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y ii) solución del caso concreto. 2.2. La medida cautelar de suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Los artículos 229 a 241 del CPACA regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».7 Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada.
Por otro lado, el artículo 230 del CPACA precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda. Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal transgresión surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores señaladas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Por su parte, esta corporación ha aclarado que, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción»8 de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del CPACA9 no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».10 En tal sentido, se ha concluido: 7 Artículo 229 del CPACA. 8 «Artículo152.
El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: 1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 3.
Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor». 9 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 10 Ver entre otras las providencias del: i) 24 de enero de 2014, expediente n.º 11001 03 26 000 2013 00090 00 (47694); ii) 29 de enero de 2014, expediente n.º 11001 03 27 000 2013 00014 (20066); iii) 30 de abril de 2014, expediente 11001 03 26 000 2013 00090 00 (47694); iv) 21 de mayo de 2014, expediente n.º 11001 03 24 000 2013 0534 00 (20946); v) 28 de agosto de 2014, expediente 11001 03 27 000 2014 0003 00 (20731); y vi) 17 de marzo de 2015, expediente 11001 03 15 000 2014 03799 00.
Todas ellas citadas en el auto del 18 de agosto de 2017, expediente 11001 03 25 000 2016 01031 00 (4659-16). 7 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Así mismo esta Corporación ha señalado que el CPACA «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos (sic) de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción.11 En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada desconoce el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción previa y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Los argumentos hasta aquí expuestos también se predican de la suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, en la medida en que la pretensión se oriente «al restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos».12 Sobre este aspecto conviene indicar que al fallador de la medida precautoria se le dio un amplio margen para valorar los elementos de juicio allegados por las partes para definir la procedencia de la suspensión provisional, pero siempre bajo un marco mínimo probatorio, es decir, que al menos debe existir prueba sumaria de los 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 25 de enero de 2018, Radicación: 11001 03 25 000 2017 00433 00 (2079- 2017). 12 Artículo 231 del CPACA. 8 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social perjuicios alegados por el demandante.
En tal sentido, el Consejo de Estado ha expuesto: Sobre el perjuicio y su demostración sumaria, esta Corporación ha reiterado que “la prueba sumaria es un mecanismo demostrativo no sometido a controversia” sin que puedan aceptarse hechos evidentes porque ello “no puede suplir la exigencia legal, la que no quiere dejar el extremo a la calificación subjetiva del juzgador y/o a la simple afirmación de la demanda”.13 2.3.
Análisis de la Sala. El caso concreto Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera necesario traer a colación los siguientes hechos: i) El 19 de octubre de 1945 nació la señora Nuvia Dominga del Carmen Verdugo León.14 ii) El 6 de febrero de 2001, el director de la Policía Nacional expidió la Resolución 00223 del 6 de febrero de 2001, por la cual reconoció una pensión de jubilación a favor de la señora Verdugo León, con base en el artículo 98 del Decreto 1214 de 1990,15 liquidada con el 75 % del promedio de las asignaciones devengadas durante el último año de servicio, efectiva desde el 30 de octubre de 2000, por haber laborado como docente en dicha institución, entre el 26 de agosto de 1980 y el 30 de octubre de 2000.16 iii) El 31 de diciembre de 2010, la Secretaría de Educación de Bogotá D. C., en nombre y representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, expediente 11001 03 27 000 2015 00004 00(21605), providencia del 26 de julio de 2017, M.P., Stella Jeannette Carvajal Basto (E). 14 Índice 8 de la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Información tomada del Certificado de Nacimiento 253.500.731, expedido por el Servicio de Registro Civil e Identificación de Chile. 15 «ARTÍCULO 98. Pensión de jubilación por tiempo continuo. El empleado público del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que acredite veinte (20) años de servicio continuo a éstas, incluido el servicio militar obligatorio, hasta por veinticuatro (24) meses, prestado en cualquier tiempo, tendrá derecho a partir de la fecha de su retiro, a que por el Tesoro Público se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado, cualquiera que sea su edad, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 103 de este Decreto.
PARÁGRAFO. Para los reconocimientos que se hagan a partir de la vigencia del presente Decreto, se entiende por tiempo continuo, aquel que no haya tenido interrupciones superiores a quince (15) días corridos, excepto cuando se trate del servicio militar». 16 En el expediente digitalizado que allegó el a quo no se encuentra la Resolución 00223 del 6 de febrero de 2001.
Por lo tanto, los datos relacionados se tomaron del escrito por medio del cual la Policía Nacional se pronunció sobre la medida cautelar (índice 28 de la plataforma Samai del tribunal) y de la sentencia del 21 de septiembre de 2023, proferida por el tribunal, en primera instancia (índice 97 ibidem). 9 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Magisterio, expidió la Resolución 7259, por la cual reconoció una pensión de jubilación a favor de la señora Nuvia Dominga del Carmen Verdugo León, en los siguientes términos: Que de los anteriores documentos se estableció que nació el 19/10/1945.
Que adquirió el status de pensionada el 20/05/2010, fecha en la cual se encontraba afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. […] Que el valor de la pensión a reconocer es de $1.439.075.00 correspondiente a un 75% del promedio de salarios del año de servicios anterior al cumplimiento de la fecha estatus de pensionada, efectiva a partir del 21/05/2010.
Que de acuerdo con los certificados de tiempo de servicios expedidos por la Secretaría de Educación la educadora prestó y ha venido prestando sus servicios así: ENTIDAD DONDE LABORÓ FECHA TOTAL DÍAS INGRESO CORTE SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE BOGOTÁ D.C. (Temporal) 15/08/1989 24/11/1989 100 15/03/1990 30/11/1990 256 21/01/1991 30/11/1991 310 20/01/1992 30/11/1992 311 SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE BOGOTÁ D.C. (Tiempo Completo) 08/02/1993 20/05/2010 6.223 […] Que la peticionaria tiene más de 55 años de edad, según lo demuestra el Registro Civil de Nacimiento. […] Que son disposiciones aplicables entre otras las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989, la Ley 962 de 2005, el Decreto 2831 de 2005 y la Resolución No. (sic) 1352 de 2010.
EN VIRTUD DE LO EXPUESTO,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer y pagar a la docente NUVIA DOMINGA DEL CARMEN VERDUGO LEÓN […], una Pensión Mensual vitalicia de Jubilación en cuantía de $1.439.075.00 a partir del 21/05/2010, de acuerdo con la parte motiva de la presente resolución. […].17 [Negritas propias del original] 17 Ibidem. 10 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social iv) El 7 de septiembre de 2018, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que inició la señora Nuvia Dominga del Carmen Verdugo León en contra de la UGPP.
De la referida providencia se extraen los siguientes apartes: 1.6 Providencia apelada (ff. 231 a 242). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), mediante sentencia de 12 de diciembre de 2013, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, al considerar que «[…] la demandante antes de la fecha señalada en la Ley 91 de 1989, ostentó una vinculación distrital, ya que se vinculó como docente desde el 11 de octubre de 1975 […] en diferentes entidades educativas, prestando sus servicios docentes con carácter nacionalizado por más de 20 años […], así mismo cumplió 50 años de edad el 19 de octubre de 1995 […] por lo que se impone registrar que satisface la totalidad de requisitos para gozar de la pensión reclamada».
Que «[…] frente a la pretensión de reconocimiento y pago de intereses moratorios, se tiene que no puede prosperar […], toda vez que al ordenar el reconocimiento de la pensión de manera indexada, se busca prevenir la devaluación, y por consiguiente, obtener el valor real de las sumas no reconocidas, al momento de la condena que es el equivalente al perjuicio recibido.
Teniendo en cuenta esto, si ordenara el reconocimiento por intereses de mora se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa». Por lo anterior, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y condenó a la UGPP a reconocer a la actora la pensión gracia, «[…] a partir del 28 de julio de 2010, año en que adquirió su estatus pensional, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todo lo devengado […] en el año de servicio inmediatamente anterior a dicha fecha, aplicando los reajustes legales anuales […]». […] 3.2 Problema jurídico.
Corresponde en esta oportunidad a la Sala (i) determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento pues no completó el tiempo de servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, por haber laborado algunos períodos bajo la modalidad de temporal; y (ii) establecer si es dable disponer el pago de los intereses moratorios reclamados en la demanda. […] Lo anterior, demuestra que la demandante ha servido a la docencia oficial como profesora nacionalizada y territorial (distrital) durante más de veinte (20) años, lo que le permite colmar el requisito temporal para acceder, previo al cumplimiento de las demás exigencias, a la pensión gracia, sin embargo, se advierte que algunos interregnos, esto es, del 15 de marzo al 24 de noviembre de 1989, desde el 15 de marzo hasta el 30 de noviembre de 1990, entre el 21 de enero y el 30 de noviembre de 1991 y del 20 de enero al 30 de noviembre de 1992, lo hizo vinculada temporalmente, situación que genera la inconformidad que la demandada aduce 11 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en su escrito de apelación y la razón por la cual denegó dicha pensión, pues, según ella, estos períodos no son válidos para obtener el reconocimiento de la mencionada prestación social.
Al respecto, no le asiste razón a la accionada, en la medida en que resulta irrelevante que los lapsos correspondientes a los años de 1989 a 1992, relacionados en el párrafo anterior, la actora los haya laborado en calidad de docente temporal y no en propiedad, ya que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición para el cómputo de los años de servicios, pues es suficiente que el interesado demuestre haber servido al Magisterio como maestro departamental, municipal o distrital en diversas épocas durante el mínimo de tiempo requerido (20 años). […] Por consiguiente, se tiene que por parte de la demandante se acreditaron plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como docente con vinculación nacionalizada y territorial (distrital) por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (11 de agosto de 1975), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 19 de octubre de 1995) y observar una buena conducta en su desempeño como docente, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda.
Por último, se advierte que la apelación de la demandante está dirigida a que se reconozcan los intereses moratorios a que haya lugar, los cuales fueron negados por el a quo, bajo el fundamento de que al ordenar la indexación de la condena se suplen los referidos intereses, lo cual no se ajusta al ordenamiento jurídico que rige la materia, pues, como lo adujo la actora, una cosa es actualizar los valores para que la parte favorecida no sufra los efectos de la devaluación de la moneda y otra es penalizar la mora en la que se incurra para el pago de una obligación, no obstante, se observa que en su parte decisoria se dispuso dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA, según el cual «[l]as cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto […]», por lo tanto, pese a que en la parte motiva se negaron los referidos intereses, en la dispositiva ordenó la aplicación de una normativa que los prevé, razón por la cual se modificará aquella, en el sentido de establecer que estos tendrán lugar a partir de la ejecutoria de este fallo.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió, de manera parcial, a las súplicas de la demanda, ya que se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, pues la actora cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia, y modificará el ordinal quinto, en el sentido de ordenar a la entidad demandada cumplir esta providencia dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA, el cual prevé también el reconocimiento de intereses moratorios a partir de la ejecutoria del fallo que imponga la respectiva condena. […] FALLA: 1.° Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda), que accedió, de manera parcial, a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Nuvia Dominga del Carmen Verdugo León contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de acuerdo con la parte motiva. 12 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 2.° Modifícase el ordinal quinto del fallo apelado, en el sentido de ordenar a la entidad demandada cumplir esta providencia dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA, el cual prevé también el reconocimiento de intereses moratorios a partir de la ejecutoria del fallo que imponga la respectiva condena. […].18 [Negritas propias del original] v) El 19 de marzo de 2019, la UGPP emitió la Resolución RDP 009044, por la cual reconoció una pensión gracia a favor de la señora Nuvia Dominga del Carmen Verdugo León, en cumplimiento de los fallos del 12 de diciembre de 2013 y 7 de septiembre de 2018, proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, así: Que el(a) peticionario (a) ha prestado los siguientes servicios ENTIDAD LABORÓ DESDE HASTA NOVEDAD CARGO MODALIDAD DPTO CUND 19750811 19751009 TIEMPO SERVICIO DOCENTE PRIMARIA DPTO CUND 19751011 19751130 TIEMPO SERVICIO DOCENTE PRIMARIA BGTA DSTO CAPITAL 19890815 19891124 TIEMPO SERVICIO DOCENTE PRIMARIA BGTA DSTO CAPITAL 19900315 19901130 TIEMPO SERVICIO DOCENTE PRIMARIA BGTA DSTO CAPITAL 19919121 19911130 TIEMPO SERVICIO DOCENTE PRIMARIA BGTA DSTO CAPITAL 19920120 19921130 TIEMPO SERVICIO DOCENTE PRIMARIA BGTA DSTO CAPITAL 19930208 20101019 TIEMPO SERVICIO DOCENTE PRIMARIA Los tiempos para el reconocimiento de la pensión conforme el fallo judicial son: CARGO MODALIDAD RÉGIMEN DÍAS EFECTIVOS PARA EL CÁLCULO DOCENTE PRIMARIA 7,458 Que el último cargo desempeñado fue de DOCENTE en BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL Que nació el 28 de julio de 1960 y actualmente cuenta con 58 años de edad.
Que el peticionario (a) adquirió el status de pensionado (a) el día 28 de julio de 2010. […] Promedio: 24,920,848.00 / 12 x 75% = $1,557,553 SON: UN MILLÓN QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS M/CTE. […] Efectiva a partir del 28 de julio de 2010. […] 18 La providencia fue tomada del buscador de relatoría del Consejo de Estado. 13 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento al fallo judicial proferido por CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B el 7 de septiembre de 2018 y en consecuencia, reconocer y ordenar el pago a favor del (a) señor (a) VERDUGO LEÓN NUVIA DOMINGA DEL CARMEN, ya identificado (a), de una pensión mensual vitalicia de jubilación Gracia, en cuantía de $1,557,553 (UN MILLÓN QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS M/CTE), efectiva a partir del 28 de julio de 2010, sin acreditar retiro por ser del ramo docente. […]
ARTÍCULO CUARTO: La presente pensión estará sujeta a todas las incompatibilidades legales. […].19 [Negritas propias del original] vi) El 19 de diciembre de 2019, la UGPP emitió la Resolución RDP 038600, por medio de la cual adicionó la Resolución RDP 009044 del 19 de marzo de 2019, en los siguientes términos: Que mediante Radicado UGPP No. (sic) 201900500736202 del 07 de marzo de 2019 el apoderado de la interesada allegó la documentación requerida con lo cual quedó completa la solicitud para dar cumplimiento al fallo judicial.
Que SIN EMBARGO dicho aspecto no fue debidamente señalado en la Resolución No. (sic) RDP 009044 del 19 de marzo de 2019. […] Que una vez revisada la Resolución No. (sic) RDP 009044 del 19 de marzo de 2019, se debe indicar que es procedente entrar a adicionar la parte motiva en lo correspondiente a la fecha en que se allegó la totalidad de documentos para dar cumplimiento al fallo judicial, precisando además que los demás apartes de la citada Resolución no tendrán modificación alguna. […]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: ADICIONAR la parte motiva de la Resolución No. (sic) RDP 009044 del 19 de marzo de 2019 la cual quedará así: (). Que mediante Radicado UGPP No. (sic) 2019500500736202 del 07 de marzo de 2019 aportado por el apoderado de la señora VERDUGO LEÓN NUVIA DOMINGA DEL CARMEN, se encuentra completa la documentación para dar cumplimiento al fallo judicial. 19 Ibidem. 14 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (…)
ARTÍCULO SEGUNDO: Los demás apartes de la Resolución No. (sic) RDP 009044 del 19 de marzo de 2019, no sufren modificación alguna. […].20 [Negritas propias del original] Luego de analizar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto apelado, por las siguientes razones: De conformidad con el artículo 230 del CPACA, se puede decretar la suspensión provisional de los actos administrativos si estos vulneran las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud de medida cautelar, conclusión a la cual se puede llegar con base en una confrontación entre la voluntad administrativa enjuiciada y las disposiciones señaladas como transgredidas o a partir del análisis de las pruebas aportadas.
Por otro lado, el artículo 320 del Código General del Proceso establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, solamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que aquella se revoque o se reforme. A su turno, el artículo 328 ibidem dispone que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse, únicamente, sobre los argumentos expuestos por quien apela, sin perjuicio de las determinaciones que deba tomar de oficio o según la ley.
Sobre esa base, la Sala observa que el recurso de apelación se centra en señalar que la pensión gracia que le reconoció la UGPP a la señora Nuvia Dominga del Carmen Verdugo León sería incompatible con la pensión de jubilación que le concedió la Policía Nacional, de acuerdo con el artículo 128 constitucional, pues esta última se otorgó teniendo en cuenta tiempos de servicio en el sector público del orden nacional.
Al respecto, la Sala debe precisar que está prohibido i) desempeñar, simultáneamente, más de un empleo público y ii) devengar más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo los casos determinados en la ley, de conformidad con el artículo 20 Ibidem. 15 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 128 de la Carta Política.21 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en Sentencia C- 133 de 1993, consideró que el término «asignación» abarca «toda clase de remuneración que emane del tesoro público, llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc.».22 Ahora bien, conforme al artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión gracia es compatible «con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación».
Con base en la norma citada, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 29 de agosto de 1997, señaló lo siguiente: 4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.23 En esos términos, la prohibición de que trata el artículo 128 de la Constitución Política no es absoluta, pues permite excepciones en los casos que defina la ley, como ocurre, por ejemplo, en los eventos descritos en el artículo 19 de la Ley 4.ª de 1992.24 Frente al caso concreto, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 hace compatible la pensión gracia 21 «Artículo 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 22 Corte Constitucional, Sentencia C-133 del 1.° de abril de 1993, M.P., Vladimiro Naranjo Mesa. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, expediente S- 699, M.P., Nicolás Pájaro Peñaranda. 24 «ARTÍCULO 19.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptuánse las siguientes asignaciones: a) Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa; b) Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública; c) Las percibidas por concepto de sustitución pensional; d) Los honorarios percibidos por concepto de hora-cátedra; e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud; f) Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas Directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas; g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.
PARÁGRAFO. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades». 16 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00357 01 (4527-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social con la pensión ordinaria de jubilación, incluso si esta se encuentra a cargo de la Nación, total o parcialmente. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera, sin que ello implique prejuzgamiento, que la pensión gracia que devenga la señora Nuvia Dominga del Carmen Verdugo León es compatible con la pensión de jubilación que le reconoció la Policía Nacional, por lo cual no es procedente la medida cautelar, en tanto no está acreditada la vulneración de las normas superiores invocadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Confirmar el auto del 17 de marzo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, medio del cual se denegó la suspensión provisional de los actos administrativos acusados, de conformidad con las razones esbozadas previamente.
Segundo. Una vez ejecutoriada esta decisión, por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen, para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.