CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Tema: Reliquidación pensión de jubilación, doceavas partes de primas de servicio y navidad.
Decreto 546 de 1971. Sentencia de segunda instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, el 16 de agosto de 2022, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Síntesis del caso El señor Alejandro Zúñiga Martelo solicitó la nulidad de las resoluciones mediante las cuales la UGPP negó la revocatoria directa de la Resolución 2825 del 26 de febrero de 1986 y declaró improcedentes los recursos de reposición y apelación. El Tribunal Administrativo de Sucre accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que la prima de servicios y la prima de navidad se deben dividir de acuerdo con los meses laborados durante el último año. La sentencia apelada será confirmada parcialmente, porque el cálculo de la fracción de las primas de navidad y de servicios, como prestaciones causadas anualmente, corresponde a una doceava parte. 2.
Antecedentes 2.1. La demanda 1. Alejandro Zúñiga Martelo, mediante apoderado, presentó demanda en ejercicio Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 7 de diciembre de 2018 contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, de conformidad con las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que se sintetizan a continuación1: 2.1.1.
Pretensiones 2. El señor Alejandro Zúñiga Martelo solicitó la nulidad de la Resolución RDP024169 del 25 de junio de 2018, a través de la cual la UGPP negó la revocatoria directa de la Resolución 02825 del 26 de febrero de 1986, y de la Resolución RDP032196 del 2 de agosto de 2018, acto administrativo en el que la entidad declaró improcedentes los recursos de reposición y apelación. 3.
A título de restablecimiento del derecho, el señor Alejandro Zúñiga Martelo solicitó el reajuste de la pensión con fundamento en el IBL correspondiente a la asignación mensual más alta devengada durante el último año de servicios, con inclusión de todos los factores salariales y la aplicación de la fórmula matemática de la doceava parte sobre los siete meses laborados en el último año, comprendido entre el 1 de enero de 1985 y el 31 de julio de 1985.
Igualmente, pidió el pago de las diferencias causadas, la respectiva indexación y los intereses. 2.1.2. Hechos 4. Mediante la Resolución 02825 de 1986, Cajanal reconoció al señor Alejandro Zúñiga Martelo la pensión de jubilación, con una mesada equivalente a $141.367,94, a partir del 1 de junio de 1985, condicionada al retiro efectivo del servicio. 5.
El señor Alejandro Zúñiga Martelo se retiró del servicio el 31 de julio de 1985. 6. El 31 de mayo de 2018 presentó solicitud de reliquidación pensional ante la UGPP, para que se ajustara el ingreso base de liquidación con la inclusión de todos los factores salariales y la aplicación de la proporción correspondiente a tales emolumentos conforme lo devengado en el último periodo de servicio, esto es, con los valores devengados al momento del retiro (31 de julio de 1985). 7.
La UGPP negó la reliquidación pensional mediante la Resolución RDP024169 del 25 de junio de 2018. Asimismo, mediante la Resolución RDP032196 del 2 de agosto del mismo año, declaró improcedentes los recursos de reposición y apelación. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 8. El actor consideró que los actos administrativos demandados desconocieron los artículos 1, 13, 25, 29, 46, 48, 53 y 209 de la Constitución Política; 10 y 18 de la Ley 84 de 1873; 10 de la Ley 153 de 1887; 9 del Decreto 542 de 1977; 22 y 31 del Decreto 717 de 1978; 109 del Decreto 1660 de 1978; 25, 29, 30, 31, 32 y 1 Samai, índice 1, 05ActaReparto(.pdf) Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) 33 del Decreto 1045 de 1978; 4 del Decreto 2926 de 1978; 4 del Decreto 911 de 1978; 143 del Decreto 546 de 1971 y 42 del Decreto 0692 de 1994. 9.
Al explicar el concepto de violación, el demandante alegó el desconocimiento de la Ley y la Constitución Política en materia de seguridad social, al incurrir la UGPP en error frente al cálculo de la proporción de los factores salariales que componen el IBL pensional. 10. Al respecto, indicó que la entidad no liquidó la doceava parte proporcional de los últimos siete meses laborados, por concepto de prima de vacaciones, prima de navidad, prima de servicios, prima especial, bonificación por servicios prestados y gastos de representación, pese a lo previsto en los Decretos 546 de 1971, 717 de 1978 y 1045 de 1978. 11.
Sostuvo que la UGPP desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado y vulneró los derechos prestacionales del demandante, pues realizó una liquidación contraria a los parámetros legales y a los criterios previstos para el reconocimiento proporcional de las primas percibidas durante el último año de servicios. 2.2. Contestación de la demanda 12.
La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que el ingreso base de liquidación fue correctamente integrado, dado que reconoció la pensión del actor conforme a lo previsto en el Decretos 546 de 1971, con el promedio de todo lo percibido durante los últimos 12 meses de servicio y con una tasa de reemplazo del 75 %. 13.
Precisó que el ingreso base de liquidación de la pensión se calculó con el salario más alto devengado en el último año de servicio y el promedio de los emolumentos devengados durante los últimos doce meses, comprendidos entre los años 1984 y 1985, esto es, las primas de navidad, de vacaciones, de servicios y ascensional y los gastos de representación; con una tasa de reemplazo del 75 %, lo que arrojó una mesada de $ 141.367,942. 2.3.
Sentencia de primera instancia 14. El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 16 de agosto de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, con las siguientes declaraciones y condenas3:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones N° RDP 024169 del 25 de junio del 2018 y Resolución RDP N° 032196 del 02 de agosto de 2018, mediante las cuales se negó la reliquidación de la pensión del demandante, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2 Samai, índice 9, 14ContestacionDemanda(.pdf). 3 Samai, índice 26, 35SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA_ACCEDE(.pdf) Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP- que reliquide la pensión de jubilación del señor ALEJANDRO ZÚÑIGA MARTELO, efectiva a partir del 1° de agosto de 1985 (día siguiente al retiro del servicio), teniendo en cuenta la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, esto es, la correspondiente al año 1985, conforme lo detallado en la parte motiva de esta sentencia. La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP deberá descontar de las anteriores sumas, las ya canceladas, y de las diferencias salariales efectuar los descuentos con destino al sistema de seguridad social, sobre los aportes que no se hubieran efectuado y respecto de los factores con que se ordena la reliquidación; esto es, desde el 31 de mayo de 2015, por prescripción extintiva de las mesadas anteriores.
Sumas que deberán ser actualizadas con el IPC. El monto máximo de descuento por este concepto no podrá superar el valor de la condena a su favor.
TERCERO: Declarar la prescripción extintiva de las diferencias que resultaren en la reliquidación de las mesadas pensionales del 31 de mayo de 2015 hacía atrás, de conformidad con las razones expuestas en el presente fallo. […]. 15. Al motivar la decisión, precisó que la Resolución 02825 de 1986 reconoció una mesada pensional por valor de $ 141.367,94, equivalente al 75 % de la asignación mensual más alta devengada durante el último año de servicios, para lo cual tuvo en cuenta el salario básico, la prima de navidad, la prima de servicios, la prima ascensional, los gastos de representación y la prima vacacional. 16.
No obstante, evidenció que la entidad no calculó correctamente las doceavas partes de los factores anuales, razón por la que el ingreso base de liquidación resultó inferior al que realmente correspondía, por lo siguiente: Factores Año 1984 Doceava Año 1985 7 meses Salario base $119.409 $128.409 Gastos de representación $ 28.123 $ 30.091 Prima ascensional $ 4.018 $ 4.299 Prima de servicios $ 69.721 $ 5.810.08 $ 81.399 $ 11.628.42 P. vacaciones $ 81.869 $ 6.822.42 0 P. navidad $164.750 $ 13.729.11 $ 101.749 $ 14.535.57 Total $177.911.67 $188.963.00 Tabla 1: liquidación IBL sentencia de primera instancia 17.
De acuerdo con lo anterior, concluyó que el demandante «consolidó su derecho pensional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con las normas que regulan su pensión», la reliquidación pretendida resulta procedente conforme a la Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) jurisprudencia reseñada y transcrita. 18.
Por último, estimó que, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y al artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, se configuró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 31 de mayo de 2015, en razón a que el actor adquirió su derecho prestacional el 1.º de agosto de 1985, día siguiente al retiro del servicio, y presentó solicitud de reliquidación pensional el 31 de mayo de 2018. 2.4.
Recurso de apelación 19. La UGPP interpuso recurso de apelación con fundamento en las siguientes inconformidades4: 20. En la reliquidación de los factores se calcularon indebidamente las primas de servicios y de navidad, al tomar una séptima parte de lo devengado por ese concepto durante los siete meses trabajados en 1985. Lo procedente es tomar el promedio del último año y determinar la doceava parte, dado que se trata de factores salariales causados anualmente, así: $ 81.399,00 por prima de servicios de los últimos 12 meses y $ 101.749,00 por prima de navidad correspondiente a dicho periodo, lo que arroja doceavos equivalentes a $6.783,25 y $8.479,08, respectivamente. 21.
Precisó que, al efectuar correctamente la operación, el IBL corresponde a $178.061,33, valor sobre el cual se debe aplicar la tasa de reemplazo del 75 % que arroja una mesada de $133.545,99, suma inferior a la reconocida por CAJANAL, circunstancia que hace improcedente la reliquidación ordenada. 22. Por último, afirmó que la prima de vacaciones no debía incluirse en la «nueva liquidación», debido a que no existía prueba de su causación o pago durante el último año de servicios, pero se tuvo en cuenta en el acto de reconocimiento por valor equivalente a $6.822,42, situación que resultó más favorable para el demandante. 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia 23. Mediante auto del 14 de marzo de 2024, el despacho ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 20215. 2.6.
El Ministerio Público 24. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. 4 Samai, índice 29, 37RecursoApelacionUGGP(.pdf) 5 Samai, índice 6 Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) 3.
Consideraciones 3.1. Competencia 25. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. 3.2. Problema jurídico 26.
De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada y en razón a la competencia del juez de segunda instancia, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP) 6, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: 27. ¿Procede la reliquidación de la pensión de jubilación del actor, reconocida bajo el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, con la inclusión de la doceava parte de las primas de servicios y de navidad devengadas durante el último año de servicio y no con la séptima parte de lo percibido en los últimos siete meses de labores, comprendidos entre enero y julio de 1985? 28.
Para resolver el anterior interrogante la Sala abordará los siguientes temas: (i) consideraciones sobre el fundamento normativo y jurisprudencial del derecho pensional; (ii) hechos probados y (iii) caso concreto. 3.3. Marco normativo 3.3.1. Régimen pensional del Decreto 546 de 1971 29. El Decreto 546 de 1971, en el artículo 6, establecía que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público podían acceder a la pensión de jubilación al cumplir 50 años las mujeres o 55 años los hombres y por lo menos 10 años de servicio prestados exclusivamente a una de dichas entidades, «equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas»7. 30.
En lo atinente a los componentes salariales, el Decreto 717 del 20 de abril de 6 CGP, artículo 328. «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. // En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que debido a la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. // En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 7 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) 1978, por medio del cual se estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos en la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público y fijó la escala de remuneración, el artículo 6 de dicha normativa preveía que, además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, «constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios», esto es: «gastos de representación; prima de antigüedad; auxilio de transporte; prima de capacitación; prima ascensional; prima semestral y viáticos percibidos en comisión de servicios». 31.
Posteriormente el Decreto 1045 de 7 de junio de 1978, mediante el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos del sector nacional, estableció en el artículo 45 los factores de salario para la liquidación de cesantías y pensiones, así: a. La asignación básica mensual; b. Los gastos de representación y la prima técnica; c. Los dominicales y feriados; d. Las horas extras; e. Los auxilios de alimentación y transporte; f. La prima de navidad; g. La bonificación por servicios prestados; h. La prima de servicios; i. Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j. Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-ley 710 de 1978; k. La prima de vacaciones. 32.
En cuanto a la prima de servicios como factor salarial para liquidar las pensiones, es pertinente señalar que, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 717 de 19788, los empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público tienen derecho al reconocimiento y pago de una «prima de servicio anual, equivalente a quince (15) días de remuneración, que se pagará en los primeros quince (15) días del mes de julio de cada año». 8 «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) 33. Dicho reconocimiento se reconoce de manera proporcional cuando el servidor no labora durante el año completo conforme a lo descrito en el artículo 24 de la normativa citada, así: Del pago proporcional de la prima de servicio.
Cuando el funcionario o empleado no haya trabajado el año completo en la Rama Jurisdiccional o en el Ministerio Público, tendrá derecho al pago proporcional de la prima de servicio, a razón de una doceava parte de su valor por cada mes completo de trabajo y siempre que hubiera servido por lo menos seis meses. 34. Por otra parte, se considera oportuno mencionar que la prima de navidad como factor salarial para la liquidación de la pensión, conforme con lo previsto en el artículo 51 del Decreto 1848 de 1969 9, se causa de manera anual, en cuantía equivalente a un (1) mes del salario del cargo desempeñado al treinta (30) de noviembre de cada año, pagadera en la primera quincena del mes de diciembre. 35.
En los eventos en que el servidor «no hubiere servido durante el año civil completo, tendrá derecho a la mencionada prima de navidad en proporción al tiempo servido a razón de una doceava parte por cada mes completo de servicios, que se liquidará y pagará con base en el último salario devengado, o en el último promedio mensual, si fuere variable». 36.
En este orden, los elementos que conforman el ingreso base de liquidación para las pensiones reconocidas conforme al régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971 que resultaba aplicable a los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público, son los siguientes: (i) el periodo de liquidación corresponde al último año de servicios;
(ii) la tasa de reemplazo equivale al 75 % de «la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio»; (iii) los factores que constituyen factor de salario para establecer la base de liquidación son los previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, en armonía con lo previsto en el Decreto 717 del mismo año, según la proporción que corresponda al periodo laborado ligado a la causación total o proporcional del emolumento. 3.4.
Estudio del caso concreto 3.4.1. Hechos probados 37. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente se puede establecer lo siguiente: 9 «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968.» Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) 38.
CAJANAL, mediante la Resolución 02825 del 26 de febrero de 1986, reconoció la pensión de vejez al señor Alejandro Zúñiga Martelo en cuantía equivalente a $141.367,94, efectiva a partir del 1.º de junio de 1985, condicionada al retiro definitivo del servicio10. 39. El acto administrativo citado da cuenta de que la entidad adoptó dicha decisión en razón a que el demandante laboró al servicio del Estado durante 24 años, 5 meses y 18 días, de los cuales más de 10 años fueron prestados como funcionario de la Rama judicial; nació el 16 de febrero de 1929 y al momento del reconocimiento había cumplido 55 años.
Para tal efecto, tuvo en cuenta los siguientes factores salariales: Concepto Valor Salario básico $128.408.75 Prima de navidad $ 13.728.99 Prima de servicios $ 5.810.04 Prima ascensional $ 4.298.75 Gastos de representación $ 30.091.23 Prima vacacional $ 6.152.82 Subtotal $188.490.58 Valor mesada (tasa de reemplazo 75 %) $141.367.94 Tabla 2: valor mesada pensional 40.
El coordinador de recursos humanos de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Sucre certificó, el 7 de septiembre de 2017, que el señor Alejandro Zúñiga Martelo desempeñó el cargo de magistrado del Tribunal Administrativo de Sucre desde el 1.º de mayo de 1970 hasta el 30 de julio de 198511. 41. Por medio de la Resolución RDP024169 del 25 de junio de 2018, la UGPP negó la solicitud de reliquidación pensional presentada por el actor el 31 de mayo de 2018, reconocida mediante la Resolución 02825 del 26 de febrero de 198612. 42.
El 19 de julio de 2018, el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación13 contra la Resolución RDP024169 del 25 de junio de 2018, al considerar que existe una diferencia entre la mesada pensional reconocida y la que se debe reliquidar, por causa del cálculo indebido del IBL derivado de la fórmula matemática aplicada para determinar la proporción de las primas de servicios y de navidad pagadas por el año completo laborado, pero incluidas en una proporción equivalente a la séptima parte de lo devengado entre el 1.º de enero de 1985 y el 31 de julio de 1985.
Los recursos fueron declarados improcedentes mediante la Resolución 10 Samai, índice 8, 13ArchivosExpedienteAdministrativo(.pdf), https://www.ramajudicial.gov.co/documents/2228457/27101601/CC880313.zip/829bd4ff-b36a-4191-8bf7- 98fa1eb3b8b4, CC8801313, 43-Acto administrativo con Notificación-Causante.PDF 11 Samai, expediente digital, 001Demanda.pdf, pp. 57 a 60 12 Samai, expediente digital, 001Demanda.pdf, pp. 42 a 45 13 Samai, expediente digital, 001Demanda.pdf, pp. 47 a 49 Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) RDP032196 del 2 de agosto de 201814. 3.4.2.
Análisis sustancial de la Sala 43. El Tribunal Administrativo de Sucre declaró la nulidad de las Resoluciones RDP024169 del 25 de junio de 2018 y RDP032196 del 2 de agosto de 2018, al considerar que la UGPP incurrió en un error en la liquidación del ingreso base de la pensión del señor Alejandro Zúñiga Martelo, específicamente en lo atinente al cálculo de las primas de servicios y de navidad. 44.
En consecuencia, ordenó la reliquidación de la prestación con fundamento en la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, al advertir que los factores salariales de causación anual no fueron incorporados correctamente mediante la fórmula de proporcionalidad aplicable. 45. La UGPP en el recurso de apelación afirma que la sentencia incurrió en un error al calcular las primas de servicios y de navidad en una séptima parte, porque su inclusión debe corresponder a la doceava parte del mes efectivamente laborado. 46.
En atención a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la competencia de la Sala se circunscribe a establecer si hay lugar a reliquidar la pensión del demandante con la inclusión de la doceava parte de las primas de servicios y de navidad o si, por el contrario, la liquidación inicial efectuada por la administración se ajustó al régimen especial aplicable, teniendo en cuenta que el último año de servicios corresponde al laborado entre el 31 de julio de 1984 y el 31 de julio de 1985. 47.
Al respecto, se encuentra demostrado con la certificación expedida el 7 de septiembre de 2017 por el coordinador de Recursos Humanos de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Sucre, que el señor Alejandro Zúñiga Martelo laboró como magistrado del Tribunal Administrativo de Sucre desde el 1.º de mayo de 1970 hasta el 31 de julio de 1985. 48.
De acuerdo con la Resolución 02825 del 26 de febrero de 1986, expedida por CAJANAL, el reconocimiento de la pensión de vejez del demandante correspondió a una mesada equivalente al 75 % de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicios, con la inclusión del salario básico, los gastos de representación, la prima de servicios, la prima de navidad, la prima ascensional y la prima de vacaciones. 49.
Los elementos aplicados para la determinación del IBL en el acto de reconocimiento pensional muestran que la pensión fue reconocida conforme al régimen pensional previsto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, que establece como primera regla que el periodo de cálculo corresponde a los 12 meses anteriores al retiro definitivo del servicio. 14 Samai, expediente digital, 001Demanda.pdf, pp. 53 a 55 Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) 50.
En el presente asunto, el señor Alejandro Zúñiga Martelo accedió al derecho pensional a partir del 1.º de agosto de 1985, razón por la cual el período para establecer el IBL correspondió al año transcurrido entre el 31 de julio de 1984 y el 31 de julio de 1985, fecha del retiro definitivo. 51. Asimismo, la norma prevé como segunda regla que, dentro de dicho período, debe tomarse la asignación mensual más elevada devengada por el servidor, aspecto que involucra ese emolumento y los factores salariales devengados en el último año, tales como los gastos de representación y las primas ascensional, de navidad, de servicios y de vacaciones frente a los cuales las partes no presentaron inconformidad. 52.
La discusión se circunscribe a la forma en que deben incorporarse en el IBL los factores salariales de causación anual, particularmente, las primas de servicios y de navidad respecto de las cuales la sentencia de primera instancia sostuvo que únicamente debía tomarse la proporción de lo devengado en el último año, esto es, los siete meses laborados en 1985. 53.
Al respecto, la Sala se remite nuevamente al régimen pensional aplicado para el reconocimiento del derecho pensional previsto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, según el cual el IBL se calcula con lo devengado durante el último año de servicios efectivamente prestado, no a la última fracción del año laborada antes del retiro, pues tal interpretación implicaría desconocer el periodo de liquidación determinado en la ley (un año). 54.
En este orden, el cálculo del IBL previsto en el régimen especial aplicable al caso impone determinar el valor de la «asignación más elevada» devengada en el último año de servicios comprendido entre el 31 de julio de 1984 y el 31 de julio de 1985, así como la proporción mensual de los demás factores salariales devengados, teniendo en cuenta el periodo y la fecha de causación de cada uno. 55.
De acuerdo con la regla descrita, la prima de servicios en el caso concreto se causó el 30 de junio del último año, al completar el actor un año de servicio comprendido entre el 31 de julio de 1984 y el 31 de julio de 1985, lo que permite determinar una doceava parte del valor pagado por ese concepto en el último año, causada el 30 de junio del último año de servicios, así: Prima de servicios causada el 30 de junio de 1985 por el año completo laborado Proporción equivalente a una doceava del último año $81.399 $ 6.783 Tabla 3: valor prima de servicios 1985 56.
Por otra parte, la prima de navidad es un factor salarial de causación anual que se paga la primera semana de diciembre, por lo que procede determinar, de acuerdo con la fecha de retiro, el valor pagado por ese concepto durante el último año para así establecer el valor de la doceava parte. Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) 57.
En el caso concreto, como el retiro definitivo ocurrió a partir del 31 de julio de 1985, se debe establecer el valor de la doceava del último año de servicios a partir de lo pagado por dicho concepto durante el período comprendido entre el 1.º de agosto de 1984 y el 31 de julio de 1985, de la siguiente manera: Valor total pagado Proporción mensual Fracción de último año Prima de navidad 1984 (12 meses) $164.750 $ 13.729,16 $ 68.645,83 (5 meses de 1984) Prima de navidad 1985 (7 meses) $101.749 $ 14.535,57 $ 101.749,00 (7 meses de 1985) Tabla 4: valor prima de navidad 1985 58.
De acuerdo con lo anterior, el valor consolidado devengado por concepto de prima de navidad durante el último año de servicios corresponde al siguiente: Consolidado prima de navidad último año Valor Proporción año 1984 $ 68.645.83 Proporción año 1985 $101.749,00 Total devengado en el último año de servicios $170.394.83 Doceava parte aplicable al IBL $ 14.199.57 Tabla 5: Prima de navidad último año 59.
De acuerdo con lo expuesto, para efectos de establecer el IBL descrito en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, se debe calcular el valor de la doceava parte de las primas de navidad y de servicios incluidas en el reconocimiento pensional, por constituir factores causados anualmente, pagados en julio y diciembre de cada año, siempre que el servidor labore toda la anualidad. 60.
En este orden, el valor a incluir en el IBL pensional por concepto de primas de servicios y de navidad corresponde a la doceava parte de dichos conceptos, de la siguiente manera: Valores liquidados en el acto de reconocimiento Valores calculados en primera instancia Valores calculados conforme al D. 546/71 Prima de servicios $ 5.810,00 $ 11.628,42 $ 6.783,00 Prima de navidad $ 13.728,99 $ 14.535,57 $ 14.199,57 Tabla 6: Tabla de comparación factores demandados 61.
Como las sumas descritas en precedencia son inferiores a las fijadas en la sentencia apelada, la entidad deberá reliquidar la prima de servicios y la prima de navidad correspondientes al último año de servicios conforme a la doceava parte devengada en ese periodo, tal y como se explicó en párrafos anteriores, por tratarse Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) de prestaciones causadas anualmente. 62.
Lo anterior, porque la controversia se circunscribió a la liquidación del IBL, solo en lo relativo a la proporción de inclusión de las primas de navidad y de servicios, razón por la cual se ordenará modificar el numeral segundo de la sentencia apelada. 3.4.3. Conclusión 63. La Sala modificará la sentencia apelada y, en su lugar, ordenará la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al actor según el Decreto 546 de 1971, en lo atinente a la fracción que se debe incluir en el IBL por concepto de primas de servicios y de navidad devengadas en el último año de servicios, correspondiente a la doceava parte de dichos factores salariales acreditados, en atención a su causación anual. 3.4.4.
Costas 64. La presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe15. 65. Como en el caso bajo estudio no se encuentra acreditado que las partes hayan incurrido en actuaciones de tal naturaleza, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso– Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 15 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) el artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo;
(ii) el artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas»;
(iv) el inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»; (v) los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-14). Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Falla: Primero. Confirmar parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, el 16 de agosto de 2022, que accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva.
Segundo. Modificar el ordinal segundo de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, el 16 de agosto de 2022, el cual quedará así: Segundo: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP a reliquidar la pensión de jubilación del señor Alejandro Zúñiga Martelo, efectiva a partir del 1.° de agosto de 1985 (día siguiente al retiro del servicio), teniendo en cuenta la doceava parte de la prima de servicios y de la prima de navidad causadas en el último año, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - deberá descontar de las anteriores sumas lo que haya pagado por igual concepto y efectuar los descuentos sobre los aportes que no se hubieran efectuado con destino al sistema de seguridad social. La diferencia por la reliquidación ordenada se pagará desde el 31 de mayo de 2015, por prescripción extintiva de las mesadas anteriores, sumas que deberán ser actualizadas con el IPC.
El monto máximo de los descuentos no podrá superar el valor de la condena. Tercero. Sin condena en costas. Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el Sistema de Gestión Judicial Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase.
Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente Juan Enrique Bedoya Escobar Firmado electrónicamente Jorge Edison Portocarrero Banguera Firmado electrónicamente Radicación: 70001-23-33-000-2018-00339-01 (3915-2023) Demandante: Alejandro Zúñiga Martelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx