CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero sustanciador: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2019-00823-01 (1770-2022) Demandante: Ana Deicy Torres Castellanos Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema: Reconocimiento de pensión de jubilación por aportes conforme a la Ley 71 de 1988; maestro vinculado con anterioridad a la Ley 812 de 2003 Actuación: Rechaza recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por improcedente Decide el despacho sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte actora1 contra la sentencia de segunda instancia, proferida por esta subsección el 7 de diciembre de 20222, de acuerdo con los antecedentes y razones que a continuación se compendian.
I.
ANTECEDENTES El 25 de febrero de 2019 la señora Ana Deicy Torres Castellanos, mediante apoderado, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la anulación de la Resolución 12280 de 7 de diciembre de 2018, por medio de la cual la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le negó la pensión de jubilación por aportes (ff. 1 a 21).
La demanda fue presentada ante la oficina de apoyo para los juzgados administrativos de Bogotá y le correspondió por reparto al Juzgado Octavo (8°) Administrativo de ese circuito, que el 11 de abril de 20193 declaró su falta de por competencia por el factor cuantía y la remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que avocó su conocimiento y el 30 de noviembre de 20214 dictó fallo, en el que negó las pretensiones. 1 Índice 14 de la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 2 Folios 221 a 232. 3 Folios 42 y 42 vuelto. 4 Folios 192 a 201.
Expediente: 25000-23-42-000-2019-00823-01 (1770-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana Deicy Torres Castellanos contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 2 Contra la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de apelación5, desatado por esta subsección con sentencia de 7 de diciembre de 20226, en el sentido de confirmarla.
Inconforme con el precitado proveído, la demandante formuló recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia7, de acuerdo con lo previsto en los artículos 265 a 268 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en el que expresa que se desatendieron las reglas contenidas en el fallo SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 20198, por cuanto «[…] se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas de los regímenes de reconocimiento pensional que se encuentran establecidos en la sentencia de unificación, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico».
II. CONSIDERACIONES Conforme al artículo 256 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia «[…] tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales».
Dicho mecanismo encuentra sustento en la condición de «tribunal supremo de lo contencioso administrativo» que el artículo 237 (numeral 1) de la Constitución Política le reconoce al Consejo de Estado, al que, como órgano de cierre de esta jurisdicción, le corresponde orientar y unificar las decisiones adoptadas por los juzgados y tribunales administrativos.
Al respecto, cabe recordar que el proyecto de ley 1989 de 200910, «por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», contempló la creación del entonces «recurso extraordinario de anulación», que procedería únicamente contra sentencias y autos dictados 5 Folios 206 a 213. 6 Folios 221 a 232. 7 Visible en el índice 14 de la herramienta electrónica Samai. 8 Consejo de Estado (sección segunda), sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019, expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01 (935-2017). 9 Número del texto presentado ante el Senado de la República.
El trámite en la Cámara de Representantes correspondió al proyecto de ley 315 de 2010. 10 Gaceta del Congreso núm. 1173 de 17 de noviembre de 2009. Expediente: 25000-23-42-000-2019-00823-01 (1770-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana Deicy Torres Castellanos contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 3 por los tribunales administrativos11 con ocasión de unas causales precisas12, con el fin de afianzar, a través de las secciones del Consejo de Estado, su calidad de superior funcional en la estructura del contencioso-administrativo, sin que resultara admisible la impugnación, por esa vía, de fallos proferidos por estas o por sus subsecciones.
Aquella ponencia inicial describió el siguiente contexto: […] El recurso extraordinario de anulación que se sugiere procedería contra providencias en firme para evitar que se utilice para dilatar el proceso y sólo respecto de aquellas que dicten los Tribunales Administrativos en segunda instancia. Ello, con el fin de que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo13, cumpla la función de órgano de cierre en relación con las decisiones de sus inferiores funcionales.
Cabe observar que fue precisamente en virtud de la congestión que generó en la Sala Plena de lo Contencioso del Consejo de Estado, que el legislador tuvo a bien derogar el recurso extraordinario de súplica que existía en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dado que este se podía interponer contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones o Subsecciones de la Corporación, sin limitación alguna14.
A diferencia de lo que ocurría con el recurso extraordinario de súplica, en el que la Sala Plena de lo Contencioso revisaba la legalidad de las sentencias proferidas por las secciones especializadas de la Corporación, respecto de las cuales aquella no era ni es su superior funcional, en el proyecto se propone que el recurso extraordinario de anulación sea conocido por las Secciones del Consejo de Estado, de acuerdo con la 11 El texto del artículo 252 de ese proyecto de ley establecía la procedencia del recurso contra «[l]as sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, cuya resolución desfavorezca al recurrente […]» y «[l]os autos dictados por los Tribunales Administrativos que hagan imposible la continuación del proceso», siempre que la cuantía del asunto fuere igual o superior a los montos allí fijados. 12 El texto del artículo 253 del proyecto de ley era el siguiente: «Causales.
Son causales del recurso extraordinario de anulación: 1. Ser la sentencia o auto violatorio de normas sustanciales de manera directa; o en forma indirecta por error de derecho que transgreda una norma probatoria, o por error de hecho en la apreciación de la demanda, de su contestación o de una prueba. 2. Contener la sentencia o auto disposiciones que violen el debido proceso, por desconocimiento de las normas que regulan los actos y garantías procesales, siempre que el recurrente haya alegado la infracción en la instancia y esta no se haya subsanado. 3.
Ser la providencia violatoria de los derechos constitucionales fundamentales previstos en el Título II, Capítulo I de la Constitución Política. 4. No estar la resolución judicial en consonancia con los hechos, con las pretensiones de la demanda, o con las excepciones propuestas o que el Tribunal ha debido reconocer de oficio. 5. Contener la sentencia, en su parte resolutiva, declaraciones o disposiciones contradictorias. 6.
Haberse proferido la decisión por juzgador que se hallaba impedido, siempre que por esto resulte afectada la mayoría necesaria para integrar el quórum decisorio.» 13 Artículo 237 [1] ibidem. 14 Artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, derogado por el artículo 2 de la Ley 954 de 2005. Exposición de motivos Gaceta del Congreso 76 de 18 de marzo de 2004.
Expediente: 25000-23-42-000-2019-00823-01 (1770-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana Deicy Torres Castellanos contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 4 naturaleza de los procesos que a cada una de ellas corresponde conocer, según el Reglamento15.
Lo anterior tiene el específico propósito de garantizar, como ocurre en la Corte Suprema de Justicia, que sea una Sala especializada, que actúa como superior funcional de los jueces de instancia, la que conozca del recurso extraordinario de anulación16 [sic para toda la cita]. Posteriormente, el Congreso de la República17 (i) adoptó la denominación actual de «recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia», (ii) instituyó «[…] como única causal que da lugar al mismo, precisamente, aquella relacionada con el objeto para el cual se instituye dicho recurso, esto es, cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una de unificación del Consejo de Estado […]»; y (iii) determinó que solo procedía contra «[…] las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos».
Por tanto, cuando fue expedida la Ley 1437 de 2011 (CPACA), en cuanto al objeto de control y causal del comentado mecanismo, los artículos 257 y 258 establecieron, en su orden, que procede «[…] contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos […]», «[…] cuando la [providencia] impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado […]».
Ahora bien, sobre la procedencia del recurso extraordinario bajo estudio, esta Corporación ha sostenido18: De otra parte, es pertinente indicar que tal como se determinó en el artículo 257 del CPACA, uno de los principales presupuestos exigidos para la procedencia de este medio de impugnación es que debe interponerse frente a los fallos de única y segunda instancia proferidos por los tribunales administrativos.
Normativa de la cual se advierte la exclusión del ejercicio de dicho mecanismo, respecto a las decisiones que en las mismas instancias profieran las secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado. 15 Acuerdo 58 de 1999 de la Sala Plena del Consejo de Estado, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, también de la Sala Plena de la Corporación. 16 En la exposición de motivos de la que se convirtió en la Ley 954 de 2005, se dijo en relación con el recurso extraordinario de súplica: “Si bien el recurso está pre visto como una revisión del trabajo de la Sección Especializada de la Sala Plena, por parte de quienes no son especialistas en el tema, no pueden equipararse al recurso extraordinario de casación, pues en este (sic) la Corte Suprema de Justicia revisa las sentencias de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, en tanto que el [ ] de Súplica genera una revisión de la sentencia por quienes son pares del fallador” Gaceta del Congreso 76 de 18 de marzo de 2004. 17 Gaceta del Congreso núm. 951 de 23 de noviembre de 2010. 18 Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), auto de 10 de junio de 2021, expediente 11001-33-35- 030-2013-00090-01(0094-16).
Expediente: 25000-23-42-000-2019-00823-01 (1770-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana Deicy Torres Castellanos contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 5 La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 2016, al resolver la demanda pública de inconstitucionalidad, a través de la cual se demandó el mencionado artículo, declaró exequible la expresión «por los tribunales administrativos».
Señaló, entre otras cosas, que la restricción de la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en lo que atañe a su procedencia, obedece a la potestad de configuración normativa del legislador, cuyo objetivo es diseñar las reglas de trámite que mejor se adapten a las particularidades de cada proceso, las cuales deben responder a los criterios de conveniencia y oportunidad, a fin de lograr la realización de los objetivos que con ellos se persiguen.
En ese sentido, precisó que, en efecto, la limitación impuesta en la norma responde a la finalidad del recurso aludido, la cual se concreta en la protección del precedente vertical, entendido como el respeto a la estructura jerarquizada de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Aunado a ello, el Tribunal Constitucional aclaró que, en el evento en que existan interpretaciones disímiles en las secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, el mecanismo procedente es el previsto en el artículo 271 del CPACA, el cual permite definir o sentar nuevos precedentes, así como unificar las discrepancias que se presentan al interior de la corporación. Finalmente, expresó que en casos extraordinarios en los que el Consejo de Estado se aparte del precedente dispuesto en la respectiva sentencia de unificación, el afectado quedará facultado para interponer acción de tutela.
De lo anterior, es necesario destacar que, (i) el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede únicamente contra los fallos dictados por los tribunales administrativos en el curso de la segunda o única instancia; (ii) en los casos en los que se presenten disparidades en las interpretaciones y decisiones de las secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, ante la necesidad de expedir una sentencia de unificación, el mecanismo procedente es el dispuesto en el artículo 271 del CPACA, el cual permite sentar o variar un precedente dispuesto en una sentencia de unificación; y por último, (iii) es posible acudir a la acción de tutela, en el evento en que la corporación se aparte del precedente jurisprudencial, en contraposición al principio de coherencia interna y, en consecuencia, vulnere el derecho fundamental al debido proceso.
En consecuencia, el aludido recurso comporta una herramienta procesal de orden vertical que solo puede ser promovida contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos, sin que sea dable colegir que se orienta a discutir el acatamiento por parte de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado de la jurisprudencia de unificación. En el caso sub examine, la demandante expresa que el proveído de 7 de diciembre de 2022 de esta subsección desconoce el fallo SUJ-014-CE-S2-2019 Expediente: 25000-23-42-000-2019-00823-01 (1770-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana Deicy Torres Castellanos contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 6 de 25 de abril de 201919 de la sección segunda de esta Corporación; no obstante, comoquiera que los fallos adoptados por el Consejo de Estado no comportan providencias contra las cuales pueda ser incoado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se rechazará por improcedente.
Por último, el despacho observa que la firma «Jiménez & Calderón Abogados S. A. S.» presentó renuncia20 al poder otorgado por la secretaría de educación de Bogotá, no obstante, dicho memorial no será atendido, toda vez que, con auto de 16 de julio de 202121, el a quo declaró la falta de legitimación en la causa de esa entidad y la desvinculó del proceso.
En mérito de lo expuesto, se DISPONE: 1°. Rechazar por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la señora Ana Deicy Torres Castellanos, conforme a lo indicado en la parte motiva. 2º. Ejecutoriado este proveído, dese cumplimiento a lo dispuesto en el ordinal 2° de la parte decisoria de la sentencia de segunda instancia. Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER 19 Consejo de Estado (sección segunda), sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019, expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01 (935-2017). 20 Índice 19 de la herramienta electrónica Samai. 21 Folios 164 a 166.