CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la Administradora Colombiana de Pensiones y la Industria de Licores del Valle contra la sentencia de 10 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda principal y la reconvención.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1.1.1 Pretensiones Colpensiones, por conducto de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 15885 de 13 de agosto de 2008, a través de la cual el entonces Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de sobrevivientes a la señora Concepción Bonilla Quintero, en calidad de cónyuge supérstite del señor José Miguel Villegas Castro, «[…] sin tener en cuenta que la misma se debería reconocerse como una pensión de sobrevivientes de carácter compartida» (Sic para toda la cita).
A título de restablecimiento del derecho, deprecó se ordene «[…] el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de carácter compartida a favor de la señora CONCEPCION BONILLA QUINTERO, con fundamento en que el señor VILLEGAS CASTRO JOSE MIGUEL (Q.E.P.D), dejó causado su derecho a pensión de vejez de carácter compartida de conformidad con lo ordenado en el artículo 18 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo año, estableciendo la fecha de causación, los factores salariales, la tasa de reemplazo, el monto de la mesada pensional y a quien le corresponde el retroactivo pensional» (Sic para toda la cita). 1.1.2 Hechos y omisiones Colpensiones relató que el señor José Miguel Villegas Castro nació el 7 de julio de 1947 y prestó sus servicios a la Industria de Licores del Valle entre el 1° de diciembre de 1976 y el 15 de enero de 1998.
Dijo que la ILV le reconoció una pensión de jubilación al señor Villegas Castro mediante Resolución 90 de 11 de febrero de 1998, la cual sufragaría mientras seguía realizando aportes al ISS y este cumplía los requisitos para obtener la pensión de vejez. El jubilado falleció el 6 de septiembre de 2003 y, en consecuencia, la prestación fue sustituida a la demandada con Resolución 1004 de 9 de diciembre de 2003.
Expresó que a través de la Resolución 15885 de 13 de agosto de 2008 reconoció «[…] una pensión de sobrevivientes por muerte de afiliado, a favor de la señora BONILLA QUINTERO CONCEPCION, en calidad de Cónyuge, a partir del 06 de septiembre de 2003» y «[…] dejó en suspenso, retroactivo pensional a favor de la INDISTRIA DE LICORES DEL VALLE, por valor de $101.674.348.00., esto, hasta tanto la señora CONCEPCIÓN, no allegara autorización de giro de retroactivo a favor de la empleadora LICORES DEL VALLE» (Sic para toda la cita).
Ante la falta de inclusión en nómina de la prestación, el 11 de mayo de 2015 la señora Bonilla Quintero requirió el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, negada por Colpensiones con Resoluciones GNR 326102 de 22 de octubre de 2015 y GNR 88755 del 29 de marzo de 2016, en las que solicitó autorización para revocar la Resolución 15885 de 13 de agosto de 2008. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La entidad accionante refiere que con la expedición del acto demandado fue trasgredida la Constitución Política, las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, y los Decretos 758 de 1990 y 813 de 1994.
Señaló que con «[…] la Resolución No. 15885 de 13 de agosto de 2008 se reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes a favor de la señora BONILLA QUINTERO CONCEPCION, en calidad de Cónyuge o Compañera, en cuantía inicial de $1.256.806, efectiva a partir de 06 de septiembre de 2003, omitiendo realizar el estudio respectivo de una pensión de vejez postmortem, toda vez, que el señor VILLEGAS CASTRO JOSE MIGUEL, dejó causado su derecho a pensión de vejez de carácter compartida ya que mediante Resolución 0090 de Febrero 11 de 1998, la INDUSTRIA DE LICORES DEL VALLE Nit. 890399012, reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación al señor VILLEGAS CASTRO JOSE MIGUEL (Q.E.P.D) y por lo tanto la pensión de sobrevivientes se debe reconocer bajo el concepto de la compartibilidad, obteniéndose un cuantía inferior a la reconocida» (Sic para toda la cita). 1.2 Trámite procesal.
La demanda fue admitida con auto de 7 de noviembre de 2017 y con proveído de 3 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso vincular a la Industria de Licores del Valle. 1.3 Contestación de la demanda 1.3.1 Concepción Quintero Bonilla La señora Quintero Bonilla se opuso a las pretensiones de la demanda, al estimar que «[…] no se puede desconocer [su] derecho adquirido […] a la pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge efectiva del señor JOSÉ MIGUEL VILLEGAS CASTRO (Q.E.P.D.)» y expresó que «[…] si bien se configuró una omisión de la demandante al no pronunciarse respecto a la compartibilidad de la pensión con la INDUSTRIA DE LICORES DEL VALLE, tal situación en nada puede afectar los parámetros bajo los cuales se reconoció la pensión de jubilación en la Resolución No. 0090 de febrero 11 de 1998».
Informó que Colpensiones no ingresó en nómina la prestación, por lo que el 27 de junio de 2017 solicitó la activación de la mesada pensional, escrito resuelto con Resolución SUB 122786 de 11 de julio de 2017 en el sentido de revocar la Resolución GNR de 22 de octubre de 2015 y levantar el suspenso en el que fue dejado el retroactivo, acto administrativo en el que la accionante «aceptó […] que estuvo bien efectuado el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por muerte del afiliado a través de la Resolución 15885 del 2008». 1.3.2 Industria de Licores del Valle Expuso que «[…] el derecho a la pensión de sobrevivientes de carácter compartida, es un derecho adquirido por la señora Concepción Bonilla Quintero, quién no puede ser afectada en el valor alcanzado mensual de su mesada pensional, por cuanto, de darse una mesada pensional por parte de COLPENSIONES menor a lo recibido actualmente por la Industria de Licores del Valle, esta entidad debe asumir y/o pagar la diferencia, a fin de no vulnerarse el derecho alcanzado, como valor de la mesada pensional».
Indicó que ha venido sufragando la pensión de jubilación sustituida y Colpensiones no ha pagado el retroactivo reconocido a su favor en el acto acusado, por lo que «[…] se debe ordenar en la misma resolución que reconoce la pensión de sobrevivientes de carácter compartida, el reconocimiento y pago a favor de la Industria de Licores del Valle, del valor acumulado por concepto de retroactivo de mesadas causadas y no pagadas» por la demandante. 1.4 La demanda de reconvención La señora Bonilla Quintero deprecó se declare la nulidad parcial de la Resolución 15885 de 2008, en cuanto «[…] omitió pronunciarse acerca del reconocimiento de la pensión de sobreviviente de carácter compartido entre dicha entidad y la INDUSTRIA DE LICORES DEL VALLE» y, como consecuencia, se ordene «[…] la compartibilidad de la pensión de sobreviviente a favor de la Señora CONCEPCIÓN BONILLA QUINTERO, estableciendo que la INDUSTRIA DE LICORES DEL VALLE asuma como empleador el mayor valor de esa compartibilidad». 1.4.1 Contestación a la demanda de reconvención Colpensiones contestó la demanda de reconvención, en escrito en el que reiteró los argumentos expuestos en la demanda y señaló que «[…] la prestación a reconocer a la demandante [en reconvención] debe ajustarse a los parámetros de la compartibilidad, y NO una pensión de sobrevivientes por muerte de afiliado». 1.5 La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 10 de abril de 2024, negó las pretensiones de la demanda principal y la reconvención. Como sustento de la decisión, el Tribunal advirtió que la controversia «[…] parte de la base que la demandada no autorizó la revocatoria de la Resolución no. 15885 para derogar la pensión de sobreviviente y conceder la de vejez post mortem y sustituirla», y señaló que la prestación reconocida se encuentra ajustada a derecho, pues «[…] el trabajador falleció antes de que pudiera completar los requisitos del régimen general para la pensión de vejez» y que «[…] la propia entidad [demandante] dejó en firme ese reconocimiento y descartó acertadamente la post mortem».
Por otra parte, adujo que las partes se equivocan al entender que Colpensiones no reconoció una pensión compartida, pues revisada la Resolución 15885 de 2008 «[e]s evidente que reconoció tal condición y se ejecutó». También advirtió que no comparte «[…] la tesis de la ILV en el sentido de que no recibió el pago del retroactivo» pues está demostrado que con Resolución SUB 19108 de 23 de enero de 2020, Colpensiones (i) ordenó la inclusión en nómina de la pensión de la señora Bonilla Quintero; y (ii) reconoció un retroactivo a favor de la ILV por $239.457.317, correspondiente a las mesadas causadas entre el 11 de mayo de 2012 y el 31 de enero de 2020, al considerar que las anteriores habían prescrito.
Por último, se abstuvo de condenar en costas a las partes. 1.6 Los recursos de apelación 1.6.1 Colpensiones Inconforme con la decisión de primera instancia, Colpensiones interpuso recurso de apelación, en el que expresó que «[…] el reconocimiento pensional que debió realizarse, fue una pensión de vejez postmortem, con carácter de compartibilidad, y NO una pensión de sobrevivientes por muerte de afiliado» toda vez que «[…] el señor VILLEGAS CASTRO JOSE MIGUEL, dejó causado su derecho a pensión de vejez de carácter compartida». 1.6.2 Industria de Licores del Valle La ILV manifestó que la Resolución 15885 de 13 de agosto de 2008 reconoció un retroactivo a su favor por valor de $101.674.348 que Colpensiones nunca sufragó y que la Resolución SUB 19108 de 23 de enero de 2020, al liquidar nuevamente ese retroactivo y considerar la prescripción de las mesadas causadas entre el 1° de octubre de 2003 y el 11 de mayo de 2012, desconoció un derecho adquirido y configuró una situación de enriquecimiento sin justa causa «[…] que debe ser resuelta dentro del presente proceso».
Por tanto, solicitó «[…] declarar la NO PRESCRIPCIÓN del derecho y ordenar el cumplimiento de la resolución N.° 15885 de agosto 13 de 2008, la cual, se encuentra en firme, ordenando el pago del RETROACTIVO PENSIONAL». 1.7 Trámite del recurso - Pronunciamientos sobre el recurso de apelación Con auto de 17 de julio de 2024, el consejero ponente admitió los recursos de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo el 30 de octubre siguiente.
Las partes no se pronunciaron sobre las alzadas promovidas. Asimismo, el Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. Asimismo, cabe resaltar que, con independencia de la calidad del causante de la pensión de sobrevivientes reconocida a la señora Concepción Bonilla Quintero, la Corte Constitucional ha determinado que «[c]uando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011».
De igual forma, cabe destacar qué, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Oportunidad Los recursos son oportunos, toda vez que la sentencia de primera instancia fue notificada por correo electrónico el 12 de abril de 2024, y las impugnaciones presentadas por la ILV y Colpensiones, en su orden, el 25 y 26 de los mismos mes y año, razón por la cual no fue superado el término de 10 días establecido en el artículo 247 del CPACA. 2.3 Asuntos preliminares 2.3.1 Términos de oportunidad para ejercitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – Prestaciones periódicas – Sobre la caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 Los términos para presentar oportunamente las demandas ante esta Jurisdicción fueron consagrados en el artículo 164 del CPACA que, en relación con el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, prevé: Como regla general, cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda debe ser presentada dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según corresponda, so pena del suceso de la caducidad de la acción. A manera de excepción, cuando la demanda sea promovida contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, o contra actos producto del silencio administrativo, puede presentarse en cualquier tiempo.
Así, conforme a las reglas contenidas en el CPACA, la configuración del fenómeno jurídico procesal de la caducidad, en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho, solo resulta predicable respecto de las demandas adelantadas contra actos administrativos expedidos de manera cierta y material por la administración que no versen sobre el reconocimiento y pago de prestaciones periódicas.
No obstante, recientemente el Congreso de la República expidió la Ley 2381 de 2024, que estableció una restricción temporal para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas relacionadas con pensiones, de la siguiente manera: «Artículo 86. Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.
Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito. A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» En los precisos términos expuestos por el Legislador, la citada disposición comporta una modificación del régimen de oportunidad contemplado por el artículo 164 del CPACA, con vocación de aplicación inmediata, incluso para los procesos en los que se debate la legalidad de actos administrativos que reconocieron una pensión y se encontraban en curso a 16 de julio de 2024, día de promulgación de la comentada ley.
No obstante, en criterio de la Sala, el artículo en comento no puede ser aplicado de manera contraria a los postulados esenciales que rigen la implementación de reglas concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios preceptuadas por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, pues si bien es cierto que las normas de derecho procesal son de orden público y «[…] prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir», también lo es que «[…] los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».
Por tanto, se concluye que el término de caducidad establecido por la Ley 2381 de 2024 solo resulta oponible respecto de las demandas formuladas después de su promulgación, pues conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887, no resulta viable superponer a los procesos en curso un término que no existía en el momento en que fueron iniciados.
Dicha conclusión, además, se acompasa con los principios de confianza legítima y legalidad y el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. En consecuencia, comoquiera que el artículo 187 del CPACA prevé que en «[…] la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada» y que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 plantea la eventual configuración de la caducidad de la acción en procesos como el que nos ocupa, la Subsección considera pertinente inaplicar, para este caso concreto, la acotada modificación procesal, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de este fallo.
Lo anterior, se insiste, como medida de satisfacción y garantía de los principios y prerrogativas constitucionales que rigen los derechos de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva. 2.3.2 – Del recurso de apelación formulado por la Industria de Licores del Valle – Congruencia del recurso con el objeto del proceso El artículo 247 del CPACA estableció el trámite del recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia por los juzgados y tribunales administrativos, de la siguiente manera: «ARTÍCULO 247.
TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Este término también aplica para las sentencias dictadas en audiencia. […] 3.
Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior. Recibido el expediente por el superior, este decidirá sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos. […]» El Código General del Proceso (CGP), en su artículo 320, prevé que el recurso de apelación tiene como objeto «[…] que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión», el cual será interpuesto por la parte a la que aquella le haya sido desfavorable, con lo que se materializa el principio de doble instancia contenido en el artículo 31 de la Carta Política.
Ahora bien, en lo concerniente al requisito de sustentación del recurso de apelación, esta Corporación ha dicho: «De conformidad con lo expuesto, se advierte que en atención a que la parte demandada no controvirtió en absoluto la sentencia de primera instancia, esta Corporación no puede resolver a su favor el recurso, en vista de que los argumentos de la decisión que emitió el fallador de primera instancia ni siquiera fueron objeto de confrontación dentro del recurso de apelación interpuesto.
En consecuencia, un escrito de apelación que no contenga argumentos tendientes a desvirtuar las razones que fundamentan el fallo de primera instancia, impide un reexamen de los mismos de carácter oficioso por parte de la segunda instancia, por cuanto, tal como ya se ha dicho, en el sub lite, la impugnante se refiere en su recurso a unos fundamentos y consideraciones diferentes de los adoptados por el a quo para proceder a ordenar la indexación de la primera mesada del demandante.
En este sentido y de acuerdo con la finalidad del recurso de apelación, resulta necesario no sólo que el recurrente sustente la decisión, sino que lo haga de la forma adecuada, indicando en concreto los motivos de inconformidad respecto del fallo del a quo, los cuales determinarán el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.
Lo anterior requiere un grado de congruencia entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría ante una trasgresión al debate jurídico y probatorio que fundamentó la decisión del juez de primera instancia, así como la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia.» En el mismo sentido, más recientemente, esta Colegiatura sostuvo que «[…] no basta con la sola interposición del recurso, sino que se hace necesario que se realice la sustentación con el propósito de que el juez que conoce de la apelación tenga el marco que delimita su decisión, pues los aspectos de la providencia que no sean recurridos adquieren firmeza y son ajenos a la competencia del ad quem».
Por tanto, conforme a las normas y jurisprudencia antes referidas, resulta claro que la sustentación suficiente y adecuada del recurso de apelación es un presupuesto procesal indispensable, sin el cual no resulta viable que el superior funcional de una determinada autoridad judicial estudie la aptitud legal y constitucional de lo decidido en una sentencia de primera instancia. En específico, dicha sustentación debe estar relacionada, necesariamente, con lo decidido por el juez de primera instancia, de quien se espera que, en virtud del principio de congruencia, emita una decisión en el marco objetivo de las pretensiones, las excepciones de mérito o mixtas propuestas y dentro del alcance del litigio.
En consecuencia, se tiene que el recurso de apelación debe ser congruente con la materia debatida, el objeto y tipo de proceso y lo decidido por el juez de primera instancia, sin que resulte viable formular solicitudes extrañas a este. En el asunto sub examine, se observa que la controversia versa sobre la legalidad de la Resolución 15885 de 13 de agosto de 2008, a través de la cual el entonces ISS reconoció una pensión de sobrevivientes a la señora Concepción Bonilla Quintero, en calidad de cónyuge supérstite del señor José Miguel Villegas Castro y liquidó un retroactivo en favor de la ILV.
La ILV interpuso recurso de apelación en el manifestó que el acto administrativo acusado reconoció un retroactivo a su favor por valor de $101.674.348 que nunca fue sufragado y que, a través de Resolución SUB 19108 de 23 de enero de 2020, la entidad demandante liquidó nuevamente ese retroactivo y estableció la prescripción de las mesadas causadas entre el 1° de octubre de 2003 y el 11 de mayo de 2012, por lo que configuró una situación de enriquecimiento sin justa causa «[…] que debe ser resuelta dentro del presente proceso».
Sobre el particular, esta Corporación considera que el aludido recurso de apelación se encuentra orientado a obtener declaraciones y condenas que no corresponden al presente trámite, toda vez que no resulta viable efectuar algún pronunciamiento sobre la legalidad de la Resolución SUB 19108 de 23 de enero de 2020 ni lo allí decido por la Administración frente a la prescripción de unos valores dinerarios, pues en el presente proceso nunca fueron formuladas pretensiones de nulidad contra dicha actuación. En ese orden de ideas, la Sala encuentra que el recurso de apelación formulado por la ILV no sea acompasa con el objeto del litigio ni el tipo de proceso adelantado, razón por la cual, tendrá dicha alzada por fallida y, en lo sucesivo, solo se referirá a la impugnación presentada por Colpensiones. 2.4 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si la pensión de sobrevivientes reconocida por el entonces ISS a la señora Concepción Bonilla Quintero se encuentra ajustada a derecho o si, dicha prestación debió ser concedida como sustitución de la pensión «post mortem» a la que el causante tenía derecho, tal como lo afirma Colpensiones.
Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala desarrollará los siguientes temas: 2.5 Marco normativo y jurisprudencial; 2.6 Pruebas recaudadas; y 2.7 Caso concreto. 2.5 Marco normativo y jurisprudencial. Pensión de sobrevivientes y sustitución pensional – Diferencias entre pensión de sobrevivientes y pensión post mortem. La pensión de sobrevivientes fue consagrada por el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, de la siguiente manera: «ARTÍCULO
46. REQUISITOS PARA OBTENER LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones:
PARÁGRAFO 1 o. Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley.
El monto de la pensión para aquellos beneficiarios que a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera correspondido en una pensión de vejez.» Dicha prestación, según la jurisprudencia de esta Corporación, fue establecida «[…] con el objeto garantizar la seguridad económica de los familiares del causante que encontrándose pensionado o afiliado al sistema y sin haber logrado el estatus pensional falleció», por lo que está dirigida a suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el causante a su grupo familiar y orientada a «[…] evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Es decir, que su reconocimiento se fundamenta en normas de carácter público y constituye un desarrollo del principio de solidaridad».
En ese sentido, se tiene que la norma citada distingue claramente entre la muerte del afiliado y del pensionado, que otorga a sus beneficiarios el derecho a recibir una pensión, aunque con una liquidación distinta, así: «Artículo 48. Monto de la pensión de sobrevivientes. El monto mensual de la pensión de sobrevivientes por muerte del pensionado será igual al 100% de la pensión que aquel disfrutaba.
El monto mensual de la Pensión total de sobrevivientes por muerte del afiliado será igual al 45% del ingreso base de liquidación más 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, sin que exceda el 75% del ingreso base de liquidación. En ningún caso el monto de la pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, conforme a lo establecido en el artículo 35 de la presente Ley.
No obstante lo previsto en este artículo, los afiliados podrán optar por una pensión de sobrevivientes equivalente al régimen de pensión de sobrevivientes del ISS, vigente con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley equivalente al 65% del ingreso base de liquidación, siempre que se cumplan las mismas condiciones establecidas por dicho instituto.» Visto lo anterior resulta oportuno señalar que, en la práctica administrativa, con frecuencia y sin que en estricto sentido legal sea conceptualmente correcto, se distingue entre la pensión de sobrevivientes, como aquella a la que acceden los beneficiarios de un afiliado fallecido; o la «sustitución pensional», entendida como la prestación que corresponde a los beneficiarios de un pensionado fallecido.
En cuanto a este último evento, es pertinente advertir que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Política, «[p]ara adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario […]» y «[l]os requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez […] serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones», de suerte que el concepto de pensionado refiera a un marco de hecho específico en el que una persona cumple los requisitos previstos en la ley para recibir una prestación económica de este tipo, sin que la falta de reconocimiento administrativo de aquella pueda enervar la existencia del derecho y la consecuente adquisición de lo que la jurisprudencia ha denominado adquisición del estatus jurídico de pensionado.
En ese orden, en el marco de la Ley 100 de 1993, es factible que quien hubiera adquirido el derecho a disfrutar una pensión de vejez o invalidez de origen común fallezca sin que la Administración haya reconocido la prestación, sea porque nunca la reclamó o porque la solicitó y no obtuvo solución en vida, caso en el cual, según el estatus jurídico que consolidó y siempre que se colmen los requerimientos previstos por el artículo 46 de esa obra, a sus beneficiarios les asiste el derecho a recibir una pensión de sobrevivientes igual al 100% de la pensión de vejez que le hubiera correspondido en vida.
Lo precedente, explica por qué en esos casos debe efectuarse un reconocimiento pensional posterior al deceso del causante o «post mortem», y que la doctrina y la jurisprudencia enuncie que los beneficiarios «sustituyen» en la satisfacción de dicha prestación. Así, frente a la pensión post mortem, esta Colegiatura ha sostenido: «Antes de la Ley 100 de 1993 se traía la denominación de pensión post mortem, cuando fallecía el trabajador que no tenía reconocido el derecho pensional.
Con la expedición de la aludida normatividad y sin extinguir las normas especiales existentes en la materia, estableció dentro del régimen general de seguridad social la denominada «pensión de sobrevivientes» que prevé, además de la sustitución de la pensión ya percibida o consolidada por el empleado fallecido, el reconocimiento de dicha prestación para sus beneficiarios, pese a no haber logrado el estatus pensional al momento del fallecimiento, siempre y cuando hubiese efectuado un mínimo de cotizaciones establecido por el legislador.
La finalidad de dicha prestación es garantizar a los sobrevivientes del pensionado o afiliado fallecido la disposición de unos recursos para su digno sostenimiento, de tal forma que su deceso no signifique una ruptura que afecte la subsistencia del núcleo familiar más próximo del causante.» No obstante, con el propósito de promover el uso adecuado del lenguaje propio del Sistema General de Pensiones contemplado en la Ley 100 de 1993, la Subsección precisa que, en estricto sentido, dicha norma no consagró prestación alguna denominadas «pensión post mortem», de manera que, esa expresión constituye un elemento adjetivo al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, siempre que deba ser otorgada con ocasión de la muerte de un pensionado por vejez o invalidez de origen común a quien en vida no se le hubiere reconocido esa condición. La anterior aclaración aparece ahora necesaria en la medida que «[a]ntes de la Ley 100 de 1993 se traía la denominación de pensión post mortem, cuando fallecía el trabajador que no tenía reconocido el derecho pensional […]» y que, se insiste, en el régimen de prima media con prestación definida contenido en esa norma no fue prevista la causación de una «pensión post mortem», como entidad jurídica distinta, de la pensión de sobrevivientes.
Por tanto, en punto a la solución del caso concreto, la Sala formula las siguientes subreglas de interpretación normativa en relación con la pensión de sobrevivientes consagrada por la Ley 100 de 1993: La Ley 100 de 1993, en estricto sentido, no consagró una prestación denominada «pensión post mortem» dentro del régimen de prima media con prestación definida.
La pensión de sobrevivientes correspondiente al régimen de prima media con prestación definida, puede derivarse de causas distintas, a saber: (i) muerte del afiliado, o (ii) muerte del pensionado por vejez o por invalidez de origen común. En casos en los cuales la pensión de sobrevivientes se origina en el deceso del pensionado por vejez o por invalidez de origen común, puede ocurrir que la respectiva prestación no se le hubiere otorgado en vida, por lo que resulta necesario que la Administración efectúe el reconocimiento después de su fallecimiento o post mortem, sin que por ese hecho se altere la naturaleza o denominación de la aludida pensión de sobrevivientes.
La diferencia fundamental entre pensiones de sobrevivientes reconocidas a los beneficiarios del afiliado y del pensionado, refiere al evento determinante del derecho pensional, en cuanto las primeras parten del supuesto que el causante no había adquirido el estatus pensional en vida, mientras las segundas se justifican en la consolidación de cierto derecho pensional que no fue reconocido a quien falleció, por lo que resulta dable emitir el respectivo pronunciamiento administrativo con posterioridad a su deceso. 2.6 Medios de prueba A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento, en atención al material probatorio traído al plenario, por lo que se destaca: Expediente administrativo prestacional del señor José Miguel Villegas Castro.
Resolución 90 de 11 de febrero de 1998, a través de la cual la ILV reconoció una pensión de jubilación al señor José Miguel Villegas Castro. Cédula de ciudadanía del señor José Miguel Villegas Castro. Registro civil de defunción del señor José Miguel Villegas Castro. Registro civil de matrimonio celebrado entre el señor José Miguel Villegas Castro y la señora Concepción Bonilla Quintero.
Cédula de ciudadanía de la señora Bonilla Quintero. Resolución 1004 de 9 de diciembre de 2003, mediante la cual la ILV sustituyó la pensión de jubilación del señor Villegas Castro a la señora Bonilla Quintero. Resolución 15885 de 13 de agosto de 2008, con la cual el ISS reconoció a la señora Bonilla Quintero la pensión de sobrevivientes causada por el fallecimiento del señor Villegas Castro.
Resolución GNR 326102 de 22 de octubre de 2015, con la cual Colpensiones solicitó autorización para revocar la Resolución 15885 de 13 de agosto de 2008, al estimar que debió conceder pensión post mortem al señor Villegas Castro. Resolución GNR 88755 de 29 de marzo de 2016, que confirmó la Resolución GNR 326102 de 22 de octubre de 2015. Resolución SUB 122786 de 11 de julio de 2017, a través de la cual Colpensiones revocó la Resolución GNR 326102 de 22 de octubre de 2015 y dispuso el pago del retroactivo reconocido en Resolución 15885 de 13 de agosto de 2008 en nómina de agosto de 2017.
Constancia y recibos de pago de la pensión de jubilación, expedidos por la ILV. Resolución SUB 19108 de 23 de enero de 2020, mediante la cual Colpensiones revocó el pago ordenado en la Resolución SUB 122786 de 11 de julio de 2017, ordenó la inclusión en nómina de la pensión de sobrevivientes a partir del 1° de febrero de 2020 y reconoció un retroactivo a favor de la ILV por $239.457.317, correspondiente a las mesadas causadas entre el 11 de mayo de 2012 y el 31 de enero de 2020, al considerar que las anteriores habían prescrito.
Resolución 100.49-211 de 16 de marzo de 2020, con la cual la ILV declara que comparte el pago de la pensión de jubilación con Colpensiones, a partir del 1° de febrero de 2020, y asume la diferencia entre la jubilación y la pensión de sobrevivientes. 2.7 Caso concreto Descendiendo al sub exámine, Colpensiones alega que la Resolución 15885 de 13 de agosto de 2008, con la cual el ISS reconoció a la señora Bonilla Quintero la pensión de sobrevivientes ocasionada por el fallecimiento del señor Villegas Castro, no se encuentra ajustada a derecho, pues debió reconocer una pensión «post mortem» al causante y, luego, sustituir dicha prestación a la demandada.
Planteado el alcance de la alzada, corresponde ahora determinar el régimen pensional aplicable al señor Villegas Castro, con el fin de establecer si adquirió en vida el derecho a recibir del ISS una pensión de vejez o, si, dicha prerrogativa nunca se constituyó. En ese sentido, de acuerdo con la Resolución 90 de 11 de febrero de 1998, expedida por la ILV, se tiene que el señor José Miguel Villegas Castro prestó sus servicios a esa entidad entre el 1° de diciembre de 1976 y el 15 de enero de 1998 y, luego de su retiro, su empleador continuó cotizando al ISS mientras cumplía los requisitos para obtener la pensión de vejez, luego de lo cual, dejó sentado que «[…] asumir[ía] el pago del porcentaje respectivo» de la pensión compartida.
Los elementos decisorios para el presente caso corresponden a tres hechos puntuales relacionados con el señor José Manuel Villegas Castro, así: (i) nació el 17 de julio de 1947 y, por tanto, era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; (ii) falleció el 6 de septiembre de 2003, a los 56 años; y (iii) se encontraba afiliado al ISS y, por ende, le eran aplicables las reglas sobre edad y semanas establecidas en el Decreto 758 de 1990.
La aludida norma preceptuaba los requisitos para acceder a la pensión de vejez, de la siguiente manera: «Artículo 12. Requisitos de la pensión por vejez. Tendrán derecho a la pensión de vejez las personas que reúnan los siguientes requisitos: a) Sesenta (60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer y, b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.0.00) semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo.» (Resalta la Sala) En esos términos, en cuanto a la afirmación de Colpensiones respecto a que, previo al fallecimiento del señor José Manuel Villegas Castro, aquel ya había adquirido el derecho a recibir una pensión de vejez prevista en el Decreto 758 de 1990, la Sala se detendrá en precisar que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes efectuado a favor de la señora Concepción Bonilla Quintero se encuentra ajustado a derecho, toda vez que la obligación de dicha Administradora de reconocer y sufragar esa prestación, surgió como consecuencia del fallecimiento del causante en condición de afiliado a la edad de 56 años, quien, a la fecha de su deceso, aún efectuaba cotizaciones al ISS.
Como consecuencia de lo anterior y dado que los argumentos contenidos en la alzada no resultan suficientes para desvirtuar lo decidido en primera instancia, la Sala confirmará el fallo impugnado, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.8 Sobre la condena en costas No habrá lugar a dicha condena, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se condenará en costas en esta sede. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: INAPLICAR, para el caso concreto, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, según lo considerado en precedencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 10 de abril de 2024, que negó las pretensiones de la demanda principal y la reconvención, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.