CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá D. C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 11001032500020170014700 Número interno: 0854-2017 Demandante: Olga Bahamón de García Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación y otros EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por Olga Bahamón de García.
ANTECEDENTES El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Olga Bahamón de García laboró más de 21 años en la Procuraduría General de la Nación. Sus últimos 12 años los desempeñó como Procuradora 319 Judicial II Penal en Bogotá, hasta el día 15 de noviembre de 2005, cuando se retiró. En diciembre de 2004 suscribió contrato de transacción con la Procuraduría, en el marco del Decreto 4040 de 2004, para beneficiarse de la bonificación por gestión judicial.
El 29 de enero de año 2008 Olga Bahamón de García ejerció derecho de petición ante la Procuraduría General de la Nación para solicitar la bonificación por compensación de que tratan los decretos 610 y 1238 de 1998. El 6 de febrero de 2008 la Procuraduría responde negativamente esta petición, mediante el Oficio SG Nos. 0304, confirmado por actos administrativos posteriores (folios 43 a 52), con estas palabras: “no es posible a la administración tomar una decisión de fondo, en el sentido de establecer si le asiste algún derecho a la doctora Bahamón al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. Por ello le solicitamos, si el sentido de la solicitud es que la administración le reconozca y pague a su mandante la bonificación por compensación hasta la fecha de su retiro, que nos precise concretamente los fundamentos jurídicos y de hecho para ello, en cumplimiento del artículo 12 CCA”.
Adicionalmente el 29 de agosto de 2008, la Procuraduría complementó la respuesta en el siguiente sentido (folio 33): “se reitera que por tratarse de un asunto relacionado con temas de política salarial gubernamental, establecidas en el marco de la Constitución Política y la Ley 4 de 1992, no es la Procuraduría sino el Gobierno Nacional quien debe resolver este tipo de peticiones, así como, determinar si se modifican los actos administrativos expedidos a partir de 1998 en relación con el tema objeto de su reclamación. Por tal razón, esta entidad se atiene a los fundamentos y razones expuestos por los organismos competentes, entre ellos el Departamento Administrativo de la Función Pública”.
Ante esta negativa Olga Bahamón de García inició un proceso contencioso a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Para ello empezó por agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. Para ello, el 11 de marzo de 2009 Olga Bahamón de García solicitó audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría (folios 57 a 76), con el fin de agotar el “requisito de procedibilidad establecido en el artículo 13 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009” (folio 71).
El día 11 de junio de 2009 se llevó a cabo la audiencia de conciliación extrajudicial, en la que las partes no llegaron a ningún acuerdo (folio 77). Al declararse fallida la conciliación, la actora ejerció entonces la acción contenciosa. En efecto, el 2 de marzo de 2012 presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (folios 87 a 107), en la que solicitó: Primera: La declaratoria de nulidad del oficio SG Nos. 0304 del 6 de febrero de 2008, suscrito por el Secretario General de la Procuraduría General de la Nación, mediante la cual negó el pago adicional por concepto de bonificación por compensación. Segunda: La declaratoria de nulidad del oficio SG No. 0534 del 19 de febrero de 2008, proferido por el Secretario General de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se dio traslado de la solicitud referida ante el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y señor Director Nacional del Departamento de la Función Pública.
Segunda (sic): Declaratoria de nulidad del oficio SG No. 3708 del 29 de agosto de 2008, proferido por el Secretario General de la Procuraduría General de la Nación, por la cual informa que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por oficio 2-2008.009729 del 8 de abril de 2008 declaró que no es el competente para resolver la solicitud referida.
Cuarta: La declaratoria de nulidad del oficio 2008EE12173 (2008ER16063) del 4 de noviembre de 2008, firmado por la Directora jurídica y el director de Desarrollo Organizacional del Departamento Administrativo de la Función Pública dirigido a la Dra. Olga Bahamón de García, mediante el cual se considera por parte de esta entidad, con antecedente en el traslado que le hiciera la Procuraduría General de la Nación de la petición presentada por mi poderdante el 29 de enero de 2008, que es “jurídicamente improcedente”, para su caso, el reconocimiento y pago de la “bonificación por compensación” de que tratan los decretos 610 y 1238 de 1998.
Quinta: Como consecuencia de la nulidad de los actos acusados, se declare igualmente la nulidad o se reconozca, en la sede judicial, la pérdida de fuerza de ejecutoria del negocio jurídico de transacción celebrado entre el Procurador General de la Nación y la Dra. Olga Bahamón de García (diciembre de 2004), dado que el mismo se violan derechos que por su contenido son irrenunciables… Sexta: A título de restablecimiento del derecho se condene a la Nación Procuraduría General de la Nación, … a pagarle las diferencias salariales que resulten a favor de la Dra. Olga Bahamón de García, por el beneficio económico laboral de la bonificación por compensación de conformidad con lo establecido en los decretos 610 y 1239 de 1998… Séptima: Igualmente solicito la nulidad parcial del Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004, por la cual se crea una bonificación de gestión judicial para los Magistrados del Tribunal y otros funcionarios, expedido por el Gobierno Nacional.
Octava: Que al efectuarse la liquidación respectiva, tal como se solicita en esta demanda, la Procuraduría General de la Nación, debe ajustarlas en forma real y efectiva de conformidad con el artículo 178 del CCA, en cuanto debe indexar o actualizar las sumas debidas de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE … Novena: Que las sumas dejadas de cancelar a la Doctora Olga Bahamón de García las paguen las entidades demandadas con los intereses corrientes y moratorios de que trata el artículo 177 del CCA … Décima: … se condene en costas a las demandadas.
El proceso fue radicado con el número 25000232500020090020001 y fue remitido por competencia a los jueces administrativos de Bogotá, en donde fue repartido. Para el año 2017, o sea cinco años después de haberse iniciado, según el apoderado de la actora, “ningún Despacho se ha encargado del proceso, es decir el proceso aún no ha arrancado” (folio 5).
La etapa administrativa de la solicitud de extensión de jurisprudencia ante la Procuraduría El día 3 de febrero de 2017 Olga Bahamón de García, en forma paralela a su acción contenciosa de nulidad y restablecimiento del derecho, decide iniciar también un proceso de extensión de jurisprudencia. Para ello empieza por agotar la etapa ante la administración, por lo cual presenta un nuevo derecho de petición solicitando la extensión de jurisprudencia ante la Procuraduría General de la Nación, en el cual solicita lo siguiente (folios 2 a 9 del expediente): Reconocer y pagar a favor de la Dra. Olga Bahamón de García, los dineros correspondientes desde el 1 de enero del 2001 hasta el 15 de noviembre de 2005 como Procuradora Judicial II, conforme lo establece a los decretos 610 y 1239 de 1998, es decir se cancele el 80% de todo lo que devenguen los Magistrados de Altas Cortes, tal como se formuló en la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentada el 17 de junio de 2009.
Teniendo en cuenta lo anterior, aplicar para el presente caso la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de mayo de 2016, Rad. No. 25000-23-25-000-2010-00246-02 (0845-15), por extensión de la jurisprudencia, de acuerdo a lo normado en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, por ser de igual situación de hecho y de derecho de mi poderdante en la sentencia unificadora invocada.
La sentencia de unificación del Consejo de Estado, cuya extensión se solicita, dice, en lo pertinente: Dictar Fallo de unificación de Jurisprudencia, conforme lo dispone el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes, en relación con la “Bonificación por Compensación”, de que trata el decreto 610 de 1998. Unifíquese Jurisprudencia en relación con la prescripción trienal en los términos en que se ha venido señalando en los precedentes jurisprudenciales de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado.
Unifíquese jurisprudencia en relación con la aplicación del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, en los términos en que lo han venido estableciendo la jurisprudencia del Consejo de Estado (Sala de Conjueces). Revóquese el artículo primero del fallo impugnado, proferido por el Tribunal de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, Sala de Conjueces, de fecha 30 de mayo de 2014, en el sentido de no dar aplicación a la excepción de prescripción trienal, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente fallo y teniendo en cuenta los precedentes sobre la materia.
Adiciónese el fallo en el sentido de incluir la prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 al momento de efectuar la reliquidación y con base en los precedentes jurisprudenciales sobre la materia y en este sentido se unifica la jurisprudencia. Conmínese a las autoridades para que en los términos de los artículos 10, 102 y 103 de la Ley 1437 y los artículos 115 y 144 de la ley 1395 de 2010, adopten este fallo de unificación jurisprudencial.
Trámite del proceso en el Consejo de Estado El día 3 de marzo de 2017, ante dicha respuesta negativa, la actora recurrió ante el Consejo de Estado, ya por vía judicial, para solicitar la extensión de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado (folios 142 a 149). Las pretensiones fueron las siguientes: … reconocer y pagar a favor de la Dra. Olga Bahamón de García, los dineros correspondientes desde el 1 de del 2001 hasta el 15 de noviembre de 2005 como Procuradora Judicial II, conforme lo establece a los decretos 610 y 1239 de 1998, es decir se cancele el 80% de todo lo que devenguen los Magistrados de Altas Cortes, tal como se formuló en la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentada el 17 de junio de 2009.
Teniendo en cuenta lo anterior, aplicar para el presente caso la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de mayo de 2016, Rad. No. 25000-23-25-000-2010-00246-02 (0845-15), por extensión de la jurisprudencia, de acuerdo a lo normado en el artículo 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, por ser de igual situación de hecho y de derecho de mi poderdante en la sentencia unificadora invocada.
El Consejo de Estado admitió la solicitud de extensión de jurisprudencia, ordenó notificarle a la entidad convocada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y les dio traslado para responder la demanda. De la contestación de la entidad demandada El 12 de julio de 2019 la Procuraduría General de la Nación presentó contestación del escrito de extensión de jurisprudencia (folios 197 a 202), oponiéndose a la misma, con estos argumentos: Petición: … negar la extensión de jurisprudencia … por existir un proceso judicial surtiéndose actualmente por las mismas pretensiones y se observa que el 8 de marzo de 2011, es decir con bastante tiempo de anterioridad a la solicitud de extensión de jurisprudencia que se discute en este momento, solicitó las diferencias que por todo concepto percibió y debió cancelársele en cuantía del 80% que por todo concepto devenga un magistrado de alta Corte.
La anterior petición fue resuelta el 8 de marzo de 2011 por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación a través del Oficio No. 998. Por ello a partir de esa fecha comenzó el término de 4 meses para demandar, sin que se advierta que se haya demandado ese acto administrativo, por lo cual se configuró la caducidad de la acción. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, luego de hacer un recuento de los antecedentes y citar el fallo cuyos efectos invoca, argumentó (folios 183 a 188), que “no procede la figura de extensión de jurisprudencia cuando el peticionario ya ha presentado demanda por los mismos hechos” Trámite procesal El 13 de abril de 2021 el Consejo de Estado prescinde de la audiencia y corre traslado para alegar (folios 210 a 211).
En los alegatos de conclusión la Procuraduría General de la Nación solicita negar las pretensiones (folios 215 a 220) por la existencia de otro proceso judicial y también alega prescripción trienal para el cobro de salarios (art. 488 del Código Sustantivo del Trabajo, 151 del CPL y 41 del Decreto 3135 de 1998). Asimismo, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado presentó sus alegatos ratificando los argumentos citados.
(folios 227 a 230) y solicita que no se proceda a la extensión de la jurisprudencia. De los impedimentos Los Honorables Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso. (folio 153). Aceptados los impedimentos manifestados y agotado el respectivo sorteo de Conjueces (folios 160 a 166), le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso.
La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. CONSIDERACIONES El instituto de extensión de jurisprudencia está consagrado en los artículos 10, 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011. Se trata de un mecanismo orientado a asegurar la igualdad de trato administrativo y judicial a los usuarios que acrediten encontrarse en la misma situación de hecho y de derecho que otros usuarios a los que se le ha reconocido un derecho en una sentencia de unificación. Su finalidad es descongestionar la justicia, garantizar el respeto del precedente judicial, asegurar la igualdad de trato para terceras personas y brindar seguridad jurídica.
Es una figura sui generis, pues su etapa inicial es administrativa, ante la entidad pública correspondiente, y su fase subsiguiente ya es judicial, ante el Consejo de Estado. En el caso concreto, la Sala observa que no procede la extensión de jurisprudencia, por dos motivos, siendo uno solo de ellos suficiente para despachar negativamente la pretensión. Tales motivos son: improcedencia por existencia de otro proceso judicial y caducidad.
Veamos. En cuanto a lo primero, el Consejo de Estado ha establecido desde el año 2016 que la extensión de jurisprudencia no procede cuando ya existe un proceso judicial por los mismos hechos o pretensiones, como en este caso. Esta es la jurisprudencia al respecto: Ahora bien, de acuerdo con el estudio normativo de la figura de extensión de jurisprudencia, es posible advertir que la misma fue diseñada por el legislador como un trámite previo y optativo a la presentación de una demanda, esto por cuanto su interposición i) no es obligatoria; ii) suspende la caducidad y iii) habilita al interesado a demandar en el evento que sea negada la extensión de efectos de una sentencia… Conforme lo expuesto, puede considerarse que uno de los presupuestos adicionales para tramitar la solicitud de extensión de jurisprudencia es que no exista un proceso en curso por los mismos hechos, pues de ser así, esto imposibilitaría un pronunciamiento sobre la petición de extensión de jurisprudencia… 11.- Así las cosas, no es posible considerar que la figura de extensión de jurisprudencia puede ser promovida cuando existe una demanda en curso, toda vez que dicha figura jurídica se encuentra instituida como un trámite previo a la presentación de la demanda, precisamente para evitar que se eluda la competencia existente en materia judicial o se utilice de forma indebida con el fin de agilizar decisiones.
Además, de darle curso a la solicitud de extensión de jurisprudencia cuando existe un proceso judicial en trámite por los mismos hechos podría llegar a generarse un conflicto de decisiones, lo cual crearía incertidumbre en la labor desempeñada por las autoridades judiciales… 14.- En este sentido, debe indicarse que si ya se ha presentado una demanda y con posterioridad se solicita la extensión de jurisprudencia, esta última solicitud debe ser desestimada por improcedente, ya que como se advirtió esta actuación iría en contra de la finalidad de la figura de extensión y desconocería el principio de juez natural del asunto… 18.- En este orden de ideas, y conforme a los argumentos antes expuestos, resulta improcedente darle trámite a la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada por la parte actora, toda vez que i) resulta contrario a la naturaleza de la figura tramitar simultáneamente la demanda del medio de control de reparación directa y la solicitud de extensión de jurisprudencia, ii) el mecanismo de extensión de jurisprudencia fue concebido como un trámite que solo se puede ejercer previo a que se trabe la litis, iii) no es posible alterar la competencia ni el juez natural de una demanda que se encuentra en curso y iv) admitir la procedencia de la extensión de jurisprudencia cuando cursa un medio de control resultaría en un desgaste innecesario para la administración de justicia. Acogiendo esta jurisprudencia, las pretensiones en el caso de Olga Bahamón de García deben ser negadas, precisamente porque tramita un proceso judicial paralelo ante los jueces administrativos de Bogotá, identificado con el radicado No. 25000232500020090020001.
Y en cuanto a lo segundo, si bien lo dicho basta para negar las pretensiones de la actora, observa también la Sala que las prestaciones reclamadas ya había prescrito, pues la última de ellas se causó el día 15 de noviembre de 2005, cuando la accionante se retiró de la Procuraduría, y la solicitud de reconocimiento de la bonificación por compensación que desató este proceso de extensión de jurisprudencia, y que tendría la virtualidad de interrumpir la prescripción, se presentó el día 3 de febrero de 2017, o sea casi doce años más tarde, lo que significa que toda prestación ya estaría prescrita.
Por último, y como quiera que para el año 2017 el proceso contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho, iniciado en el año 2012 por Olga Bahamón de García, ni siquiera había iniciado, por carencia de juez competente, pues todos los declaraban impedidos, esta Sala ordenará al Consejo Superior de la Judicatura para que en el término de un mes proceda a designar un juez competente y sin impedimentos para que conozca de esa acción contenciosa, que se adelanta en los juzgados administrativos de Bogotá, con el radicado con el número 25000232500020090020001.
Esta orden no aplicaría si ya el proceso tuviere su juez natural conociendo del mismo, desde luego. Realmente no hay derecho a que una persona tenga que esperar cinco años a que su proceso tenga al menos un juez, el juez natural. Eso viola el derecho de acceso a la justicia. Y por esta misma situación, es decir, por la calidad de víctima de la actora de la morosidad judicial, es que esta Sala se abstendrá de condenarla en costas, pues sería el colmo duplicarle su drama.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: Negar la extensión de jurisprudencia solicitada por Olga Bahamón de García, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ordenar al Consejo Superior de la Judicatura para que en el término de un mes proceda a designar un juez competente y sin impedimentos para que conozca del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de Olga Bahamón de García contra la Procuraduría General de la Nación, que se adelanta en los juzgados administrativos de Bogotá, con el radicado con el número 25000232500020090020001.
Esta orden no aplicará si ya el proceso tuviere su juez natural conociendo del mismo.
TERCERO: Ejecutoriada la presente decisión, procédase al archivo y déjense las constancias correspondientes en el Sistema SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.