Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05209-00 Demandante: Gloria Amparo Gómez Soto Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Temas: Tutela contra providencia judicial.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Contrato realidad. Cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensión. Defecto fáctico. Defecto procedimental. Desconocimiento del precedente. Decisión: Niega la solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela formulada por Gloria Amparo Gómez Soto contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I.

ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 22 de agosto de 2025, la parte actora presentó acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, así como de los principios de prevalencia del derecho sustancial y «valor de una mesada pensional digna», los cuales fueron presuntamente transgredidos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.

A título de amparo, solicitó que se modificara el inciso segundo del numeral quinto la Sentencia de 27 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso No. 76001-33-33-016-2014-00561-01. En consecuencia, que se le exonere de la carga que se le impuso. 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la parte actora manifestó que, el 21 de noviembre de 2014, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Empresas Municipales de Cali – EMCALI EICE ESP, con el propósito de que se declarara la nulidad del Acto Administrativo No. 832.1-DGL-03450 de 4 de junio de 2014, mediante el cual se le negó la solicitud de reconocimiento de la relación laboral como empleada pública durante el periodo comprendido entre el 6 de diciembre de 1991 y el 31 de diciembre de 1996.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se ordenara a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES para que efectuara el cobro, Radicado: 11001-03-15-000-2025-05209-00 Demandante: Gloria Amparo Gómez Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 cotización y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones por dicho lapso, junto con los intereses y sanciones correspondientes. 4.

El 4 de julio de 2018, el Juzgado 16 Administrativo de Cali negó las pretensiones de la demanda, pues consideró que se había configurado la excepción de prescripción respecto de los contratos de prestación de servicios que la actora pretendía hacer valer como prueba de la relación laboral. 5. El 17 de julio de 2018, la parte actora interpuso recurso de apelación, en el cual alegó que los elementos de la relación laboral se encontraban acreditados y sostuvo que los aportes pensionales eran imprescriptibles, razón por la cual, a su juicio, debía accederse a las pretensiones y declararse la existencia de la relación laboral. 6.

El 27 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, (i) declaró la nulidad del Acto Administrativo No. 832.1-DGL-03450; (ii) declaró la existencia de una relación laboral durante el periodo comprendido entre el 6 de diciembre de 1991 y el 31 de diciembre de 1996;

(iii) declaró probada la prescripción extintiva del derecho a las acreencias laborales derivadas de los contratos1; y (iv) a título de restablecimiento del derecho, ordenó a EMCALI realizar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones correspondientes a los contratos mencionados y le impuso a la parte demandante acreditar cotizaciones en pensión para dichos periodos2. 7.

Como fundamentos de la vulneración, la parte actora sostuvo que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca encontró acreditada la existencia de una relación laboral como empleada pública e indicó que, por tratarse de derechos pensionales, estos no tenían vocación de prescribir. En consecuencia, en el numeral quinto de la sentencia se le ordenó a EMCALI que efectuara los aportes pensionales durante los periodos en los que se acreditó la relación laboral. 8.

Sin embargo, consideró que la carga económica que se le impuso resultaba injusta y desproporcionada, en tanto debía cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora, lo cual calificó de excesivamente oneroso. En ese sentido, afirmó que en la sentencia no encontró fundamento ni argumento que justificara tal determinación, situación que estimó desproporcionada, aunque no caprichosa. 1 Contratos No. GE-57-91 (del 06 de diciembre de 1991 hasta el 05 de diciembre de 1992), GE-51-92 (del 24 de diciembre de 1992 al 23 de diciembre de 1993), GE-012-94 (del 31 de enero de 1994 y el 30 de enero de 1995), GE-019-95 (del 1º de marzo de 1995 al 29 de febrero de 1996), GE-070-96 (del 1º de marzo al 30 de junio de 1996), GE-259-96 (del 5 de julio al 05 de septiembre de 1996), GE-431-96 (del 11 de septiembre al 10 de octubre de 1996) y GE-516-96 (del 24 de octubre al 31 de diciembre de 1996). 2 Contratos No. GE-57-91 (del 06 de diciembre de 1991 hasta el 05 de diciembre de 1992), GE-51-92 (del 24 de diciembre de 1992 al 23 de diciembre de 1993), GE-012-94 (del 31 de enero de 1994 y el 30 de enero de 1995), GE-019-95 (del 1º de marzo de 1995 al 29 de febrero de 1996), GE-070-96 (del 1º de marzo al 30 de junio de 1996), GE-259-96 (del 5 de julio al 05 de septiembre de 1996), GE-431-96 (del 11 de septiembre al 10 de octubre de 1996) y GE-516-96 (del 24 de octubre al 31 de diciembre de 1996); tomando como ingreso base de cotización o IBC pensional los honorarios pactados en cada uno de los referidos contratos de prestación de servicios, y determinar mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por la demandante en calidad de contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondiere, desde 06 de diciembre de 1991 al 31 de diciembre de 1996, salvo las interrupciones.

Para efectos de lo anterior, la demandante deberá acreditar ante la administración, las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual con la entidad y en la eventualidad de que no las hubiese realizado o existiere diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según asea el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05209-00 Demandante: Gloria Amparo Gómez Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9. Señaló que la Sentencia de 27 de marzo de 2025 incurrió en un defecto fáctico, puesto que le impuso la carga adicional de pagar los aportes correspondientes como trabajadora sin que EMCALI lo hubiera solicitado.

Asimismo, consideró que se configuró un defecto procedimental, dado que la autoridad judicial no explicó las razones por las cuales se le atribuyó dicha obligación. 10. Finalmente, manifestó que también se desconoció el precedente pues si bien en la Sentencia del Consejo de Estado CE-SUJ2 de 25 de agosto de 2016 se contemplaba la posibilidad de imponer al trabajador la obligación de asumir la cotización correspondiente, lo cierto era que ella tenía 70 años, carecía de actividad laboral o económica alguna y esa circunstancia le impedía cumplir con la orden relacionada con el pago de la cotización que le incumbía como trabajadora.

Intervenciones3 11. El Juzgado 16 Administrativo de Cali remitió el expediente digital del proceso No. 76001-33-33-016-2014-00561-00/01, junto con los enlaces correspondientes al mismo. 12. La Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto no se materializó ningún vicio, defecto o vulneración de derechos fundamentales atribuible al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Adicionalmente, expuso que existía falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no se le podía endilgar responsabilidad alguna respecto de la presunta vulneración de derechos fundamentales, toda vez que no tenía peticiones o trámites pendientes por resolver a favor de la accionante. 13. Empresas Municipales de Cali – EMCALI EICE ESP solicitó que se declarara la improcedencia del mecanismo constitucional, toda vez que no se cumplían los requisitos de procedibilidad o, en su defecto, que se negara el amparo solicitado, en la medida en que la autoridad judicial no había generado amenaza ni vulneración a los derechos invocados por la parte accionante. 14.

De igual modo, precisó que no se configuraba desconocimiento del precedente, pues el Consejo de Estado, en Sentencia de Unificación de 9 de septiembre de 20214, había emitido una orden similar, de manera que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no podía considerarse única ni desproporcionada al imponer que la parte actora asumiera el pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, toda vez que dicha obligación no le era ajena desde un inicio. 3 Mediante Auto de 26 de agosto de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, se vinculó al Juzgado 16 Administrativo de Cali, las Empresas Municipales de Cali (EMCALI EICE ESP) y la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) en calidad de terceros con interés en el proceso. 4 Rad. 05001-23-33-000-2013-01143-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05209-00 Demandante: Gloria Amparo Gómez Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 15. Por el contrario, resaltó que, durante el tiempo en que la accionante fungió como contratista, estaba obligada a realizar las cotizaciones correspondientes; en consecuencia, que se exigiera el cumplimiento de dicho deber legal no implicaba vulneración alguna de sus derechos fundamentales. 16.

Finalmente, afirmó que se evidenciaba un incumplimiento del deber legal de pagar la seguridad social por parte de la accionante, pues los honorarios que percibía como contratista generaban necesariamente la obligación de cotizar y si por negligencia no lo hizo, no resultaba procedente que fuera exonerada de esa obligación, máxime cuando esta representaba la responsabilidad de aportar y sufragar la correspondiente seguridad social. 17.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca pese a que fue debidamente notificado, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia 18. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión previa 19.

En su intervención, COLPENSIONES solicitó que se desvinculara del presente trámite constitucional, al considerar que no era la entidad competente para atender las pretensiones formuladas en la acción de tutela. Al respecto, no se accederá a la solicitud de desvinculación elevada, toda vez que dicha entidad es la encargada del recaudo, certificación y/o acreditación de las cotizaciones de pensión, en todo caso, su vinculación al presente trámite fue como tercero con interés. 20.

La Sala advierte que el accionante, en su escrito de tutela, sostuvo que la Sentencia de 27 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en desconocimiento del precedente, así como en un defecto fáctico y procedimental. En ese orden de ideas y con fines metodológicos, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, se abordará de manera conjunta el estudio de los defectos fáctico y procedimental, toda vez que los argumentos expuestos por la parte actora guardan una estrecha relación entre sí. 21.

En efecto, los defectos planteados convergen en un mismo punto de debate, consistente en determinar si resultó desproporcionada y carente de motivación la carga que se le impuso a la accionante de acreditar las cotizaciones efectuadas al Sistema de Seguridad Social en Pensiones durante su vínculo contractual con la entidad y, en caso de que no las hubiese realizado o existiera Radicado: 11001-03-15-000-2025-05209-00 Demandante: Gloria Amparo Gómez Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 diferencia en su contra, debía asumir la obligación de cancelar o completar, según correspondiera, el porcentaje que le incumbía como trabajadora.

Problema jurídico 22. Corresponde a la Sala determinar si, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales de la parte actora al proferir la Sentencia de 27 de marzo de 2025, al imponerle la carga de acreditar ante la administración las cotizaciones efectuadas al Sistema de Seguridad Social en Pensiones durante su vínculo contractual con la entidad y, en caso de no haberlas realizado o existir diferencia en su contra, asumir la obligación de cancelar o completar, según correspondiera, el porcentaje que le incumbía como trabajadora.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 23. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, toda vez que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, comoquiera que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, no se trata de una discusión de raigambre eminentemente legal ni una reiteración de los argumentos planteados en el trámite ordinario y, en todo caso, los reparos (defecto procedimental y desconocimiento del precedente) fueron dirigidos concretamente contra la decisión del juez de segunda instancia;

(2) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la parte actora tenía la calidad de demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, por el otro, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió la decisión que se cuestiona; (3) se encuentra acreditada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos judiciales que tenía para procurar la defensa de sus derechos;

(4) la acción de tutela se presentó el 22 de agosto de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la Sentencia de 27 de marzo de 2025 (1 de abril de 2025); (5) no se cuestionó una irregularidad procesal, sino el hecho de tomar una decisión judicial desproporcionada y sin motivación; (6) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (7) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. 24.

Comoquiera que la acción de tutela es procedente, se estudiará el fondo de la controversia. Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 25. La Sala negará el amparo solicitado por la parte accionante, por las razones que pasan a explicarse: Radicado: 11001-03-15-000-2025-05209-00 Demandante: Gloria Amparo Gómez Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 26.

En el presente caso, no se advierte que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca hubiera incurrido en un defecto procedimental, toda vez que la decisión adoptada en la Sentencia de 27 de marzo de 2025 no puede calificarse como caprichosa, arbitraria o desproporcionada. Lo anterior, en la medida en que la Sentencia de Unificación de 9 de septiembre de 2021 estableció que, con el fin de garantizar los principios de equidad e igualdad y de superar situaciones que afectan la justicia y la correcta aplicación de las normas en un contexto social, político y cultural cambiante, las reglas jurisprudenciales allí fijadas debían aplicarse a todos los casos que se encontraran en trámite, tanto en vía administrativa como judicial.

Se exceptuaron únicamente aquellos en los que ya hubiera operado la cosa juzgada, en atención al principio de seguridad jurídica. Finalmente, dicha providencia precisó que no resultaba posible invocar el principio de igualdad para sustentar la inaplicación de la sentencia de unificación, precisamente para asegurar la uniformidad y coherencia del orden jurídico. 27.

En ese orden de ideas, tampoco se evidencia un desconocimiento del precedente, bajo el entendido de que la autoridad judicial no sustentó su decisión conforme a la jurisprudencia aplicable al caso. Lo que realmente se aprecia es la inconformidad de la parte actora frente a la obligación de acreditar las cotizaciones efectuadas durante el tiempo de su vinculación, y que en la eventualidad de no haberlo hecho o de existir diferencias en su contra, deba asumir el pago o completar la suma correspondiente, pues en últimas el aporte al Sistema de Seguridad Social en Pensiones constituye un deber legal compartido entre empleador y trabajador, cuya omisión no puede trasladarse exclusivamente a la entidad empleadora. 28.

Ahora bien, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sí expuso de manera suficiente las razones que justificaban la imposición de la carga de acreditar las cotizaciones y de asumir, en caso de diferencia, el porcentaje que le correspondía como trabajadora. En efecto, el fundamento de la orden estuvo en la jurisprudencia de unificación vigente, la cual definió que la obligación de cotizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones no podía trasladarse íntegramente a la entidad empleadora, sino que debía distribuirse conforme a las cargas legales propias de cada sujeto de la relación laboral o contractual.

Por ello, la providencia no puede tildarse de inmotivada o arbitraria, aun cuando la actora discrepe de la interpretación adoptada. 29. En cuanto al reparo relacionada con la edad de la accionante y su falta de ingresos, la Sala precisa que tales circunstancias, si bien resultan relevantes bajo circunstancias personales, no eliminan el deber jurídico de asumir la proporción que la ley impone al trabajador en materia de aportes pensionales.

Permitir que dichas condiciones subjetivas desvirtúen lo definido por la jurisprudencia de unificación equivaldría a desconocer la obligatoriedad general de esta y a introducir un criterio basado únicamente en las circunstancias particulares del caso, lo que iría en contra del principio de igualdad. 30. Finalmente, se advierte que la providencia objeto de controversia no incurrió en ningún defecto y tampoco desconoció precepto constitucional alguno, por cuanto Radicado: 11001-03-15-000-2025-05209-00 Demandante: Gloria Amparo Gómez Soto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 estuvo debidamente motivada y fundamentada.

Razón por la cual se negará el amparo solicitado por la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO. NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.

SEGUNDO. NEGAR la solicitud de amparo invocada por Gloria Amparo Gómez Soto, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.