CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Trámite: Recurso extraordinario de revisión Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Felio Jesús Bello García Tema: Reconocimiento de pensión gracia Actuación: Decide recurso de reposición contra auto que negó solicitud de nulidad procesal I. ASUNTO PARA RESOLVER Decide la Sala el recurso de reposición interpuesto y sustentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 contra el proveído de 19 de mayo de la presente anualidad, por el que se negó la solicitud de nulidad procesal formulada por aquella (ff. 503 a 507).
II.
ANTECEDENTES El 10 de diciembre de 2012 la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) instauró recurso extraordinario de revisión (ff. 388 a 407) contra la sentencia de 25 de noviembre de 20102, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) revocó la de 25 de junio de 2008 del Juzgado Dieciocho (18) Administrativo de Bogotá, que negó las súplicas de la demanda para, en su lugar, acceder a estas3; admitido con proveído de 10 de julio de 2013 (ff. 424 y 425).
Mediante fallo de 17 de febrero de 2017, esta Colegiatura declaró impróspero el aludido recurso extraordinario (ff. 470 a 479), al estimar que el accionado satisfizo los requerimientos para obtener la pensión gracia, entre ellos, prestar sus servicios como maestro en planteles territoriales por más de veinte (20) 1 Reposa en el índice 64 del expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 2 Proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-25-000-2005-06946-02, incoado por el señor Felio Jesús Bello García contra la desaparecida Cajanal (ff. 259 a 279). 3 «Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad, el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – E.I.C.E en Liquidación, reconocerá y pagará al señor […] BELLO GARCÍA […] la pensión de jubilación gracia […]» (sic). 2 Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Felio Jesús Bello García años.
Con escrito de 7 de junio de 2018, la UGPP (sucesora procesal de Cajanal) pidió declarar la nulidad de la providencia atrás referida, al considerar que incurre en «[…] violación del debido proceso, en tanto negó las pretensiones del recurso de revisión formulado, siendo que con la prueba no valorada estaba probada la causal invocada, de no cumplimiento de la aptitud legal necesaria para el otorgamiento de la pensión de gracia por el docente, al no acreditar el requisito de los 20 años a la docencia nacionalizada, como fue planteado en el presente asunto» (sic; ff. 483 a 489).
III. LA PROVIDENCIA RECURRIDA Por medio de auto de 19 de mayo de 2022 (ff. 503 a 507), la Sala negó la nulidad procesal deprecada, comoquiera que el «[…] incidente […] fue propuesto por la demandante con el propósito de reabrir una controversia ya zanjada, dada su inconformidad no solo con el fallo cuya nulidad ahora reclama, sino con la providencia de 25 de noviembre de 2010 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), que, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, ordenó reconocer la pensión gracia a favor del ahora accionado» (f. 506 vuelto).
IV. RECURSO DE REPOSICIÓN Inconforme con el anterior proveído, la parte actora interpuso recurso de reposición, para lo cual insiste en que «[…] no se valoró la certificación obrante en el expediente prestacional que se informo a la Sala, en la que el ente nominador expresamente hacía constar que los tiempos prestados a la Secretaría de Educación de Bogotá D. C. por el señor FELIO DE JESÚS BELLO GARCÍA, correspondían a una vinculación como docente NACIONAL […]» (sic), lo que comporta quebranto al debido proceso, como consecuencia de la omisión del «[…] análisis de la totalidad de las pruebas que fueron regular y oportunamente allegadas al proceso, discutidas y que no fueron tachadas, las que debían ser valoradas en su integridad, siendo deber del juez no solo decretarlas y practicarlas, sino apreciarlas y otorgarles el valor que corresponde de acuerdo a lo pretendido y debatido en el trámite judicial, debiendo ser fundo el fallo en lo probado, sin ignorar la existencia de ninguna de ellas» (sic). 3 Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Felio Jesús Bello García El 13 de julio de 20224 se corrió traslado del recurso al demandado, en los términos de los artículos 1105 y 3196 del Código General del Proceso (CGP), oportunidad en la que guardó silencio.
V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en el artículo 2427 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), corresponde a la subsección8 decidir el recurso de reposición interpuesto por la entidad accionante contra el auto de 19 de mayo de 2022, que negó la solicitud de nulidad procesal formulada por aquella dentro del trámite de la referencia. 5.2 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si hay lugar a revocar la decisión que despachó de manera desfavorable la petición de nulidad procesal de lo actuado a partir de la sentencia de 17 de febrero de 2017, inclusive, puesto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) dejó de valorar las pruebas adosadas al expediente, que dan cuenta de la vinculación nacional del demandado en el sector educativo oficial, como lo asegura la UGPP. 5.3 Caso concreto.
Con el recurso de reposición que ahora nos ocupa, la demandante, en esencia, repite sus argumentos orientados a obtener la anulación de todo lo actuado desde cuando esta Corporación declaró impróspero el recurso el extraordinario de revisión (17 de febrero de 2017) que interpuso contra la sentencia de 25 de noviembre de 2010, a través de la cual el citado Tribunal Administrativo revocó la de 25 de junio de 2008 del Juzgado Dieciocho (18) 4 Índice 65 del expediente digital contenido en la plataforma Samai. 5 «TRASLADOS.
Cualquier traslado que deba surtirse en audiencia se cumplirá permitiéndole a la parte respectiva que haga uso de la palabra. Salvo norma en contrario, todo traslado que deba surtirse por fuera de audiencia, se surtirá en secretaría por el término de tres (3) días y no requerirá auto ni constancia en el expediente. Estos traslados se incluirán en una lista que se mantendrá a disposición de las partes en la secretaría del juzgado por un (1) día y correrán desde el siguiente». 6 «TRÁMITE.
El recurso de reposición se decidirá en la audiencia, previo traslado en ella a la parte contraria. Cuando sea procedente formularlo por escrito, se resolverá previo traslado a la parte contraria por tres (3) días como lo prevé el artículo 110». 7 «El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso». 8 Cabe recordar que el auto recurrido fue dictado por esta subsección, al estimar: «Pese a que este proveído debería ser dictado únicamente por el consejero sustanciador, en atención a lo previsto en los artículos 125 […] y 243 […] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se precisa que como en el presente asunto la declaratoria de nulidad podría afectar la decisión definitiva adoptada en el recurso extraordinario de revisión, es la misma Sala la que debe determinar si se configuró o no la irregularidad procesal advertida por la parte demandante y, de ser el caso, dejar sin efectos el fallo». 4 Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Felio Jesús Bello García Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda para, en su lugar, acceder a estas.
Para ello, sostiene que no pretende «[…] cambiar el análisis o la interpretación […]» de la «[…] certificación expedida por el Grupo de Hojas de Vida de la Dirección de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación […] de Bogotá D.C., de 19 de marzo de 2004, según la cual el [accionado] laboró como docente NACIONAL […]» (sic), sino que pone de presente que esta «[…] no fue objeto de análisis […] a pesar de la importancia y pertinencia de la información que consignaba para resolver el tema debatido, siendo evidente la omisión de su apreciación toda vez que en la decisión de fondo no se hace referencia alguna de esta»9 (sic).
En tal sentido, se observa, como se explicó suficientemente en el auto recurrido, que el mencionado reparo no está dirigido a cuestionar el trámite de recaudo, decreto, práctica o contradicción de los medios de convicción allegados al sub lite, que, de acuerdo con el artículo 29 de la Carta Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional10 y el Consejo de Estado11, dan lugar a la causal anulatoria reclamada, y que, por demás, tiene un carácter estrictamente procesal, lo que descarta de tajo la posibilidad de iniciar un nuevo estudio de orden valorativo probatorio o de interpretación, como lo exige (erradamente) la actora.
Sin perjuicio de lo anterior, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) no excluyó el análisis de la información contenida en la referida constancia, sino que, a pesar de lo allí certificado, al confrontarla con los demás elementos de prueba legalmente aportados (que, valga decir, no cuestionó ni tachó la recurrente), así como con los criterios jurisprudenciales entonces vigentes, pudo establecer la condición de docente territorial del demandado: Al respecto dirá la Sala que no le asiste razón a la UGPP en la medida en que se encuentra demostrado que los nombramientos docentes de que fue objeto el señor Bello García, con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, fueron realizados por el Distrito Capital de Bogotá, tal como consta en los 9 Índice 64 del expediente digital incluido en la herramienta virtual Samai. 10 Sentencia C-372 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía. 11 Sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, (i) fallo de 1º de abril de 2009, C. P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente 52001-23-31-000-2001-00122-01 (32800); y (ii) auto de 26 de junio de 2007, radicación 2006-01308 (PI), C. P. Enrique Gil Botero; entre otros. 5 Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Felio Jesús Bello García actos de nombramiento y posesión visibles en los folios 91 a 94 del cuaderno dos (2).
Por otra parte, según se pudo constatar, la fuente de los recursos para el pago de los salarios al señor Bello García, por su labor docente en el Distrito de Bogotá, provenían del Sistema General de participaciones (f. 180 c. 2); es por ello, que de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, no le es dable a la UGPP inferir que esos recursos provienen directamente de la Nación. En efecto, en pronunciamiento reciente, la Sala de esta subsección12, ratificó la tesis que al respecto prohíjan la sala de consulta y servicio civil13 y la subsección A de la sección segunda14, cuyas conclusiones coinciden en establecer que los entes territoriales son los «titulares directos» de los recursos girados por la Nación que provengan del Sistema General de Participaciones, por cuanto le son asignados directamente por mandato de la Carta Política.
Por otra parte, la Sala tampoco comparte el criterio de la UGPP que aboga por otorgar la calidad de nacionales a los docentes vinculados al servicio oficial con posterioridad a 1991, bajo en entendido de que dependen directamente del Ministerio de Educación Nacional. En primer lugar, porque si bien la Ley 43 de 197515, en su artículo 1º, estableció que la educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación, y pese a que en el artículo 10 idem dispuso que «[e]n adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria[…]», el legislador dejó abierta la posibilidad de que las entidades territoriales, con cargo a su propio presupuesto, implementaran nuevos cupos para docentes.
Y en segundo término, porque es el propio ordenamiento, en especial el contenido en la Ley 91 de 1989, el que dispone calidades especiales a los maestros según el tipo de vinculación; así, establece distinciones entre el personal nacional, nacionalizado y territorial, cuya diferencia esencial radica principalmente en que los dos últimos ingresan al servicio oficial docente por nombramiento de las entidades territoriales, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 12 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 52001-23-33-000-2012-00119-01 (3561-2014), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 13 Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, concepto del 27 de agosto de 2015, expediente 11001- 03-06-000-2014-00287-00(2240), M.P. Germán Alberto Bula Escobar. 14 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, subsección A de la sección segunda, sentencia del 2 de junio de 2016, expediente 25000-23-42-000-2013-00827-01(2748-14), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 15 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías […]» 6 Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Felio Jesús Bello García 1975, esto es, que la plaza a ocupar no esté a cargo de la Nación [16] (se subraya).
Agrégase que la posición adoptada por esta Sala en fallo de 17 de febrero de 2017 se encuentra en armonía con las reglas fijadas por la sección segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 21 de junio de 201817 (reiterada en la de 11 de agosto de 202218), de acuerdo con las cuales, entre otras, «[…] para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales […]», documentos que en el sub lite, como se vio en líneas precedentes, fueron adosados y demuestran que la vinculación del accionado provino de actos administrativos emanados del Distrito Capital, ente territorial que, a posteriori, lo posesionó (ff. 232 a 235).
Por consiguiente, resulta evidente que el reparo de la demandante no está dirigido a cuestionar el trámite procesal de recaudo u oposición de las pruebas allegadas, sino que discute que en sede de nulidad y restablecimiento del derecho y del recurso extraordinario de revisión no se le dio a la precitada certificación el alcance o trascendencia que, a su juicio, merece, lo que no atañe a una irregularidad de tipo procesal que vicie de nulidad este último.
Así las cosas, no es dable reponer el auto objeto de estudio por cuanto, se reitera, por un lado, no se configuró el yerro pregonado; y, por otro, en la actualidad 16 Ver fallo de 17 de febrero de 2017, expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-03-25-000- 2013-00127-00 (282-2013), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter (ff. 477 y 477 vuelto). 17 Sentencia de unificación por importancia jurídica CE-SUJ-SII-11-2018, Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000- 23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, sentencia SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017): «La certificación […] contiene una imprecisión en el sentido de indicar que la vinculación de la accionante es «nacional» y «municipal»; sin embargo, la aparente contradicción quedó aclarada por las demás pruebas aportadas al plenario, especialmente los actos de nombramiento, los cuales permiten concluir que la actora ocupó plazas docentes nacionalizadas y territoriales y fue designada como educadora por autoridades de ese orden. 122.
La anterior conclusión es respetuosa del criterio establecido en la aludida providencia de unificación del 21 de junio de 2018 en la cual se determinó que «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada» […] 123.
A su vez, en dicha sentencia se explicó que para demostrar la calidad de docente territorial «se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial» (se subraya). 7 Expediente: 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013) Recurso extraordinario de revisión UGPP contra Felio Jesús Bello García existe una posición jurisprudencial unificada por parte de esta Corporación, en lo atinente a los medios probatorios conducentes, pertinentes y necesarios para acceder a la pensión gracia, cuando se cuestiona el tipo de vinculación de maestro concernido.
En consecuencia, se DISPONE: 1º. No reponer el auto de 19 de mayo de 2022, que negó la solicitud de nulidad procesal formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa. 2º. Ejecutoriado este proveído, dese cumplimiento a lo ordenado, respectivamente, en los ordinales 3º19 y 2º20 de la parte decisoria de las providencias de 17 de febrero de 2017 y 19 de mayo de 2022.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS 19 «En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las constancias y anotaciones que sean menester». 20 «Ejecutoriada esta providencia, dese cumplimiento a lo ordenado en el ordinal 3º de la parte decisoria de la sentencia de 17 de febrero de 2017 […]».