Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 4 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora María Rubiela Salcedo de García, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: i) RDP 028208 del 20 de junio de 2013, que le negó el 1 Folios 13 a 26. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García reconocimiento de la pensión gracia; ii) RDP 033810 del 25 de julio de 2013, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; y iii) RDP 036481 del 12 de agosto de 2013, que desató el recurso de apelación incoado dentro de dicha actuación y ratificó la postura de la administración. Los mencionados actos fueron proferidos por la UGPP.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del momento en que consolidó el estatus pensional, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante el último año de servicio; ii) pagar las mesadas causadas con los reajustes de ley; iii) actualizar el valor de las condenas con base en el IPC2 o al por mayor, según lo prevé el artículo 187 del CPACA; iv) reconocer los intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; v) cumplir la sentencia que ponga fin al proceso en los términos del artículo 192 del CPACA y sufragar los intereses moratorios a que haya lugar; y vi) asumir la condena en costas. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló: i) La señora María Rubiela Salcedo de García nació el 2 de septiembre de 1959 y prestó sus servicios al magisterio oficial de la siguiente forma: Entidad Desde D-M-A Hasta D-M-A Días laborados Departamento de Cundinamarca 14/04/1980 07/06/1980 54 Departamento de Cundinamarca 14/04/1981 31/05/2008 9768 Total 9835 2 Índice de Precios al Consumidor. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García ii) El 26 de abril de 2013, la actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, la administración negó la prestación a través de las resoluciones enjuiciadas. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 15 de la Ley 91 de 1989; 3 del Decreto 81 de 1976; y 3 del Decreto 2277 de 1979. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso: i) La señora María Rubiela Salcedo de García cumple con todos los requisitos previstos por el legislador para acceder a la pensión gracia, ya que cuenta con más de 50 años de edad; prestó sus servicios como docente territorial y/o nacionalizada por más de 20 años y se vinculó en tal condición antes del 31 de diciembre de 1980. ii) En sede administrativa, la actora allegó el Decreto 02688 del 12 de agosto de 1981, que la nombró como docente departamental en interinidad, a partir del 14 de abril de 1980; empero, la entidad demandada inicialmente desconoció dicho acto porque no se anexó el acta de posesión y luego sostuvo que fue aportado en copia simple, sin percatarse de que el Decreto 019 de 2012 otorga validez a esa clase de documentos.
De esta manera se dilató injustificadamente el reconocimiento pensional. 1.2. Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda en estos términos:3 3 Folios 70 a 75. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García i) La actora no es beneficiaria de la pensión gracia, en tanto no demostró haberse desempeñado durante 20 años como docente departamental, distrital o municipal. iii) Como excepciones se proponen: 1) cobro de lo no debido; 2) prescripción; 3) buena fe; y 4) genérica o innominada. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 4 de marzo de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:4 i) La accionante laboró como docente antes del 31 de diciembre de 1980, conforme lo demuestra el Decreto 02688 del 12 de agosto de 1981, que la nombró en interinidad a partir del 14 de abril de 1980.
Información que fue ratificada por la Dirección de Personal de Instituciones Educativas de Cundinamarca e informó que esta relación laboral culminó el 6 de junio de 1980. ii) La señora María Rubiela Salcedo de García trabajó durante más de 20 años en el magisterio oficial, cuenta con más de 50 años de edad y su idoneidad no fue objeto de reparo. iii) Se declara la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP reconocer a la actora la pensión gracia, en cuantía del 75% de los salarios devengados en el año anterior a la adquisición estatus pensional, acaecido el 2 de septiembre de 2009, pero con efectos fiscales a partir del 26 de abril de 2010 por prescripción trienal. 1.4.
El recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los 4 Folios 141 a 156. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García argumentos que se resumen, a continuación:5 i) La señora María Rubiela Salcedo de García no acreditó que laboró durante 20 años como docente del orden departamental, distrital o municipal. ii) La accionante no demostró una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La accionante6 y la UGPP7 reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias 5 Folios 158 a 162. 6 Folios 199 a 200. 7 Folios 202 a 207. 8 Según constancia secretarial obrante en el folio 208. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.11 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».12 Debido a dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los 9 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 10 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 11 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 12 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García educadores locales o regionales».13 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales por la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».15 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 14 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:16 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219- 01 (AC). 10 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,18 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:19 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 19 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».20 2.3.
Hechos probados ➢ Edad y tiempo de servicios - Conforme al acta de nacimiento21 y la cédula de ciudadanía,22 la señora María Rubiela Salcedo de García nació el 2 de septiembre de 1959. - El 12 de agosto de 1981, el gobernador de Cundinamarca nombró «unos maestros interinos durante las licencias concedidas por maternidad en la División de Educación Básica Primaria».
En este acto se lee lo siguiente:23 A, RUBIELA SALCEDO, maestra de la Escuela Rural La Palma del municipio de Choachí, por el término de cincuenta y cuatro (54) días contados a partir del 14 de abril de 1980, en reemplazo de Luz María Rodriguez Pardo a quien se le concedió licencia por maternidad a partir de la misma fecha, según Resolución No. 1598 del 30 de julio de 1981. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 21 Expediente administrativo. 22 Folio 2. 23 Folios 3 a 4 y 224 a 225. 12 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García La demandante tomó posesión de dicho cargo el 18 de noviembre de 1981.24 - El 23 de agosto de 2013, la Dirección de Personal de Instituciones Educativas de Cundinamarca hizo constar:25 Que la señora SALCEDO DE GARCÍA MARÍA RUBIELA, identificada con Cédula de Ciudadanía No. 20.483.054, prestó sus servicios como Docente Nacionalizada Interina en la Secretaría de Educación así: Con DECD No. 2688 del 12 de agosto de 1981, Nombrase interinamente como maestra de la Escuela Rural La Palma del municipio de Choachí (Cund), por el término de Cincuenta y Cuatro (54) días, contados a partir del 14 de abril de 1980 al 06 de junio de 1980, en reemplazo de Luz María Rodríguez Pardo, a quien se le concedió licencia por maternidad a partir de la misma fecha, según Resolución No. 1598 del 30 de julio de 1981; los descuentos de Ley se efectuaron a FONPRECUN y devengó un sueldo de quince mil ochocientos noventa y dos ($15.892.oo) pesos M/Cte. - El 22 de septiembre de 2014, en cumplimiento de la prueba de oficio decretada por el a quo, la Dirección de Personal de Instituciones Educativas de Cundinamarca informó que «una vez verificada nuestra base de datos, se pudo establecer que la señora MARÍA RUBIELA SALCEDO DE GARCÍA, identificada con cédula de ciudadanía No. 20.483.054 ingresó a laborar a esta Secretaría el 14 de abril de 1981, según Decreto No. 1337 del 26 de marzo de 1981 y actualmente se encuentra activa».26 Esta información fue reiterada el 29 de octubre de 2014.27 - El 10 de diciembre de 2018, en virtud del requerimiento probatorio efectuado por esta Subsección,28 la Dirección de Personal de Instituciones Educativas de Cundinamarca, hizo constar que la accionante «ingresó a esta entidad el 14/04/1981, hasta la fecha.
Desempeña el cargo de Docente de aula grado 14, en el (la) Concentración Urbana Paratebueno (Cun), en la ciudad de Paratebueno 24 Folio 5. 25 Folio 6. 26 Folio 117. 27 Folio 120. 28 Auto del 20 de septiembre de 2018 (fl. 211). 13 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García (Cun), con tipo de nombramiento Propiedad».29 Esta información fue reiterada el 29 de enero de 2019.30 - El 6 de septiembre de 2023, la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en cumplimiento a la prueba de oficio decretada por esta Subsección,31 certificó que la actora se encontraba en servicio activo y que registraba la siguiente historia laboral:32 29 Folio 221. 30 Folio 231. 31 Auto del 22 de junio de 2023 (folios 262 a 263). 32 Documento visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García ➢ Actuación administrativa - El 26 de abril de 2013, la demandante peticionó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.33 33 Información extraída de la Resolución RDP 028208 del 20 de junio de 2013 (folio 8). 15 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García - El 20 de junio de 2013, por Resolución RDP 028208, la entidad negó la referida solicitud, toda vez que la peticionaria no demostró una vinculación como docente antes del 31 de diciembre de 1980.34 - Los días 25 de julio y 12 de agosto de 2013, la UGPP expidió las Resoluciones RDP 033810 y RDP 036481, respectivamente, por las cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmó.35 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala En el presente caso se encuentra en discusión el tiempo que la señora María Rubiela Salcedo de García alega haber laborado como docente antes del 31 de diciembre de 1980, el cual es un requisito indispensable para acceder a la pensión gracia reclamada, conforme se explicó en el acápite del marco normativo de la presente providencia. El recuento de las pruebas aportadas al plenario permite concluir que debe revocarse la decisión del a quo, pues la demandante no logró demostrar que se desempeñó como docente en una plaza territorial o nacionalizada antes de la referida fecha.
Es así como la interesada ha alegado que fue profesora en el departamento de Cundinamarca desde el 14 de abril al 6 de junio de 1980, conforme se acredita con el decreto de nombramiento, el acta de posesión y la constancia expedida por la Dirección de Personal de Instituciones Educativas de Cundinamarca. Los anteriores documentos generan inquietudes, pues para esa época se encontraba vigente la Constitución de 1886, cuyo artículo 65 establecía que «ningún 34 Folio 8. 35 Folios 9 a 12. 16 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García funcionario entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de sostener y defender la Constitución, y de cumplir con los deberes que le incumben».
Sin embargo, al revisar las pruebas aportadas, se observa que el nombramiento se realizó 1 año, 3 meses y 28 días después de la fecha de inicio de labores y la posesión se verificó también con posterioridad, esto al cabo de 1 año, 7 meses y 4 días. A su turno, la constancia expedida por la Dirección de Personal de Instituciones Educativas de Cundinamarca replica el contenido del acto de nombramiento y referencia un pago, pero este también es posterior a la prestación del servicio.
Es así como en el expediente administrativo obra el siguiente desprendible: Dicho recibo da cuenta de un pago realizado el 31 de agosto de 1981, esto es con posterioridad al período en que la señora Salcedo de García alega haberse desempeñado como educadora en el año 1980. Además, no es posible determinar el concepto al que se imputaron esas sumas, pues solamente se indica que la accionante tenía el cargo de maestra, pero no especifica cuál fue el período que se estaba remunerando.
En contraste, ante los requerimientos probatorios que se han efectuado en primera y segunda instancia, la Dirección Personal de Instituciones Educativas de Cundinamarca ha certificado que la actora inició su labor docente el 14 de abril de 1981, esto es, con posterioridad al 31 de diciembre de 1980. 17 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García En aras de esclarecer la situación laboral de la demandante, esta Subsección le solicitó a la Secretaría de Educación de dicho ente territorial explicar por qué efectuó un nombramiento con efectos retroactivos, conforme da cuenta el Decreto 02688 del 12 de agosto de 1981.36 Al respecto, la gobernación de Cundinamarca - Dirección de Personal de Instituciones Educativas informó:37 2.
Respecto al Decreto 02688 del 12 de agosto de 1981 el cual fue encontrado en el expediente de la docente, “por el cual se hacen unos nombramientos interinos” en el parágrafo 4, refiere (hacer nombramiento): “A, Rubiela Salcedo, maestra de la Escuela Rural la Palma del municipio de Choachí, por el término de 54 días contados a partir del 14 de abril de 1980, en reemplazo de Luz Maria Rodríguez Pardo a quién se le concedió licencia por maternidad a partir de la misma fecha, según la Resolución 1598 del 30 de julio de 1981 (…)” Aclaramos que no es posible determinar si este Decreto corresponde a María Rubiela Salcedo de García por tres razones: primero, este documento no refiere al número de cédula de ciudadanía de la docente.
Segundo, el municipio y colegio no corresponde al lugar de labores según el expediente laboral de la docente (Acta de posesión y certificaciones) pues para ese periodo trabaja en el municipio de Medina. Tercero, la fecha en la cual ingresa la docente es el 14 de abril de 1981, no presenta vinculaciones en periodos anteriores. No hay registros de vinculación del año 1980. 3.
Por lo anterior, es posible reiterar que la docente María Rubiela Salcedo de García, inició sus labores a partir del 14 de abril de 1981 y se encuentra activa, como lo indica el Acta de posesión y la trazabilidad documental de la docente que aportamos a la presente comunicación. De acuerdo con las pruebas allegadas al plenario, no es posible encontrar demostrada la vinculación de la señora María Rubiela Salcedo de García a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980; por el contrario, el departamento de Cundinamarca ha sido enfático y reiterativo en sostener que no cuenta con soportes suficientes para certificar la prestación del servicio antes de esa fecha y que solamente puede tener como acreditada la historia laboral de la demandante a partir del 14 de abril de 1981. 36 Auto del 22 de junio de 2023 (folios 262 a 263). 37 Documento visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 18 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García También se advierte que la interesada omitió desplegar una conducta más activa tendiente a demostrar los hechos sobre los cuales edificó su pretensión pensional, pues no aportó otras pruebas documentales a las que la jurisprudencia ha hecho referencia como las certificaciones de los rectores o directores de los establecimientos educativos en los que el docente haya prestado sus servicios.
Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido:38 En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuándo- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).
La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91/89. Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión. […] Se agrega que la expedición “incompleta” de estos certificados puede conducir a la Justicia a decisiones no acordes con el régimen jurídico y comprometer la responsabilidad de quienes los expidieron; por eso, en caso de tener información incompleta, las autoridades pueden solicitar a los mismos interesados arrimar certificaciones precisas expedidas por los mismos Directivos de los Centros Educativos donde trabajaron, que enriquezcan sus archivos y sirvan para expedir otras en forma correcta.
Por eso son muy importantes los certificados expedidos por los Rectores o Directores de los planteles donde trabajaron los educadores, ya que en ellos se pueden precisar: la clase de plantel (primaria, secundaria, etc.), el nivel del mismo (nacional, nacionalizado, departamental, etc.), el cargo desempeñado (maestro de primaria, etc.), la dedicación (tiempo completo, etc.), las fechas de trabajo (iniciación, interrupciones y terminación); ellos deben ser reflejo de la realidad, pues sus inexactitudes –se repite- pueden comprometer la responsabilidad de quienes los suscriben; dichos certificados pueden ser anexados a las Hojas de Vida del servidor en el Ministerio, Departamento, Distrito o Municipio, etc. y con los demás datos que se posean pueden servir para la elaboración de un documento más completo y preciso.
En el sub lite, la demandante no agotó los mecanismos probatorios referenciados en la citada providencia y tampoco allegó otros que pudieran dar cuenta de las 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de febrero de 2006, radicado 25000-23-25-000- 2002-00528-01 (3710-05). 19 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García funciones desempeñadas, carga escolar asignada, elaboración de boletines de notas o informes, y demás aspectos que permitieran emitir un fallo favorable a sus pretensiones.
Al respecto, se recuerda que es a los accionantes a quienes les corresponde probar los supuestos de hecho en que se basa la censura que pretenden hacer valer para destruir la presunción de legalidad del acto acusado; 39 esta afirmación, atendiendo a la jerarquización de las fuentes del derecho administrativo, está determinada por la regla contenida en el Código General del Proceso de que «incumbe a las partes probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».40 De este modo, se concluye que los elementos de juicio allegados a este proceso impiden establecer de manera cierta e inequívoca la prestación del servicio docente en una plaza territorial o nacionalizada entre el 14 de abril y el 6 de junio de 1980, por lo que no es posible tener en cuenta ese tiempo para reconocer la pensión gracia reclamada, cuyo carácter especialísimo y excepcional exige que el fallador tenga completa certeza de dichos aspectos, conforme lo ha manifestado esta Subsección en casos análogos al presente.41 Por lo tanto, la accionante no cumplió los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia dado que no acreditó la vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, situación que impide continuar con el análisis de los demás tiempos laborados y restantes requisitos contemplados en las normas que regulan la materia.
Bajo esta línea de intelección, el proveído apelado será revocado y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. 39 Sentencia del 16 de febrero de 2006, Consejo de Estado – Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Jesús María Lemos Bustamante. Radicación número: 25000-23-25-000-2002-08208-01(2485–04). 40 Artículo 167 del CGP. 41 Ver las siguientes sentencias: i) del 11 de mayo de 2023, radicado 23001 23 33 000 2015 00228 01 (1011–2018); y ii) del 22 de junio de 2023, radicado 50001 23 33 000 2015 00110 01 (3048-2019). 20 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García 2.6.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,42 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 21 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se apartó de las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante, por lo que deberá revocarse y, en su lugar, se negarán las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 4 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora María Rubiela Salcedo de García contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone, Negar las pretensiones de la demanda.
Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Reconocer personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón como apoderada de la UGPP, según poder que obra en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. Igualmente, se acepta la posterior renuncia presentada por la mencionada profesional, en tanto allegó la comunicación de que trata el inciso 4 del artículo 76 del CGP.43 43 Documentación aportada a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 22 Radicación: 25000-23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016) Demandante: María Rubiela Salcedo de García Cuarto. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg