Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del Departamento de Caldas Tema: Intereses por mora en el pago del retroactivo de la homologación salarial.
Decisión: Confirmar sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección resolverá el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de fecha 1.° de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró probadas las excepciones de inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 2. Pretensiones. Anular la Resolución 5418-6 del 11 de julio de 2016,1 que negó los intereses moratorios reclamados por el pago tardío del retroactivo dimanado del proceso de homologación y nivelación salarial. 3. Como restablecimiento del derecho exigió condenar a las accionadas a reconocer y pagar los señalados intereses «[…] a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación -10 de Febrero (sic) de 1997 al año 2002- y en adelante hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, estos (sic) es, el día 15 de Abril de 2013.» 4.
Así mismo, pidió el cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos en el artículo 192 del C.P.A.C.A. y la condena en costas de las entidades demandadas. 5. Hechos. El señor Jorge Bermúdez prestó sus servicios a la Secretaría de 1 Ver índice 2 de la plataforma SAMAI, archivo denominado «4ED_EXPEDIENTE_17001233300020170019(.zip) NroActua 2», documento «002ED_001Cdno1pdf», folios 22-25.
Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Educación Departamental de Caldas. 6. En cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 3500 de 1996, certificando al departamento de Caldas para administrar el servicio educativo en su jurisdicción territorial. 7.
Por esa razón, la gobernación emitió el Decreto 0021 de 1997, acogiendo en la planta de cargos territorial y en las mismas condiciones laborales que traían de la Nación, al personal administrativo de educación, pasando por alto que sus pares a nivel seccional detentaban condiciones salariales superiores. 8. Sin embargo, desconoció que a través del Concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó que, con ocasión al proceso de descentralización educativa, los entes territoriales debían nivelar y homologar salarialmente a todos los servidores públicos provenientes de la Nación frente a los ingresos de los empleados del nivel local. 9.
Atendiendo la Directiva Ministerial 10 de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006, la Secretaría de Educación Departamental de Caldas elaboró y presentó ante el Ministerio de Educación Nacional el estudio técnico para adelantar la mencionada homologación y nivelación salarial. Dicho estudio fue aprobado a través del comunicado de 30 de marzo de 2007. 10.
Agotado ese trámite, la gobernación de Caldas niveló y homologó los empleos en cita con la Resolución 0399 de 20 abril de 2007. No obstante, y previa solicitud de esa entidad, la cartera ministerial aprobó la modificación al estudio técnico adoptado con tal fin mediante oficio de 1.° de junio de 2009. Esto conllevó que a través del Decreto 337 de 2 de diciembre de 2010, se introdujeran variaciones a la resolución antes señalada. 11.
El 15 de diciembre de ese año, con el Decreto 353, el ente territorial incorporó a la planta de cargos al personal homologado y nivelado, haciendo la salvedad de que sus costos serían financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. 12. En consecuencia, mediante la Resolución 1738-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4028-8 de 19 de junio de ese mismo año y modificada por la Resolución 8824-6 del 11 de diciembre de 2014, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Secretaría de Educación Departamental de Caldas, reconoció y pagó al demandante los dineros por concepto de retroactivo del proceso de homologación y nivelación salarial. 13.
En general, la aludida deuda surgió el 10 de febrero de 1997 -con la primigenia incorporación a la planta de personal departamental ordenada en el Decreto 021 de 1997- y feneció el 31 de diciembre de 2009. Esto, por cuanto desde el año 2010 la gobernación empezó a pagar los salarios homologados. Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 14.
No obstante, en el caso del señor Jorge Bermúdez, tal deuda se dio entre el 10 de febrero de 1997 y el año 2002, según lo certificado por el ente accionado, mientras que su pago se produjo el 15 de abril de 2013. Esta mora activó los intereses moratorios regulados en el Código Civil. 15. El 10 de agosto de 2015, se solicitó el reconocimiento y pago de los intereses por mora en el pago tardío del retroactivo por concepto nivelación y homologación salarial del personal administrativo vinculado a la Secretaría de Educación Departamental de Caldas, petición que fue negada a través del acto administrativo cuestionado. 16.
Fundamentos de derecho. El accionante señaló como vulnerados los artículos 1.°, 2.°, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política; 1608, 1617 y 1649 del Código Civil y 12 del Convenio 94 de 1949 de la OIT. 17. Al desarrollar el concepto de violación, el abogado, luego de referenciar brevemente los alcances del proceso de nivelación y homologación salarial en el sector educativo, arguyó en esencia que: 18.
La Secretaría de Educación Departamental de Caldas, como receptora de los servidores nacionales del sector educativo, debió incluir en el estudio técnico los intereses moratorios por el pago tardío de las acreencias laborales provenientes de la nivelación y homologación salarial. 19. Ello, por cuanto funge como primer responsable de ese proceso y, por ende, antes de avalar las incorporaciones a su planta de personal, le correspondía nivelar a los empleados provenientes de la Nación con sus propios funcionarios. 20.
El incumplimiento de las obligaciones por parte de los distintos órganos estatales que participaron en la concreción de este proceso no se erige en fundamento válido para negar los aludidos intereses moratorios, pues los trabajadores no pueden asumir las cargas estatales en este sentido y, además, el Estado no puede valerse de su propia incuria al respecto. 21.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en materia prestacional es viable el reconocimiento y pago de intereses moratorios. No obstante, y aunque frente a las acreencias laborales se ha pregonado la incompatibilidad entre la indexación y los intereses por mora, se debe aplicar el principio de favorabilidad en pro de los intereses del demandante.
Contestación de la demanda. 22. Nación – Ministerio de Educación Nacional. Dentro de la oportunidad de ley, la entidad accionada contestó la demanda,2 oponiéndose a la prosperidad de las 2 Ejusdem, folios 120-138. Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 pretensiones en ella contenidas.
Con tales fines, alegó: 23. De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el Ministerio de Educación Nacional no es titular de la obligación que reclama el demandante, puesto que no expidió el acto administrativo demandado. 24. Los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 establecieron el procedimiento para incorporar las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones a las plantas de personal de las entidades del orden territorial y, en el caso bajo análisis, tal procedimiento se cumplió mediante la incorporación y homologación de cargos, lo que generó los costos derivados del estudio técnico. 25.
En el caso de marras, no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios, toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado. 26. Tal determinación se fundó en el Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 de Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el cual tiene un procedimiento legal establecido para determinar el monto a reconocer y para precisar las fuentes de financiación y la asignación de recursos para el pago.
Por lo tanto, no podría hablarse de un retardo injustificado imputable al deudor que lleve la obligación a un estado que justifique el pago de los perjuicios traducidos en intereses moratorios. 27. Así mismo, las sumas canceladas por dicho concepto fueron indexadas a quienes expresamente la solicitaron. Dicho reconocimiento se realizó para garantizar los derechos económicos y sociales amparados en la Ley. 28.
De otro lado, precisó que los bienes, recursos y rentas son inembargables, es decir, aquellos que no constituyen prenda de garantía frente a los acreedores y, por tanto, no pueden ser sometidos a medidas de embargo y secuestro cuando se surta el proceso de ejecución del Estado. 29. Por último, propuso las siguientes excepciones: «falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional», «prescripción» y «genérica». 30.
El departamento de Caldas3. También contestó la demanda dentro de los plazos previstos en la norma, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas. Como medios exceptivos formuló los siguientes: 30.1 Falta de legitimación en la causa por pasiva. Mediante concepto 1607 de 2004, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado señaló que las entidades territoriales certificadas en educación debían adelantar el 3 Ejusdem, folios 96-103.
Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 procedimiento para la homologación y nivelación salarial de los empleados administrativos recibidos de la Nación, pero los costos económicos dimanados de él estarían a cargo del Ministerio de Educación Nacional. 30.2 Buena fe.
El departamento de Caldas siempre ha actuado con diligencia en la elaboración de los actos administrativos, no obstante, la cancelación de los dineros reconocidos en los mismos es competencia del Ministerio de Educación Nacional. 30.3 Inexistencia de la obligación con fundamento en la ley. La parte demandante pretende obtener una doble sanción frente a una entidad pública que no es deudora de esa obligación, pues los recursos con los que se solventó la homologación pertenecen al Ministerio de Educación Nacional.
En ese orden, cualquier pretensión derivada de dicho proceso es responsabilidad de esa cartera ministerial. 30.4 Inaplicabilidad de los intereses moratorios. Los dineros cancelados al señor Jorge Bermúdez producto del proceso de homologación salarial fueron debidamente indexados, de suerte que no puede pretender el pago concomitante de intereses moratorios. 30.5 Prescripción. Se solicitó la aplicación de este fenómeno jurídico de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 y el Decreto 3115 de 1965. 31.
Sentencia de primera instancia. El 1.° de julio de 2022,4 el Tribunal Administrativo de Caldas dictó sentencia en la que declaró probadas las excepciones de inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios. En consecuencia, negó las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas al accionante.
Con tales fines concluyó: 31.1 A la parte actora le fue reconocida la indexación sobre las sumas pagadas por concepto de la homologación y nivelación salarial, por lo que la pretensión de intereses de mora por el pago tardío del retroactivo no prospera, dada la incompatibilidad entre ambos conceptos. 31.2 Aunque anteriormente el tribunal reconocía la actualización de esas sumas de dinero, en sentencia de 12 de septiembre de 2019 (expediente 17001- 23-33-000-2016-00993-01) la Sección Segunda del Consejo de Estado la revocó, al considerar que entre la fecha de ejecutoria de la resolución que reconoció el retroactivo salarial y la data de su pago no había transcurrido el tiempo suficiente para depreciar su valor. 4 Ver índice 2 de la plataforma SAMAI, archivo denominado «4ED_EXPEDIENTE_17001233300020170019(.zip) NroActua 2», documento «008ED_007Sentenciapdf».
Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 32. Recurso de apelación. Inconforme con la decisión anterior, el apoderado del demandante la recurrió en apelación.5 En su intervención, cuestionó que el tribunal hubiere negado las pretensiones de la demanda, pues a su juicio: 33.
El a quo afirmó que la indexación y los intereses moratorios son incompatibles, pues ambos pretenden mitigar los efectos adversos derivados de la mora del deudor en el pago de sus obligaciones. Sin embargo, tal conclusión no está acompasada con las consideraciones plasmadas en esa decisión, según las cuales esas figuras, amén de ser conceptualmente distintas, tienen finalidades y objetivos disimiles. 34.
Una de las sentencias citadas por el a quo para negar las súplicas de la demanda (la fechada 22 de abril de 2015, expediente 2506-2013), no es aplicable a la presente controversia, pues en ella se reprochó la condena impuesta a la demandada, consistente en indexar las sumas debidas desde el momento de su causación y hasta la fecha de su pago efectivo, reconociendo concomitantemente los intereses moratorios previstos en la ley. 34.1 En este asunto, la obligación no surgió a partir de una sentencia judicial, sino por ministerio de la ley, la cual ordenó a la entidad demandada homologar y nivelar salarialmente a los servidores del sector educación recibidos de la Nación y aceptados en su planta de personal. 34.2 Por tanto, ante la tardanza en el desarrollo de ese procedimiento administrativo no debió indexarse el capital adeudado, pues tal acción deviene del cumplimiento de las decisiones jurisdiccionales -artículo 178 del CCA, sino pagar sobre aquel los respectivos intereses de mora contenidos en los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil. 35.
El a quo replicando la tesis adoptada por el Consejo de Estado en la sentencia de 7 de diciembre de 2017 (expediente 0905 de 2015), negó los intereses solicitados al considerar que ni en las resoluciones de pago del retroactivo salarial y prestacional se hizo mención de ellos, ni en la ley existe alguna disposición que avale su reconocimiento. 35.1 Sin embargo, tal postura condicionó el pago de intereses moratorios a su regulación específica frente a cada obligación reclamada, desconociendo que, en virtud de los principios de analogía y equidad, el juez debía acudir a las reglas del Código Civil que expresamente consagra esta figura ante cualquier mora en el cumplimiento de los compromisos asumidos por el deudor. 36.
Así como el Estado cobra intereses por la mora del administrado en pagar sus obligaciones, de la misma manera debe asumir ese mismo compromiso cuando el incumplido sea él. 5 Ejusdem, documento denominado «010ED_009ApelacionDemandan.» Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 36.1 Comoquiera que el retraso en el pago del retroactivo salarial y prestacional dimanado de la citada homologación y nivelación es atribuible a la administración accionada, debe responder por el pago de los intereses que ahora son reclamados. 36.2 No es aceptable que el tribunal haya pregonado que la existencia de múltiples trámites administrativos para culminar el aludido procedimiento justifica la tardanza reprochada, cuando lo cierto es que desde el año 1997 el Departamento de Caldas asumió al personal administrativo proveniente de la Nación y, junto con ello, el deber de nivelar y pagar los respectivos salarios.
Trámite correspondiente a la segunda instancia. 37. La admisión del recurso. Mediante auto del 27 de marzo de 2025,6 se admitió el recurso de apelación. 38. Dentro de los plazos previstos en los numerales 4.° y 6.° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, no se registraron intervenciones de las partes ni del procurador delegado ante esta corporación. 39.
El control de legalidad.7 Luego de las revisiones de rigor, la Sala no advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que procederá a resolver la alzada, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES 40. Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,8 esta Sala de Subsección es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 41.
Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,9 la competencia del juez de segundo grado está circunscrita a los argumentos expuestos por el recurrente. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.
En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por la parte actora, en su condición de apelante único. 6 Índice 4 de la plataforma SAMAI. 7 El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece que «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes». 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 42.
Problema jurídico. De conformidad con los argumentos planteados por el recurrente, le corresponde a la Sala establecer si: ¿El demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo económico dimanado del proceso de homologación y nivelación salarial? 43. Para la solución del problema jurídico planteado, la Subsección analizará lo siguiente: i) el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo al servicio de la educación y; ii) los intereses moratorios por el pago tardío de las obligaciones. 44.
Homologación y nivelación salarial del personal administrativo al servicio de la educación. 45. La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación,10 mediante concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, precisó las etapas que, en virtud de las Leyes 43 de 1975, 60 de 1993 y 715 de 2001, debían agotar los entes territoriales para culminar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo nacional que sería incorporado a las plantas de personal de orden local, fruto de la descentralización de ese servicio. 46.
Para ello, explicó que con la expedición de la Ley 43 de 1975,11 se nacionalizó el servicio de educación primaria y secundaria que venían prestando los departamentos, municipios, intendencias, comisarías y distritos. Dicho proceso se llevó a cabo entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980. 47. Mas tarde, con la Ley 60 de 1993 se ordenó descentralizar ese servicio, desmontando así la nacionalización anteriormente referenciada.
Se dispuso entonces que la Nación entregara a los entes locales los bienes, el personal y los establecimientos educativos necesarios para la prestación del servicio. En lo que compete al personal cedido por la Nación, serían incorporados a las plantas de cargos territoriales. 48. Sobre este particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluyó que la transferencia por parte de la Nación a los entes locales del personal docente y administrativo ameritaba un proceso de incorporación «que para su perfeccionamiento requería de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial». 10 Consejero ponente Flavio Augusto Rodríguez Arce 11 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.» Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 49.
Posteriormente, a través de la Ley 715 de 2001 se ordenó municipalizar el servicio educativo, para lo cual los municipios debían obtener la respectiva certificación de la Nación y/o de los departamentos, para poder asumir la administración del sistema educativo. 50. La descentralización del servicio educativo implicó, en sentir de la Sala de Consulta y Servicio Civil, que: 50.1 Las entidades territoriales debían incorporar a sus plantas de personal a los servidores públicos provenientes de la Nación, previa realización de un proceso de homologación, consistente en el ejercicio comparativo entre los cargos nacionales y locales con base en los criterios de «clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, etc.», en orden a definir la nueva ocupación y el salario a devengar. 50.2 Lo anterior, sin detrimento de la autonomía de las instituciones seccionales para determinar su estructura administrativa, así como el régimen salarial y prestacional de sus empleados, y las escalas y límites de sueldos de los distintos empleos, estos últimos, en el marco de los decretos anuales emitidos por el Gobierno Nacional en cumplimiento de la Ley 4 de 1992. 50.3 La incorporación suponía, de un lado, que los departamentos debían reajustar, atendiendo sus necesidades, su estructura orgánica y funcional para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión en la nueva planta debía tomar en cuenta no sólo el aspecto formal de los cargos, como su nomenclatura y grado, sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio, con sujeción a los manuales específicos respectivos, para de esta manera determinar la remuneración, lo cual debió cumplirse dentro del proceso de homologación. 50.4 Las condiciones de incorporación no estaban sometidas a la discrecionalidad de las autoridades departamentales, sino al resultado de un estudio técnico concertado que permitiera ubicar a los servidores en el grado de remuneración que correspondiera a las funciones del cargo, a los requisitos exigidos para su ejercicio y a los demás elementos estructurales del mismo, dentro de los límites establecidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de los decretos reglamentarios de la Ley 4a de 1992. 50.5 Frente al personal administrativo se predicó una condición muy particular, relacionada con que sí, fruto de la homologación, sus salarios resultaban superiores a los devengados cuando servían a la Nación, los mayores costos serían cubiertos por ésta a través del situado fiscal -hoy Sistema General de Participaciones- y/o de transferencias Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 complementarias, siempre y cuando tal procedimiento se hubiere ajustado a la ley.
En caso contrario, debían ser asumidos por la respectiva entidad territorial. 51. De los intereses moratorios por el pago tardío de las obligaciones. 52. Los intereses por mora son, como lo indica su nombre, los que debe pagar el deudor, a título de indemnización, por el incumplimiento total o parcial de sus obligaciones. 53. Esta figura constituye una penalización que nace por la tardanza injustificada en la satisfacción de los compromisos asumidos, por lo que, al pertenecer a un régimen estrictamente sancionatorio, debe estar previamente consagrado en la ley. 54.
Como ejemplo de ello encontramos el artículo 635 del Estatuto Tributario, que determinó que, ante el incumplimiento de las obligaciones administradas por la DIAN, los deudores paguen un interés moratorio diario liquidado con base en la tasa de usura certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia y/o el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, en tanto concibió el surgimiento de estos ante el pago inoportuno de las mesadas pensionales. 55.
Por el contrario, la indexación no responde a ese sistema sino a los efectos negativos del proceso inflacionario, garantizando que el capital adeudado no pierda poder adquisitivo, a través de la aplicación de una fórmula matemática que permite su actualización al tiempo presente. Para estos fines no se requiere acreditar que el pago se produjo por una mora injustificada del deudor. 56.
En sentencia de 5 de agosto de 2021,12 esta Subsección pregonó lo siguiente: «Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria.
No obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa 12 Expediente 2288-2020, C.P. Dr. William Hernández Gómez. Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.
Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.13» 57.
Caso concreto – interrogante único: ¿El demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo económico dimanado del proceso de homologación y nivelación salarial? 58. La Sala responde que la parte actora no tiene derecho a que, sobre el retroactivo que le fue reconocido por concepto de homologación y nivelación salarial le sean liquidados y pagados intereses moratorios, por cuanto: 59.
La tesis reiterada de esta Sección14 frente al asunto de marras es la de que los intereses moratorios serán reconocidos judicialmente en la medida de que exista norma expresa que así lo determine, como sucede, por ejemplo, con: 59.1 Las estipulaciones legales de intereses por el pago tardío de las mesadas pensionales.15 59.2 El que dimana de la insatisfacción de las obligaciones tributarias.16 59.3 Los concebidos para la actividad contractual en el inciso segundo del numeral 8.° del artículo 4.° de la Ley 80 de 1993 y; 59.4 Los consignados en el artículo 884 del Código de Comercio para las negociaciones mercantiles, entre otros más. También, se ha pregonado este reconocimiento cuando en el acto contentivo de la obligación se hace mención precisa a ellos. 60.
Ni en el concepto 1607 de 2004 -dimanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación-, ni en la Directiva Ministerial 10 de 2005 -que versó sobre 13 Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias de la Subsección A: 14 de mayo de 2020 en el proceso radicado: 08001-23-33-000-2014- 01426-01 (0074-2017) y del 3 de diciembre de 2020 en el proceso radicado 17001-23-33-000-2016-00979- 01 (2646- 2019).
De la Subsección B, el 16 de agosto de 2018 en el proceso radicado: 20001-23-33-000- 2014-00313-02 (2633-2017) 14 Cfr. En la Subsección A: sentencia de 19 de septiembre de 2024, expediente 3341-2019, C.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas; sentencia de 27 de junio de 2024, expediente 3336-2018, C.P. Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez. En la Subsección B, sentencia de 20 de junio de 2024, expediente 4080-2021, C.P. Dr. Juan Enrique Bedoya Escobar; sentencia de 23 de agosto de 2018, expediente 4589-2015, C.P. Dr. Cesar Palomino Cortés. 15 Artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 16 Artículo 635 del Estatuto Tributario.
Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 el proceso de homologación del personal administrativo del sector educación- y/o en la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006 se examinó el reconocimiento de intereses moratorios a cargo de las entidades territoriales y/o del Ministerio de Educación Nacional por el pago del retroactivo salarial.
Esta misma conclusión se extiende a la resolución que reconoció el derecho de marras. 61. El artículo 1607 del Código Civil, citado como sustrato del recurso de apelación, establece que el deudor está en mora «[c]uando no ha cumplido la obligación dentro del término estipulado […]» y, en el presente asunto, ninguna regla de derecho fijó un plazo para el cumplimiento del proceso de homologación y nivelación salarial. 62.
Sin perjuicio de lo anterior, esto es, la inexistencia de un término para la culminación del aludido proceso, se tiene que el artículo 1617 de esa misma codificación tampoco es aplicable a este caso, en razón a que no se trata de una negociación entre particulares en la que las partes puedan convenir, a su antojo, el pago de intereses y/o, pregonar que ante su silencio surja de pleno derecho el interés legal allí concebido. 63.
Así mismo, el artículo 1649 ejusdem dispone que «[e]l pago total de la deuda comprende el de los intereses e indemnizaciones que se deban» y, como se advirtió, en este caso no se deben dineros por concepto de intereses, en tanto su causación no se encuentra autorizada en ninguna disposición de ley. 64. Al resolver el Recurso Extraordinario de Revisión presentado en contra de la sentencia de 30 de octubre de 2020, proferida en un caso similar por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación17, la Sala Uno Especial de Decisión de este Tribunal18, concluyó: «Cabe aclarar que el planteamiento del accionante, según el cual debieron reconocerse intereses de mora desde que inició el proceso de homologación y nivelación salarial hace parte de su apreciación personal, pero no se encuentra respaldado por alguna disposición legal que imponga esa sanción, o que acredite una interpretación contraevidente o errada en la sentencia cuestionada, como se afirmó en el recurso.
Las disposiciones legales a las que hizo alusión el recurrente contenidas en el Código Civil, el Código de Comercio, el Código Sustantivo del Trabajo, las Leyes 45 de 1990, 100 de 1993, 446 de 1998 y el Decreto 116 de 1976 tienen un contenido general que no puede ser aplicado, de forma inmediata, al asunto sometido a discusión. En concreto, los artículos 1617 y 1649 del Código Civil - que en criterio del recurrente fueron desconocidos- tratan sobre la indemnización por mora en obligaciones de dinero y el pago total o parcial de la deuda, pero no dejan entrever el derecho que le asistía al accionante de recibir intereses de mora, con anterioridad al acto que le reconoció el derecho a recibir un dinero por concepto de homologación y nivelación salarial, pues en dichas disposiciones se parte de los conceptos de deudor y acreedor, los que sólo surgieron a partir de la Resolución 1858 de 31 de diciembre de 2012, según se desprende de la explicación dada por el ad-quem, 17 Expediente 17 001 23 33 000 2016 00978 01, C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. 18 Expediente 11 001 03 15 000 2022 00722 00, C.P. María Adriana Marín. Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 cuando sostuvo que la obligación nació con el reconocimiento del derecho mediante acto administrativo, razonamiento que no resulta ilógico ni arbitrario.
En suma, observa la Sala que pese a los argumentos expuestos en la sentencia, el demandante no comparte la interpretación de la Subsección B de la Sección Segunda respecto del momento que se tuvo en cuenta para establecer la obligación o no de pagar intereses de mora, y es esa la razón que lo condujo a ejercer el presente medio judicial.
Si el interesado consideraba que el derecho a obtener el pago del retroactivo y, por ende, a percibir intereses de mora, no surgió desde la expedición del acto administrativo que reconoció, en su favor, ese derecho, debió ocuparse de exponer con suficiente sustento legal y/o jurisprudencial las razones del supuesto error que le enrostra a la Administración de justicia en ese concreto punto.
A diferencia de lo señalado por el demandante, la Sala aprecia que el razonamiento efectuado por el ad-quem guarda consonancia con múltiples decisiones proferidas en casos similares, en las que, al igual que en el caso sub examine, se ha establecido que el proceso de homologación y nivelación salarial se desarrolló en un amplio período de tiempo, justificado por las etapas que debieron superarse.» 65.
Aunque el proceso de descentralización se consolidó entre los años 1997 y 2002, y el pago del retroactivo dimanado del procedimiento de homologación y nivelación salarial se concretó en el año 2013, esa tardanza no da lugar al reconocimiento de ningún interés moratorio, pues no se evidenció por parte de los entes demandados conductas dilatorias, fraudulentas, evasivas o de mala fe destinadas a enervar esos derechos. 66.
Por el contrario, se encuentra acreditado que para culminar ese procedimiento se necesitó: i) La emisión de un concepto por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación que resolviera las dudas del Ministerio de Educación Nacional sobre la materia. ii) Que esa cartera ministerial profiriera una directiva y una resolución19 para reglamentar los pasos para la concreción de la anhelada nivelación salarial. iii) La elaboración por parte de la entidad territorial de un estudio técnico en el que comparara los cargos recibidos de la Nación con los empleos adscritos a su planta de personal por lo menos en los criterios de: requisitos de acceso a cada ocupación, funciones, responsabilidades, salarios, clasificación, entre otros.
Dicho estudio tenía por finalidad determinar cuál o cuáles eran las modificaciones que ameritaba adelantar en la administración local, en la planta de personal y en los manuales de funciones y competencias laborales. iv) El análisis y aprobación por el Ministerio de Educación Nacional del citado estudio técnico y la gestión de los recursos para cubrir los mayores costos generados. v) La liquidación por el ente territorial de los salarios y prestaciones sociales 19 Directiva Ministerial 10 de 2005 y Resolución 2171 de 2006.
Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 dimanados del proceso de homologación -frente a los servidores activos y retirados con derecho a ella-, y su posterior análisis y aprobación por parte del reseñado ministerio. vi) Que a la par del Departamento de Caldas, el resto de departamentos del país también debieron adelantar las mismas gestiones, por lo que la atención del Ministerio de Educación Nacional no se centró exclusivamente en la homologación y nivelación salarial llevada a cabo por aquella institución. 67.
Así entonces, es claro para la Sala que el retraso en el pago de esas acreencias no provino de la incuria de las entidades accionadas, sino del sinnúmero de actuaciones administrativas y presupuestales que debieron adelantar para ello. 68. En un asunto de contornos similares, esta Subsección20 adujo lo siguiente: «Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Caldas se materializó a través del Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, en virtud del cual, se expidió con posterioridad las Resoluciones 1612-6 del 22 de marzo de 2013, 3960-6 del 19 de julio de 2013 y 8846-6 del 11 de diciembre de 2014, por medio de las cuales se ordenó pagar al demandante la suma total de $$72.851.167 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $34.606.105 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina y el restante $38.245.062 por concepto de indexación, tal como se aprecia del cálculo efectuado en el último de los actos precitados (folios 31 a 32), en el que además se indica que le sería reconocido a aquél un ajuste adicional por actualización equivalente a $6.925.652.
Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2002 y que el pago del retroactivo al libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.
Al respecto, es pertinente poner de presente que, esta Subsección24 ha sido enfática en precisar, como se ha hecho con anterioridad en asuntos idénticos al caso de marras, lo relativo a la imposibilidad de reconocer los intereses moratorios frente aquellas sumas que ya fueron debidamente indexadas, tal como ocurre en el sub iudice. Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto 20 Sentencia de 5 de agosto de 2021, expediente 2288-2020, C.P. Dr. William Gómez Hernández.
Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.» 69.
Así entonces, y aclarado que sobre los dineros provenientes de la nivelación y homologación salarial aquí reseñada no es procedente reconocer los intereses moratorios reclamados en la demanda, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, dado que el cargo formulado en la alzada no prosperó. 70. Condena en costas. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si era procedente condenar en costas a la parte vencida.
Sin embargo, a partir de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, tal sanción surgirá en la medida en que, fruto del análisis de la demanda -en nuestro caso, del recurso interpuesto-, se concluya que fue presentada con «manifiesta carencia de fundamento legal». 71. Así las cosas, se considera que los argumentos vertidos en el escrito impugnatorio no detentan aquella condición, pues la parte actora sustentó su posición en razones jurídicas que, aunque no fueron acogidas por la Sala, no se estiman irracionales y carentes de fundamento jurídico.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de fecha 1° de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se declararon fundadas las excepciones de inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios, y en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Jorge Bermúdez contra la Nación - Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Caldas.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo indicado en esta providencia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta decisión devolver el expediente al tribunal de origen. Radicado: 17 001 23 33 000 2017 00192 01 (0557-2025) Demandante: Jorge Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.