CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., primero (1°) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 760012333000201800317 01 No. Interno: 3999 - 2021 Demandante: MÓNICA ISABEL ESCOBAR MARTÍNEZ Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Diferencia salarial – Aplicación del precedente Vinculante – Sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023 Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021), por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda Mónica Isabel Escobar Martínez, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de la Resolución No. DESAJCLR17 - 2063 de 13 de julio de 2017, expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali (Valle del Cauca), mediante la cual se negó la inaplicación por inconstitucionalidad e ilegalidad del aparte “grado 23”, contenido en el numeral 2 del artículo 13, numeral 1 del artículo 16 y literal a) del artículo 17 del Acuerdo PSAA15 - 10402 de 29 de octubre de 2015, “Por la cual se crean con carácter permanente; trasladan y transforman unos despachos judiciales y cargos en todo el territorio nacional”, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

De la misma, pretende la nulidad del acto ficto o presunto negativo surgido ante el silencio de la administración con relación al recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución No. DESAJCLR17 - 2063 de 13 de julio de 2017. A título de restablecimiento del derecho, solicitó se le ordene a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que se inaplique el aparte “grado 23” contenido en el Acuerdo PSAA15 – 10402 del 59 de octubre de 2015, y como consecuencia de ello, se le condene a reconocer y pagar los valores dejados de percibir por concepto de la diferencia existente entre el salario devengado por la demandante y el establecido para los Abogados Asesores, conforme a lo establecido en el numeral 2 del artículo 4 del Decreto 194 del 7 de febrero de 2014, modificado por los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018 y los demás que se profieran.

También solicitó que se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados desde su vinculación hasta la fecha, con base en la asignación salarial establecida para los Abogados Asesores, según las disposiciones anteriormente mencionadas, y se ordene el reajuste e indexación del valor a que haya lugar a pagar, conforme a las disposiciones contenidas en los artículos 187 y 192 del CPACA.

Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 1 – 15), en síntesis, son los siguientes: La demandante se vinculó a la Rama Judicial el 3 de marzo de 2011, y para la época de presentación de la demanda se desempeña en el cargo de Abogada Asesora Grado 23, en provisionalidad, en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

El Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PSAA15 – 10402 del 29 de octubre de 2015, a través del cual creó con carácter permanente, trasladó y transformó unos despachos judiciales y cargos en todo el territorio nacional, en los que estableció la adopción de la planta para el modelo de gestión de los tribunales administrativos del país, y en el que se encuentra el empleo de Abogado Asesor, grado 23.

Como consecuencia de lo anterior, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la asignación salarial establecida en el numeral 2 del artículo 4 del Decreto 194 de 2014, modificado por los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018, y los valores dejados de percibir por concepto de diferencia existente entre el salario devengado y el salario establecido para los Abogados Asesores de tribunal.

A través de la Resolución DESAJCLR17 – 2063 del 13 de julio de 2017, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali negó la solicitud elevada por la demandante, en el cual sostuvo que para los tribunales se adoptó y creó el cargo de abogado asesor grado 23, y no el de abogado asesor y, por consiguiente, el salario que se le reconoció es el establecido en el artículo 6 del Decreto 194 de 2014.

En contra de esta decisión, interpuso recurso de apelación, respecto del cual la entidad guardó silencio. 1.2. Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda: Los artículos 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política; 1 literal b) de la Ley 4ª de 1992; 4 numeral 2 del Decreto 194 de 2014; 1 del Decreto 1257 de 2015;

Decreto 245 de 2016; Decreto 1013 de 2017 y el Acuerdo PSAA15 – 10402 del 29 de octubre de 2015 del Consejo Superior de la Judicatura, artículo 13 numeral 2, 16 numeral 1 y 17 literal a). 2. Contestación de la demanda La Nación, Rama Judicial mediante apoderado judicial, contestó la demanda en escrito visible a folios 128 a 129 reverso del expediente, a través del cual se opuso a las pretensiones de la demanda, y solicitó se absuelva a la entidad de todo cargo.

Indicó que a través del Acuerdo PSAA15 – 10402 de 2015, el Consejo Superior de la Judicatura creó en los Tribunales el cargo de Abogado Asesor Grado 23. Que de acuerdo con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) y f) de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso, de la fuerza pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

De esta manera, en ejercicio de dicha facultad, el legislativo expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual autoriza al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre estos, los de la Rama Judicial. En desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 194 de 2014, a través del cual se dictaron disposiciones en material salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial, modificado a su vez por los Decretos 1257 de 2015, Decreto 245 de 2016 y el Decreto 1013 de 2017, al reajustar las remuneraciones establecidas con los aumentos salariales.

Señaló que no existe confusión en la creación de los cargos ni en la determinación de las remuneraciones fijadas, motivo por el cual la Dirección Ejecutiva Seccional de la Rama Judicial incluye y cancela la nómina de los servidores judiciales adscritos a la seccional Cali, y acata el régimen salarial fijado por el Gobierno Nacional, con los aumentos salariales que anualmente fija y de conformidad con la Ley 4ª de 1992.

Mencionó que la Dirección Seccional de Administración Judicial ha efectuado los pagos a la demandante de conformidad con los lineamientos fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, acatando la escala establecida en el Decreto 194 de 2014 y sus modificatorios. Propuso como excepción la inexistencia de causa para demandar en nulidad 3.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de fecha 18 de marzo de 2021 (ff. 163 – 176 reverso), inaplicó por inconstitucional la expresión “grado 23” contenida en los numerales 3 del artículo 86, 1 y 2 del artículo 87 y 1 del artículo 88 del Acuerdo PSAA15 – 10402 de 2015 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, en referencia al cargo de abogado asesor de tribunales judiciales, y en su lugar, dispuso aplicar el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución, y el numeral 2 del artículo 4 del Decreto 194 de 2014 y los que lo modifican, que consagran la remuneración mensual del empleo de Abogado Asesor “sin grado” de los tribunales judiciales y sus reajustes anuales.

Conforme con lo anterior, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, y a título de restablecimiento del derecho se le ordenó a la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reliquidar y pagar en favor de la demandante las diferencias salariales y prestacionales existentes entre el cargo de Abogado Asesor Grado 23 creado mediante el Acuerdo PSAA15 – 10402 de 2015 y la asignación salarial prevista para dicho cargo, sin escala de grado en el artículo 4 numeral 2 del Decreto 194 de 2014 y los incrementos anuales establecidos en los decretos subsiguientes proferidos por el Gobierno Nacional, a partir de julio de 2014.

Estableció que se deberán reconocer solo los períodos en los que la demandante ocupó el cargo de Abogada Asesora, así. 6 de julio de 2014, del 4 al 31 de diciembre de 2014, del 2 de febrero de 2015 al 8 de mayo de 2017 y del 10 de mayo a la fecha de la sentencia. Y señaló que, en lo sucesivo, la entidad deberá reconocer y pagar la asignación mensual de la demandante acorde con el reajuste establecido por el Gobierno Nacional en los decretos que expida anualmente con respecto a la escala salarial que regula la remuneración mensual del cargo de Abogada Asesora de tribunales judiciales determinada en el artículo 4 numeral 2 del Decreto 194 de 2014.

Analizó la competencia para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Judicial, así como el marco normativo aplicable al caso, para concluir que “al cambiar la escala salarial de los servidores de la administración de justicia, en ejercicio de una competencia de la que estaba desprovisto, la actuación del Consejo Superior de la Judicatura resultaba abiertamente reñida con la Constitución y la ley, pues una cosa era incorporar las personas a unos cargos y otra muy distinta crear escalas de remuneración intermedias no previstas por el legislador, para consagrar diferencias salariales entre quienes cumplen la misma función.” Por lo anterior, encontró que de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 194 de 2014, el cargo denominado “Abogado Asesor” para los tribunales judiciales recibiría una remuneración mensual de $5.746.978, mientras que para los cargos que no estuviesen señalados dispuso una escala salarial, que en grado 23 correspondía a una asignación mensual de $4.299.956.

Así las cosas, el cargo de Abogado Asesor de tribunales judiciales ha sido denominado por el Gobierno Nacional desde 1994 hasta la actualidad, con la respectiva fijación de la remuneración mensual, sin que fuera posible “aplicarse una remuneración residual”, es decir, la establecida por grados, lo cual solo se aplica a los cargos que no están denominados dentro del respectivo decreto anual.

Sostuvo el a quo que el Consejo Superior de la Judicatura mediante la expedición del Acuerdo PSAA15 – 10402 de 2015, al asignar o clasificar el cargo de abogado asesor de tribunales judiciales en el grado 23, desbordó los límites constitucionales y legales de su competencia, pues modificó el régimen salarial fijado por el Gobierno Nacional de acuerdo con las atribuciones asignadas por la Constitución y la ley.

De la misma forma, afirmó que la entidad desconoció la prohibición contemplada en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, prevista igualmente en el Decreto 194 de 2014 y los que lo modifican anualmente, que establecen el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial. Afirmó que el Consejo Superior no tenía la facultad constitucional y legal para clasificar en un grado al cargo de abogado asesor de tribunales judiciales y fijar su remuneración, toda vez que la denominación y remuneración ya había sido establecida de manera clara y expresa por el Gobierno Nacional, por lo que se debe inaplicar el Acuerdo PSAA15 – 10402 de 2015, el aparte “grado 23”, pues es clara la disminución de la asignación salarial mensual de dicho cargo.

El a quo dio aplicación al fenómeno de la prescripción, para lo cual ordenó el reconocimiento de las diferencias salariales y prestacionales causadas desde julio de 2014; sin embargo, este reconocimiento solo se aplica para los períodos en los que, a partir de julio de 2014, la demandante ocupó el cargo de Abogada Asesora, así: Del 31 de marzo de 2014 al 6 de julio de 2014 Del 4 de diciembre de 2014 al 31 de diciembre de 2014 Del 2 de febrero de 2015 al 8 de mayo de 2017 Del 10 de mayo de 2017 a la fecha Finalmente, condenó en costas y agencias en derecho a la entidad demandada conforme a lo establecido en el artículo 188 del CPACA 4.

Recurso de apelación El apoderado judicial de la parte demandada formuló recurso de apelación en contra de la sentencia, en la cual solicita se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Señaló que el Acuerdo PSAA15-10402 de 29 de octubre de 2015 fue expedido dentro de las facultades legales y constitucionales asignadas al Consejo Superior de la Judicatura y se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, en la medida en que dispuso la creación de cargos dentro de un plan de descongestión judicial para la eficaz y eficiente funcionamiento de la administración de justicia. Indicó que el Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con las necesidades de las diferentes jurisdicciones y especialidades, determinó que el cargo que se debía crear, inicialmente de manera transitoria para descongestionar los Tribunal Administrativos y Superiores, era el de “abogado asesor grado 23”, el cual no tiene relación con el cargo de abogado asesor de que trata los decretos de incremento salarial expedidos por el Gobierno Nacional en cumplimiento de la Ley 4ª de 1992, sino que se determinó un grado específico cuya remuneración es proporcional al grado de funciones responsabilidad que demanda el perfil.

Sostuvo que la demandante pretende que se suprima la palabra “grado 23” y se deje el cargo como Abogado Asesor, por la diferencia del régimen salarial que distingue a cada uno de los cargos, desconociendo que el Consejo Superior de la Judicatura es autónomo en determinar qué tipo de cargos crea, lo cual se extrae de la ley estatutaria de administración de justicia (Ley 270 de 1996).

Alegó que, la Dirección Seccional de Administración Judicial como autoridad administrativa no tiene la facultad para interpretar, modificar e inaplicar las leyes y decretos, en razón a que son los jueces en sus respectivos fueros, a través de las sentencias, los que tienen la facultad. De la misma forma, la entidad ha efectuado los pagos a la demandante de conformidad con los lineamientos fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, acatando la escala establecida en el Decreto 194 de 2014 y sus decretos modificatorios. 5.

Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Mediante auto se prescindió del período para correr traslado a las partes conforme al numeral 5 del artículo 67 del Ley 2080 de 2021, por lo que una vez surtido el término de notificación del auto a través del cual se admitió el recurso de apelación, conforme a lo establecido en el artículo 3 del artículo 67 ibidem, el expediente ingresó para proferir decisión de segunda instancia. II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con lo señalado en la sentencia de primera instancia y atendiendo los motivos de oposición aducidos en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se debe establecer: i) si el Consejo Superior de la Judicatura podía crear el cargo de Abogado Asesor grado 23, con una asignación salarial distinta a la establecida en los decretos anuales del Gobierno Nacional y, en esa medida, determinar ii) ¿si la señora Mónica Isabel Escobar Martínez, tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre el cargo que ostenta de “Abogado Asesor Grado 23” y el empleo de “Abogado Asesor”.? Con el fin de desatar los problemas jurídicos se abordarán los siguientes aspectos: i) Las autoridades competentes para fijar el régimen salarial y prestacional de los cargos de la Rama Judicial; ii) La facultad del Consejo Superior de la Judicatura para crear cargos al interior de la Rama Judicial; iii) hechos relevantes probados; y iv) El caso concreto. 2.2.1.

Las autoridades competentes para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial. En el sistema jurídico creado a partir de la promulgación de la Constitución Política de 1991, existe una competencia concurrente entre el Congreso y la Presidencia de la República para fijar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores públicos; puesto que al primero le corresponde la expedición de la Ley con los aspectos generales sobre la materia y, al segundo, la reglamentación de la normativa, llevando a detalle lo dispuesto por el órgano legislativo.

Así las cosas, el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, le asignó al Congreso de la República la faculta de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En desarrollo de ese mandato Constitucional, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, en cuyo artículo 1º señaló que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Judicial.

Al respecto, el texto legal indica lo siguiente: “ARTÍCULO 1.- El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: (…) b. Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República… (…) ARTÍCULO 2o.

Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;

(…) j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; (…) ARTÍCULO 3o. El sistema salarial de los servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos.

ARTÍCULO 4 o. Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2o. el Gobierno Nacional, de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones.” (Negrilla fuera del texto) Acorde con lo mencionado, el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 dispuso que el Gobierno Nacional revisaría el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación en atención a criterios como el de equidad.

Con base en ello, se expidieron anualmente los decretos en materia salarial y prestacional de dichos empleados. Así, con el Decreto 57 del 7 de enero de 1993, el presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones conferidas por la Ley 4ª de 1992, estableció el régimen salarial de los servidores públicos de la Rama Judicial. De esta forma, estipuló en su artículo 1 que el régimen salarial y prestacional allí establecido sería de obligatorio cumplimiento para quienes se vincularan al servicio con posterioridad a su vigencia y no se tendría en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del poder público, organismos o instituciones del sector público.

Adicionalmente, en el artículo 2 ibidem preceptuó que los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podían optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 57 de 1993; advirtiendo que quienes no lo hicieran continuarían rigiéndose por las normas vigentes a esa fecha.

De este modo, el artículo 3 señaló expresamente que: “A partir del 1º de enero de 1993 la remuneración mensual de los empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar será la siguiente: (…) 2.- Para los siguientes empleos de los Tribunales Judiciales, del Tribunal Superior Militar y de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Abogado asesor $1.125.000 …” El artículo 4 previó que la remuneración mensual para los empleos de la Rama Judicial y la Justicia Penal Militar cuya denominación del cargo no estuviera señalada en el artículo anterior, se regiría por la escala allí establecida: “(…) (…)” El artículo 11 dispuso que “[l]a incorporación del personal a los cargos con diferentes grados establecidos en el artículo 3º se hará con base en los requisitos y condiciones establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura”.

Posteriormente, se expidieron los Decretos 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 65 de 1998, 388 de 2006, 657 de 2008, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1034 de 2013, 194 de 2014, 1105 de 2015, 234 de 2016, 1003 de 2017, 338 de 2018, 997 de 2019, 301 de 2020, 470 de 2022 y 902 de 2023, en cuyo contenido se discriminaba expresamente la remuneración mensual asignada al cargo de Abogado Asesor y se estableció la escala de remuneración mensual en grados para los empleos de la Rama Judicial y la Justicia Penal Militar cuya denominación del cargo no estuviese señalada en el articulado de los referidos decretos.

De lo expuesto se establece que, la autoridad competente para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial es el Gobierno Nacional, quien anualmente expide los decretos que fijan los salarios para los cargos que con ocasión del nuevo régimen mantendrían la misma denominación y, de manera subsidiaria, dispone una escala de remuneración en grados para aquellos empleos que no se encontraren en la clasificación allí prevista. 2.2.2.

La facultad del Consejo Superior de la Judicatura para crear cargos al interior de la Rama Judicial. El numeral 2 del artículo 257 de la Carta Política establece que el Consejo Superior de la Judicatura podrá: “Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. En ejercicio de esta atribución, no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales”.

En desarrollo del mencionado precepto constitucional, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), estableció en su artículo 85, las funciones del Consejo Superior de la Judicatura, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 85. FUNCIONES ADMINISTRATIVAS. Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: (…) 5.

Crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir Tribunales, las Salas de éstos y los Juzgados, cuando así se requiera para la más rápida y eficaz administración de justicia, así como crear Salas desconcentradas en ciudades diferentes de las sedes de los Distritos Judiciales, de acuerdo con las necesidades de éstos.

(…) 9. Determinar la estructura y las plantas de personal de las Corporaciones y Juzgados. Para tal efecto podrá crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial, determinar sus funciones y señalar los requisitos para su desempeño que no hayan sido fijados por la ley. En ejercicio de esta atribución el Consejo no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.

(…) 12. Dictar los reglamentos relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos”. De lo anterior, se advierte que el Consejo Superior de la Judicatura tiene la facultad constitucional y legal para crear los cargos que estime necesarios para la eficaz y eficiente funcionamiento de la administración de justicia, siempre y cuando no exceda el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales; no obstante, la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial, recae en el Gobierno Nacional, el cual a través de la expedición de decretos anuales, fija el salario y las prestaciones para los respectivos empleos. 2.3.

Caso concreto De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: El Consejo Superior de la Judicatura a través del numeral 2 del artículo 13, el numeral 1 del artículo 16 y el literal a) del artículo 17 del Acuerdo PSAA15 - 10402 de 29 de octubre de 2017, dispuso la creación de un cargo de “Abogado Asesor Grado 23”, en cada uno de los despachos de magistrado de los Tribunales Administrativos y Superiores del país. A folio 38 del expediente, obra certificación suscrita por la Magistrada del Despacho No. 004 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, doctora Luz Elena Sierra Valencia, quien hizo constar que la señora Mónica Isabel Escobar Martínez, ejerció el cargo de Abogada Asesora Grado 23, así: “Desde el 01 de marzo de 2012 hasta el 17 de julio de 2013.

Desde el 31 de marzo de 2014 hasta el 06 de julio de 2014. Desde el 04 de diciembre de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2014. Desde el 02 de febrero de 2015 hasta el 31 de octubre de 2015. Desde el 04 de noviembre de 2015 hasta el 30 de noviembre de 2015.” Y como Abogada Asesora Grado 23 desde el 1 de diciembre de 2015 hasta la fecha de expedición de la constancia (30 de noviembre de 2016).

El 10 de julio de 2017, la demandante radicó petición ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali (Valle del Cauca), solicitando: i) la inaplicación por inconstitucionalidad e ilegalidad del aparte “Grado 23” contenida en el numeral 3 del artículo 86; 1 y 2 del artículo 87; numeral 1 del artículo 88 del Acuerdo PSAA15 - 10402 de 29 de octubre de 2015; y ii) el reconocimiento y pago de la diferencia salarial y prestacional existente entre el salario que devengó desde su vinculación hasta la fecha, frente al salario establecido para los abogados asesores según el numeral 2° del artículo 4 del Decreto 194 del 7 de febrero de 2014, modificado por los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018, y los demás que se profieran.

La directora ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali (Valle del Cauca) a través de la Resolución No. DESAJCLR17 – 2063 del 13 de julio de 2017, negó la solicitud presentada por la demandante. En contra de esta decisión, se interpuso recurso de apelación, sin que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial haya dado respuesta alguna, configurándose el silencio administrativo negativo.

La demandante solicitó la nulidad de la Resolución DESAJCLR17 - 2063 de 13 de julio de 2017 y del acto ficto presunto negativo configurado por el recurso de apelación interpuesto ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, contra la referida resolución, porque considera que dichos actos administrativos desconocieron las normas superiores en las que debían fundarse.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que el “grado 23” contenido en el Acuerdo PSAA15 - 10402 de 29 de octubre de 2015, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, referente al cargo creado de “Abogado Asesor”, en los despachos de Magistrado de los tribunales administrativos y superiores, implica una disposición sobre la remuneración del empleo, en cuanto adicionó una condición de grado a un cargo que ya estaba nominado por el órgano competente, pues la fijación de la escala salarial de los empleos en la Rama Judicial es una atribución que le corresponde al Gobierno Nacional.

La entidad demandada inconforme con la anterior decisión presentó recurso de apelación, argumentando que de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política y en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), el Consejo Superior de la Judicatura tiene la facultad de crear, fusionar y suprimir cargos de la Rama Judicial de acuerdo con las necesidades del servicio.

Para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, la Subsección aplicará la regla jurisprudencia fijada por la Sala de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 2 de noviembre de 2023, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casis fáctica y jurídicamente iguales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y lo expuesto en el numeral segundo de la referida providencia. En ese sentido, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ – 033 – CE - S2 - 2023 del 2 de noviembre de 2023 precisó que: “(…) las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema objeto de unificación constituye precedente vinculante en los términos del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión, tanto en vía administrativo como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos.”.

De esta manera, la regla jurisprudencial fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en torno a la remuneración salarial que le corresponde al cargo de “abogado asesor grado 23” de los Tribunal Administrativos y Superiores del país, fue la siguiente: “(…) UNIFICAR la jurisprudencia en el sentido de señalar que “El Consejo Superior de la Judicatura carece de competencia para asignar a los cargos nominados grados, códigos y remuneración diferentes a los previstos en el Decreto 57 de 1993 y demás decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional en los que se regule el régimen salarial y prestacional de los empleados de la rama judicial.

Esta potestad corresponde al presidente de la República en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992. En consecuencia, la remuneración del cargo de “abogado asesor” grado 23 de los Tribunales Administrativos, es la fijada para el «abogado asesor» en los decretos anuales expedidos por el gobierno nacional sobre la materia”.

(…)”. Las razones jurídicas que sustentaron la regla de unificación expuesta por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de 2 de noviembre de 2023 analizan la remuneración del cargo de Abogado Asesor de Tribunal judicial y su carácter nominado, a partir de lo previsto en la normativa que fija anualmente el régimen salarial y prestacional de los cargos de la Rama Judicial, expedida por el Gobierno Nacional, los cuales se concretan en los siguientes argumentos: “(…) Para avanzar en la resolución de este caso, debe partirse de una premisa extraída del análisis del marco jurídico y jurisprudencial desarrollado, así como de las sentencias de nulidad señaladas atrás y, del contenido del Decreto 57 de 1993, como es que corresponde al Gobierno Nacional fijar anualmente el régimen salarial y prestacional de los cargos de la Rama Judicial y, al Consejo Superior de la Judicatura le corresponde crear los cargos y realizar las incorporaciones a las plantas de personal, en ejercicio de las competencias que le otorga tanto la Constitución Política como la Ley 270 de 1996.

Es a partir de la citada atribución que el presidente de la República profirió los Decretos anuales 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, y 194 de 2014, que establecieron la escala salarial prevista en el artículo 4.° donde se incluye el cargo de “abogado asesor” de Tribunal Judicial, así como la escala salarial de remuneración del artículo 6.° para “los empleos de la Rama Judicial y la Justicia Penal Militar cuya denominación del cargo no esté señalada en los artículos anteriores”.

En esta última se incluye al “grado 23”. Dicha regulación genera las siguientes diferencias salariales para tales cargos: Como ya se indicó, es a partir de la escala salarial para el “grado 23” que el Consejo Superior de la Judicatura ha venido remunerando los cargos de “abogado asesor grado 23” creados en virtud del plan nacional de descongestión y que posteriormente adquirieron el carácter permanente.

(…) Lo dicho conduce a afirmar que el simple hecho de agregar “grado 23” al cargo de “abogado asesor” no hace desaparecer del universo jurídico que la denominación del cargo para su remuneración salarial -entendida como “el nombre indicativo de la función” ya había sido contemplada en el artículo 4.° de los Decretos dictados por el Gobierno Nacional 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, el cual, como se vio, establece una escala gradual principal de remuneración para los cargos allí relacionados y por cuanto la dada en el artículo 6.° es supletoria, comoquiera que se aplica a aquellos cargos “no contemplados en los artículos anteriores ”.

En efecto, para la Sección Segunda, la lectura del artículo 3 del Decreto 57 de 1993 y el artículo 4 de los decretos de fijación de salarios expedidos por el Gobierno Nacional (Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014 entre otros), permitía observa que el cargo de “abogado asesor” de Tribunales Judiciales, del Tribunal Superior Militar y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, se encontraba expresamente nominado.

Así mismo, se resaltó en la sentencia de unificación que, el artículo 6 común a todos los decretos salariales, estableció una escala salarial subsidiaria, por grados, para aquellos cargos, que no estaban establecidos en el citado artículo 4. Aunado a lo anterior, esta Corporación indicó que el cargo de “Abogado Asesor Grado 23” tuvo origen en las medidas de descongestión adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura en el año 2011, en virtud del cual se expidieron sendos acuerdos de creación transitoria de los empleos de “Abogado Asesor Grado 23”, en los distintos tribunales superiores y administrativos del país, los cuales se fueron prorrogando en el tiempo hasta que finalmente, mediante el Acuerdo PSAA15 - 10402 de 29 de octubre de 2015, tales cargos fueron creados de forma permanente.

Más adelante, la sentencia de unificación, con relación a las facultades del Consejo Superior de la Judicatura para fijar el grado 23 al cargo de “abogado asesor” de los Tribunales Administrativos y Superiores del país, y asignarle una remuneración salarial y prestacional diferente a la establecida en los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional para la Rama Judicial, manifestó lo siguiente: “En este caso, en modo alguno se discute la facultad del Consejo Superior de la Judicatura para crear cargos en la Rama Judicial al tenor de las facultades dadas por la Ley 270 de 1996; sin embargo, es evidente que, con su actuar, la entidad demandada entró en claro desconocimiento de: (i) Las facultades dadas al presidente de la República en la Ley 4ª de 1992, al agregarle el aparte “grado 23” al cargo denominado “abogado asesor”, toda vez que su consecuencia directa e inmediata fue afectar negativamente la remuneración salarial y prestacional del demandante al ignorar las pautas dadas en los Decretos presidenciales 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, que ya habían señalado cómo debían remunerarse los cargos de “abogado asesor”.

(ii) El límite competencial del Consejo Superior de la Judicatura dado en el artículo 257 de la Ley 270 de 1996. (iii) Los derechos salariales y prestacionales del demandante, al desconocer el salario que le correspondía al tenor de los decretos anuales expedidos por el presidente de la República, el cual, como se vio en los acápites anteriores, constituye un elemento esencial del derecho al trabajo y a percibir la remuneración que en derecho corresponde por la labor desempeñada.

(…) De acuerdo con las pautas indicadas no puede mantenerse la legalidad de los actos demandados aceptando la interpretación dada por el Consejo Superior de la Judicatura, según la cual, al agregar “grado 23” al cargo de “abogado asesor” creó una categoría especial de empleo no regulada por el artículo 4.° de los decretos salariales anuales, con lo cual, debía remunerar ese empleo con la escala del artículo 6.° de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, y 194 de 2014.

Ese razonamiento desconoció que el cargo ya se encontraba dentro del listado de los nominados en los Decretos expedidos por el presidente de la República en uso de las competencias señaladas en la Ley 4ª de 1992, lo que generó que la labor del accionante, fuese remunerada con un salario inferior al que realmente le corresponde, situación que desconoce los cánones constitucionales y legales que regulan las competencias otorgadas al presidente de la República para determinar el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, así como las mismas competencias del Consejo Superior de la Judicatura y, por ende, los derechos salariales y prestacionales del señor Orlando José Jiménez Cerra.

(…) En ese orden se concluye que si bien el Consejo Superior de la Judicatura cuenta con la facultad para crear cargos en la Rama Judicial en atención al artículo 257 de la Ley 270 de 1996, no obstante, no puede desconocer las facultades dadas al presidente de la República en la Ley 4ª de 1992 y con ello las pautas dadas en los Decretos presidenciales 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, que ya habían señalado cómo debían remunerarse los cargos de “abogado asesor”.

En este entendido, la remuneración de los cargos cuya denominación se encuentre expresamente establecida en los decretos anuales que fijan el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, debe atender a las escalas salariales allí señaladas. Frente a los mismos es ilegal, tanto asignarles grados o códigos adicionales, como establecerles otro tipo de remuneración diferente, toda vez que ello va en contra del artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política que autorizó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, siempre y cuando se sujetara a los objetivos y criterios establecidos por el legislativo, que en este caso corresponde a la Ley 4 de 1992, a través de la cual se fijaron los criterios a los que debe ceñirse el Gobierno Nacional al determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, entre ellos, a los de la Rama Judicial.

Por tanto, la remuneración del cargo de “abogado asesor” grado 23 de Tribunales Administrativos, se encuentra dentro del listado de los cargos nominados en los Decretos expedidos por el presidente de la República en uso de las competencias señaladas en la Ley 4ª de 1992, por lo que su labor debe remunerarse de acuerdo con el artículo 4.° de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 201 4, sin que sea aceptable que el Consejo Superior de la Judicatura pueda variar la denominación contemplada en el artículo 3.º, numeral 2.° del Decreto 57 de 1993, lo cual resulta ilegal e inconstitucional, pues al agregar el “grado 23” al cargo denominado “abogado asesor”, afectó negativamente la remuneración salarial y prestacional del mismo.

(…)”. De lo expuesto se advierte que la facultad que le asiste al Consejo Superior de la Judicatura por mandato Constitucional (artículo 257 C.P) y legal (artículo 85 Ley 270 de 1996), de crear cargos en la administración de justicia, no implica la potestad de variar la denominación del cargo de “Abogado Asesor” prevista en el artículo 3°, numeral 2° del Decreto 57 de 1993 y demás decretos de fijación de salarios de los servidores de la Rama Judicial, toda vez que ello involucra una actuación que afecta el nivel de remuneración salarial y prestacional del mismo, invadiendo competencias ajenas que le corresponde a otros organismos del Estado.

Así las cosas, tal y como se indicó la Sección Segunda de esta Corporación, “(…) el Consejo Superior de la Judicatura no podía abrogarse una competencia para establecer una remuneración al cargo de “abogado asesor” de Tribunal, que se encontraba dentro del listado de los cargos nominados en los decretos expedidos por el Presidente de la República en uso de las competencias señaladas en la Ley 4ª de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, sin que sea aceptable que el Consejo Superior de la Judicatura pueda variar la denominación contemplada en el artículo 3°, numeral 2° del Decreto 57 de 1993.”.

Ahora bien, en el presente caso, se advierte que la demandante ejerció el cargo de Abogado Asesor Grado 23 en forma discontinua, recibiendo la remuneración correspondiente al cargo en los siguientes períodos: Del 1 de marzo al 30 de abril de 2013 Del 1 de mayo al 17 de julio de 2013 Del 31 de marzo al 6 de julio de 2014 Del 4 al 31 de diciembre de 2014 Del 2 de febrero al 8 de mayo de 2017 Del 10 de mayo de 2017 a la fecha de expedición del certificado (16 de junio de 2017.

Obra en el expediente certificado expedido por la Coordinadora de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca, el 14 de junio de 2017, en el que consta que a la demandante se le ha liquidado y pagando su salario correspondiente al cargo de Abogado Asesor Grado 23. De acuerdo con lo anterior, se observa que el salario que recibió la señora Mónica Isabel Escobar Martínez, como “Abogada Asesora Grado 23”, fue inferior al establecido anualmente para el cargo de “Abogado Asesor” de Tribunal Judicial.

Situación que conlleva a dar aplicación a la regla de unificación establecida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia SUJ – 033 – CE – S2 – 2023 del 2 de noviembre de 2023, consistente en que la remuneración del cargo de “abogado asesor grado 23” de despacho de magistrado de los Tribunales Superiores y Administrativos, se encuentra dentro del listado de los cargos nominados en los decretos expedidos por el Presidente de la República en uso de las competencias señaladas en la Ley 4ª de 1992, por lo que su labor debe remunerarse de acuerdo con lo normado por el artículo 4 de los Decretos 194 de 2014, en concordancia con los demás decretos que regulan la remuneración mensual y asignaciones básicas mensuales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, expedidos durante el tiempo en que la demandante permanezca en el cargo.

Lo anterior, teniendo en cuenta que no era procedente para la entidad demandada variar la denominación establecida en el artículo 3, numeral 2° del Decreto 57 de 1993. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y en aplicación a la regla de unificación establecida mediante sentencia SUJ – 033 – CE – S2 – 2023 del 2 de noviembre de 2023, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda.

Por último, en relación con la condena en costas dispuesta por el a quo, la Sala hace las siguientes manifestaciones: El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala).

Dispone el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso.

En el caso concreto, si bien es cierto la parte demandada fue vencida en el proceso, no lo es menos que revisado su actuar a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente el ejercicio de su derecho de defesa en beneficio de sus intereses. Conforme con lo anterior, la sentencia revocará la condena en costas impuestas a la parte demandada dentro de la sentencia de primera instancia. III.

DECISIÓN La Sala confirmará la sentencia proferida el 18 de marzo de 2021, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se accedieron a las pretensiones incoadas, al advertir que el salario que se le canceló a la demandante como “Abogado Asesor Grado 23” fue inferior al establecido anualmente por el presidente de la República para el cargo de “Abogado Asesor” de Tribunal Judicial, situación que impone acceder a las pretensiones de la demanda, como en efecto lo realizó el a quo, con excepción al numeral quinto (5) en relación con la condena en costas y agencias en derecho impuesta a la parte demandada, por los motivos antes expuestos.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021) por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, accedió a las súplicas de la demanda, con excepción a la condena en costas y agencias en derecho impuesta a la parte demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA