Radicado: 54001233300020130034401(4053-2015) Demandante: Baudilio Ramírez Alvernia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 54001233300020130034401(4053-2015) Demandante: BAUDILIO RAMÍREZ ALVERNIA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Temas: No se avoca conocimiento para proferir sentencia de unificación. AUTO INTERLOCUTORIO Ley 1437 de 2011 interlocutorio O-010-2022 ASUNTO La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

ANTECEDENTES La demanda1 El señor Baudilio Ramírez Alvernia, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Pretensiones2 1. Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 0012258 del 13 de marzo de 2013 y 019001 del 25 de abril de 2013, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1 Ff. 2 a 5. 2 Ff. 2 y 3. Radicado: 54001233300020130034401(4053-2015) Demandante: Baudilio Ramírez Alvernia 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la UGPP reconocer y pagar una pensión gracia a partir del 5 de octubre de 2010, fecha de adquisición del estatus pensional. 3. Que las anteriores sumas sean actualizadas con base en el IPC de conformidad con el artículo 187 del CPACA. 4.

Que a la sentencia se le dé cumplimiento en los términos del artículo 192 del CPACA. Los hechos3 1. El señor Baudilio Ramírez Alvernia nació el 10 de noviembre de 1948 y ha tenido varias vinculaciones al servicio educativo estatal como docente en el departamento de Norte de Santander desde el 4 de abril de 1974. 2. El 6 de noviembre de 2012 le solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.

Por medio de la Resolución RDP 012258 del 13 de marzo de 2013 negó la petición, con el argumento de que el lapso laborado entre el 10 de abril de 1995 y el 30 de diciembre de 2010 se entiende como nacional «toda vez que existen inconsistencias entre los tiempos de servicio y el certificado de factores salariales, dado que en los tiempos de servicio se encuentra con vinculación departamental y en los factores salariales con tipo de vinculación Nacional». 4.

Mediante Resolución RDP 019001 del 9 de mayo de 2013 confirmó la decisión anterior, al decidir el recurso de reposición interpuesto contra la resolución antes descrita. Sentencia de primera instancia4 El Tribunal Administrativo de Norte de Santander profirió sentencia de primera instancia el 13 de agosto de 2015, por medio de la cual efectuó las siguientes declaraciones: - La nulidad de las Resoluciones RDP 0012258 del 13 de marzo de 2013 y 019001 del 25 de abril de 2013. - Como consecuencia de lo anterior, le ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia al demandante a partir del 6 de noviembre de 2012 con los ajustes de ley y debidamente indexada. - La prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 6 de noviembre de 2009. - Condenó en costas a la demandada.

En síntesis, el juez de primera instancia consideró que el docente cumplió con los requisitos para acceder a la pensión gracia. En relación con el tiempo de servicio acreditado, valoró que el señor Baudilio Ramírez Alvernia laboró para el departamento de Norte de Santander por más de 20 años. Respecto del lapso comprendido entre el 10 de abril de 1995 y el 30 de diciembre de 2010, concluyó que los nombramientos que tuvieron lugar en este período fueron de naturaleza nacionalizada, departamental y municipal.

Igualmente, precisó que la exigencia contenida en el artículo 15, numeral 2, literal a de la Ley 91 de 1989, no implica que para esa fecha deba existir una relación laboral vigente, pero sí que antes de aquella hubiera existido una vinculación. Finalmente, estimó que se configuró el fenómeno prescriptivo de las mesadas causadas con 3 Ff. 3 a 5. 4 Ff. 280 a 289.

Radicado: 54001233300020130034401(4053-2015) Demandante: Baudilio Ramírez Alvernia antelación al 6 de noviembre de 2009, en atención a que el demandante presentó la solicitud de reconocimiento el 6 de noviembre de 2012. El recurso de apelación Las partes presentaron recursos de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. La parte demandante5 expuso que se presenta una contradicción entre las fechas a partir de las cuales se ordenó el reconocimiento de la pensión gracia (6 de noviembre de 2012) y se decretó la prescripción (6 de noviembre de 2009).

En su criterio, la pensión debe reconocerse desde el 6 de noviembre de 2009 y no del 6 de noviembre de 2012, dado que la solicitud presentada interrumpió el fenómeno en mención. La parte demandada cuestionó la decisión de primera instancia, fundada en que el señor Baudilio Ramírez Alvernia no cumplió con la totalidad de los requisitos para acceder a la pensión gracia. Reiteró que el tiempo comprendido entre el 10 de abril de 1995 y el 30 de diciembre de 2010, se entiende como de orden nacional, lo cual se desprende de las inconsistencias que se advierten de las certificaciones aportadas, dentro de las cuales obran algunas que señalan que estas vinculaciones son nacionales.

La solicitud de unificación Mediante memorial enviado por correo electrónico del 7 de abril de 20226, la apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP presentó solicitud de unificación de jurisprudencia. En su escrito, solicitó que se emita una sentencia de unificación jurisprudencial en la que se defina qué es lo que debe entenderse como plaza docente, así como sus requisitos y lineamientos.

Esto con el fin que se precise cuáles son las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial. Como fundamento de su solicitud, expuso que, si bien, a partir de la sentencia C- 479 de 1998 quedaron claros los requisitos para acceder a la pensión gracia, con la sentencia de la Sección Segunda del 21 de junio de 2018 se generó un amplio margen de interpretación que ha conducido a un incremento de la litigiosidad para obtener tal reconocimiento de docentes que, bajo el criterio jurisprudencial anterior, se habían considerado nacionales.

Manifestó que frente a estos casos se vienen adoptando decisiones sin uniformidad, como consecuencia de que «la plaza docente» se tornó en un concepto jurídico indeterminado. Seguidamente, recordó las reglas de unificación definidas en la sentencia del Consejo de Estado aludida, frente a las cuales expuso que la providencia no realizó la distinción necesaria del manejo y naturaleza jurídica del situado fiscal antes y después de la Ley 60 de 1993.

Indicó que hasta antes de esta última norma los recursos del situado fiscal no eran propios de las entidades territoriales y, por ende, no pueden calificarse como cedidos por la nación a estas. 5 Ff. 294 y 295. 6 Índice 60 de SAMAI. Radicado: 54001233300020130034401(4053-2015) Demandante: Baudilio Ramírez Alvernia Por otra parte, afirmó que la sentencia no tuvo en cuenta que los representantes de las entidades territoriales que hacían parte de los FER expedían los actos de nombramiento y remoción de los docentes nacionales y nacionalizados, cuando los recursos provenían del Situado Fiscal.

Esto como delegados o agentes del gobierno central, según los artículos 9 de la Ley 29 de 1989 y 1 del Decreto 102 de 1976, con el aval del Ministerio de Educación Nacional y no como nominador de los docentes territoriales. Con base en lo anterior, señaló que los criterios que actualmente se vienen aplicando en la jurisdicción de lo contencioso administrativo no son suficientes para determinar la diferencia entre docentes vinculados al 31 de diciembre de 1980 nacionales de los nacionalizados y territoriales, para ser beneficiarios de la pensión gracia, estos están dados así: - Autoridad que realiza el nombramiento o de la institución educativa donde se prestaba el servicio: este criterio no permite diferenciar qué plazas docentes eran territoriales y cuáles nacionales, puesto que el hecho de que sean nombrados por autoridades territoriales no les asigna esa categoría. - Financiación de los salarios y prestaciones del docente.

Insistió en que las transferencias que la nación efectuaba a las entidades territoriales en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968 hasta antes de la Ley 60 de 1993, por concepto de Situado Fiscal no eran recursos propios de las entidades territoriales puesto que no les eran cedidos. De manera que los recursos que administraban los FER antes de la Ley 60 de 1993 eran de naturaleza nacional eran rentas transferidas.

Seguidamente, la UGPP propuso unas pautas adicionales que permiten aclarar el concepto de plaza docente, para diferenciarlos de los nacionales, esto son: - El régimen salarial y prestacional aplicable a los docentes nacionales o territoriales. Sobre el tema anotó que a través de la Ley 43 de 1975, la nación asumió el pago de los salarios y prestaciones de los docentes vinculados por los entes territoriales, con todo, ellos mantendrían el régimen territorial que los venía cobijando. - La entidad de previsión social a la que los docentes realizaron los aportes para pensión antes de la creación del FOMAG.

Al respecto, destacó que antes de la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los docentes nacionales eran afiliados obligatorios a Cajanal, de conformidad con la Ley 6 de 1945. A su vez, el personal nacionalizado que originalmente fue territorial efectuaba las cotizaciones al fondo o caja de pensiones territorial o las asumía directamente la entidad territorial. - Entidad que está asumiendo la financiación de la pensión de jubilación ordinaria.

En el mismo sentido, estimó que es útil revisar la entidad que asume la financiación de la pensión ordinaria, por los tiempos anteriores a la existencia del FOMAG. En consecuencia, si es la nación la que asume estos tiempos, corresponde a una plaza nacional. CONSIDERACIONES Problema jurídico ¿Se cumplen los supuestos para que el Consejo de Estado avoque conocimiento del asunto y emita una sentencia de unificación en relación con la definición de «plaza docente» para efectos de acreditar los requisitos para acceder a la pensión gracia? Radicado: 54001233300020130034401(4053-2015) Demandante: Baudilio Ramírez Alvernia Para el caso objeto de estudio, es preciso indicar que la Ley 1437 de 2011, en su artículo 2717, consagró la unificación de jurisprudencia, en los siguientes términos: «Artículo 271.

Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.

Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.

Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.

PARÁGRAFO. El Consejo de Estado implementará un mecanismo electrónico de fácil acceso que permita comunicar y alertar a sus integrantes y a la ciudadanía en general respecto de aquellas materias o temas que estén en trámite en la Corporación, y que por su importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, puedan ser propuestos para ser asumidos de oficio por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para los fines previstos en este artículo. 7 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021.

Radicado: 54001233300020130034401(4053-2015) Demandante: Baudilio Ramírez Alvernia Este mecanismo también permitirá que los juzgados y tribunales del país informen sobre procesos en trámite en los respectivos distritos judiciales, que por tener circunstancias similares, puedan ser asumidos por el Consejo de Estado para los fines de este artículo.

Así mismo, servirá para advertir las divergencias en la interpretación o aplicación de las sentencias y autos de unificación por parte del Consejo de Estado.» De acuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado puede asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o decisión interlocutoria, de oficio o a solicitud de parte, por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales o a petición de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación. Igualmente, la norma dispone que, para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición debe formularse con la exposición de las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones por las cuales se considera necesario que se emita una sentencia de unificación. Análisis del asunto concreto En atención a lo anterior y aplicada la referida normativa al sub lite, se tiene que la parte demandada presentó la solicitud de unificación de jurisprudencia, con fundamento en lo previsto en el artículo 271 del CPACA, para que se expidiera sentencia de unificación por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación, dentro de un proceso que se encuentra para fallo en segunda instancia y que aún no se ha registrado proyecto de sentencia. La UGPP pidió que se precisen cuáles son las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial.

En su concepto, los criterios que actualmente se vienen aplicando en la jurisdicción de lo contencioso administrativo no son suficientes para determinar la diferencia entre docentes vinculados al 31 de diciembre de 1980 nacionales de los nacionalizados y territoriales, para ser beneficiarios de la pensión gracia. Se observa que las razones que sustentan la solicitud de unificación de la UGPP están referidas al desacuerdo con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, en relación con algunos aspectos abordados en aquella oportunidad, que conducen a definir si un docente tiene derecho a la pensión gracia o no. Particularmente, en relación con el manejo y la naturaleza de los recursos del Situado Fiscal que financian el pago de emolumentos a este sector antes de la Ley 60 de 1993 y con la condición en la que las autoridades de las entidades territoriales suscriben los actos de nombramiento.

La entidad estima que lo anterior ha llevado a un aumento en la litigiosidad tendiente a reclamar el reconocimiento de la prestación, al tiempo que los jueces de esta jurisdicción han efectuado diversas interpretaciones que no guardan uniformidad y que conducen a otorgar el derecho a quienes en otro contexto jurisprudencial se consideraron nacionales privados de aquel.

Con base en ello, propone unos criterios que considera pertinentes a fin de precisar si la vinculación de este personal es de carácter nacional, nacionalizado o territorial. Radicado: 54001233300020130034401(4053-2015) Demandante: Baudilio Ramírez Alvernia Para la Sección lo expuesto por la UGPP no lleva a la necesidad de avocar conocimiento del presente asunto con fines de unificación, por las siguientes razones: La solicitud no está fundada en razones de necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o de precisar su alcance Lo manifestado por la UGPP radica en que no comparte algunas de las consideraciones de la Sección Segunda expuestas en la sentencia del 21 de junio de 2018.

Esta motivación no justifica un nuevo estudio, diferente al ya efectuado en la referida providencia, por cuanto no favorece a los intereses de la entidad de mandada. Además, pese a que sostiene que se ha aumentado la litigiosidad tendiente al reclamo de la pensión gracia, ello, por sí mismo, no es motivo de unificación jurisprudencial, cuando el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ha ocupado de ofrecer parámetros en esta materia, como más adelante se abordará. En efecto, en este ejercicio esta corporación propende a las garantías de igualdad y seguridad jurídica.

Además, persigue el propósito de dar cumplimiento al objeto que el artículo 103 del CPACA le asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y favorece «la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico». No obstante lo señalado, es pertinente poner de presente que no se comparte el argumento expuesto en el escrito que convoca la atención de esta Sala de Sección, que afirma que la sentencia del 21 de junio de 2018 no analizó la naturaleza de los recursos del Situado Fiscal antes de la Ley 60 de 1993.

Esto, por cuanto en la referida sentencia, luego de analizar el contexto normativo de dicho concepto, sostuvo: «[…] concluye la Sala que la finalidad del situado fiscal, antes y después de la Carta Política de 1991, siempre fue la misma; esto es, ceder a las entidades territoriales parte del presupuesto nacional destinado esencialmente a financiar los servicios de educación y salud, en atención a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad8, sin quebrantar, por supuesto, el eje fundamental del principio relativo a la autonomía territorial.

En consecuencia, a pesar de que los recursos del situado fiscal tienen su origen en la Nación, una vez eran cedidos a las entidades territoriales e incorporados a sus presupuestos pasaban a ser considerados como de propiedad exclusiva de la localidad destinataria, e inexorablemente su naturaleza jurídica cambiaba de nacional a territorial, en virtud de que ingresaban a las arcas locales como rentas exógenas.» A su vez, la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022 se refirió a importantes aspectos sobre la evolución normativa del servicio educativo en Colombia.

En lo atinente a la etapa previa a la expedición de la Ley 60 de 1993, que es objeto de cuestionamiento por parte de la demandada en su solicitud, se precisó lo siguiente: «Segunda etapa. Del 1 de enero de 1976 al 11 de agosto de 1993. En este período se expidieron las Leyes 43 de 1975 y 91 de 1989. La primera nacionalizó la educación, esto es, dispuso que la educación primaria y secundaria, que venían prestando los departamentos, el distrito especial de 8 Citó la providencia: «Al respecto se puede consultar la sentencia C-517 de 1992, M.P. Ciro Angarita Varón.» Radicado: 54001233300020130034401(4053-2015) Demandante: Baudilio Ramírez Alvernia Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías, quedaría a cargo de la nación. Este proceso debía culminar el 31 de diciembre de 1980. 27.

Por su parte, la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y adoptó importantes determinaciones en materia salarial y prestacional para dicho sector. 28. La citada norma tomó como fecha de corte el 31 de diciembre de 1980 con el objetivo de precisar el régimen prestacional que debía regir a los docentes vinculados con anterioridad y posterioridad a dicho momento y fijó la asunción de responsabilidades por parte de la nación y las entidades territoriales para el pago de tales acreencias.9 Para el efecto, el artículo 1 ibidem estableció la siguiente clasificación: • Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. • Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. • Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, el cual previó que a partir de la entrada en vigencia de dicha norma “ningún Departamento, Intendencia o Comisaría, ni el Distrito Especial, ni los Municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”. 29.

En lo que atañe a esta segunda etapa, se destaca la Sentencia SU-014 de 2020,10 en tanto concluyó que la nacionalización de la educación realizada por la Ley 43 de 1975 “conllevó la asunción por parte del gobierno central del pago de los servicios educativos de los docentes otrora territoriales, situación que no derivó en que estos mutaran de plano a maestros nacionales, toda vez que este salto solo se dio para los vinculados a partir de la expedición de la Ley 91 de 1989 que unificó o igualó el régimen prestacional de todos los educadores”».

(destaca la Sala) De la misma forma, la providencia del 21 de junio de 2018 contiene el estudio sobre la situación de los educadores oficiales cuando intervienen los fondos educativos regionales en el acto de vinculación, que la UGPP reclama al asegurar que se pasó por alto el hecho de que los representantes de las entidades territoriales que hacían parte de los FER expedían los actos de nombramiento y remoción de los docentes nacionales y nacionalizados, cuando los recursos provenían del Situado Fiscal, lo hacían como delegados o agentes del gobierno central, según los artículos 9 de la Ley 29 de 1989 y 1 del Decreto 102 de 1976, con el aval del Ministerio de Educación Nacional y no como nominador de los docentes territoriales.

Es de anotar que la sentencia de unificación en cita se refirió a las normas que han previsto lo relacionado con las funciones de los FER respecto de la administración de los recursos aportados tanto por la nación como por los departamentos, Distrito Especial y los municipios para cubrir sus erogaciones. Concretamente sostuvo: 9 Citó: «La mencionada norma dispuso que las prestaciones del personal nacionalizado causadas hasta el 31 de diciembre de 1975 pertenecerían al respectivo departamento, intendencia, comisaría o distrito; las atinentes al período de nacionalización, comprendido entre el 1 de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, estarían a cargo del tesoro nacional y de los fiscos seccionales en los porcentajes señalados en la referida Ley 43 de 1975 y, finalmente, las que se presentaran con posterioridad al 1 de enero de 1981 se imputarían a la Nación.» 10 Se citó: «Corte Constitucional».

Radicado: 54001233300020130034401(4053-2015) Demandante: Baudilio Ramírez Alvernia «Es de resaltar, de acuerdo con el análisis de algunas de las funciones previstas para las juntas administradoras de los fondos educativos regionales en el artículo 4.º del Decreto 102 de 1976, que así como dicha junta proponía al Gobierno central la creación de nuevos cargos docentes de carácter nacional, cuya administración haya asumido el FER (letra f. ib), lo propio acontecía con el Gobierno departamental (letra g. idem), con la diferencia de que en este último caso, colige la Sala, la creación de las nuevas plazas era de naturaleza territorial (departamental) mas no nacional, cuyos gastos también eran asumidos por el FER.

Tampoco debe perderse de vista que así como los cargos docentes de los planteles nacionales, cuya administración fue delegada en los entes territoriales por virtud del Decreto 102 de 1976, continuaban siendo nacionales y seguían sometidos al régimen salarial y prestacional de ese orden (artículo 12 ibidem); lo mismo debe predicarse de los educadores territoriales y nacionalizados, por cuanto la situación jurídica de estos últimos cobra relativa distancia de los primeros.

Ello se infiere de la diferencia establecida por el legislador, al definir entre los docentes oficiales quiénes ostentan la calidad de educadores nacionales, nacionalizados y territoriales (artículo 1.º de la Ley 91 de 1989). Las premisas normativas que anteceden continuaron vigentes inclusive con la expedición de la Ley 24 de 1988 (modificada por la Ley 29 de 1989), que a lo ya regulado asignó a los representantes legales de las entidades territoriales la función de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados.

En esa medida, (i) se mantuvo incólume la transferencia o cesión de recursos del situado fiscal11 a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales —artículo 60 de la Ley 24 de 1988—; (ii) la administración del FER continuó en el representante legal de la entidad territorial respectiva, así como las funciones de ordenador de gastos y ejecutor de las decisiones de la junta administradora del FER —parágrafo 1 del artículo 60 ibidem—;

(iii) y, al igual que la Nación, las entidades territoriales seguían destinando recursos para el funcionamiento de los fondos educativos regionales, los cuales debían ser manejados, incluso, de manera separada (inciso 2.º del artículo 60 idem).» La jurisprudencia del Consejo de Estado ya definió criterios sobre la plaza docente Como antes se mencionó, el Consejo de Estado se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre los parámetros que se deben observar, con el propósito de definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia. Precisamente, en las sentencias del 29 de agosto de 199712; del 22 de enero de 201513; del 21 de junio 11 De conformidad con el inciso segundo del artículo 60 de la Ley 24 de 1988, entre los recursos que debe girar la Nación a las entidades territoriales para atender los gastos que generan los fondos educativos regionales se encuentran los establecidos en la Ley 12 de 1986, esto es, los relativos a la cesión de impuestos a las ventas o impuesto al valor agregado (IVA). 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicación S-699. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de enero de 2015, radicación: 250002342000201202017 01(0775-2014).

Radicado: 54001233300020130034401(4053-2015) Demandante: Baudilio Ramírez Alvernia de 201814 y del 11 de agosto de 202215 se ha indicado de manera uniforme que los docentes nacionales no tienen la posibilidad de acceder a esta prestación especial. La Sala de Sección considera que es oportuno destacar que, en los pronunciamientos más recientes se han sentado reglas relativas a la consolidación del derecho a la pensión gracia, relevantes al concepto de la plaza docente.

En la sentencia del 21 de junio de 2018, en la parte resolutiva, se sentaron las siguientes reglas: «1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» (Subraya la Sala) Así las cosas, el criterio que ha aplicado la jurisprudencia de esta Sección para concluir si una plaza docente es de carácter nacional, nacionalizado, departamental, municipal o distrital parte de que así lo haya definido el legislador.

La prueba de la naturaleza de la vinculación requiere copia de los actos administrativos de nombramiento o certificaciones de que la plaza a ocupar tenga tal condición, lo cual se acompasa con lo dispuesto por el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 y con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, en torno a la conservación de la expectativa que se consagró en el artículo 15 ibidem para lograr el reconocimiento de la pensión gracia luego de la entrada en vigor de la misma Ley 91 de 1989.

Ahora bien, aspectos tales como el régimen salarial y prestacional, la entidad de previsión social a la que se realizaron los aportes para pensión y la entidad que asume la financiación de la pensión ordinaria de jubilación no se han considerado determinantes para que se estime que una plaza docente es de carácter nacionalizado o territorial.

Ello como consecuencia de la evolución normativa de la 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 250002342000201304683 01(3805-2014) SUJ-011CE-S2-2018. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicación: 150012333000201600278 01(3018-2017) SUJ-030CE-S2-2022.

Radicado: 54001233300020130034401(4053-2015) Demandante: Baudilio Ramírez Alvernia prestación, así como de la competencia para expedir las normas salariales y prestacionales de los empleados públicos. En efecto, existe la posibilidad de que el docente que ocupa una plaza territorial o nacionalizada haya terminado sujeto a un régimen salarial y prestacional del orden nacional.

Ello como efecto de la nacionalización de la educación, dispuesta por la Ley 43 de 1975, así como por la expedición de la Ley 91 de 1989, que se encaminó a unificar el régimen prestacional de los docentes, a lo que se agrega la posibilidad de que las entidades territoriales hubieran adoptado el régimen del orden nacional. Igualmente, por el artículo 150 de la Constitución Política de 1991, en tanto estableció que únicamente el Congreso, mediante una ley marco, y el Gobierno nacional, a través de decretos reglamentarios ejercen la competencia concurrente para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos, (salvo en materia de seguridad social en pensiones que el artículo 48 ibidem radicó exclusivamente en el legislador).

En consecuencia, el diseño constitucional actual les impide a los entes territoriales crear prestaciones sociales para sus servidores, por ende, el régimen prestacional para todos los empleados oficiales está configurado por autoridades nacionales sin importar si están adscritos a entidades nacionales o territoriales. De ahí que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 haya dispuesto que la pensión gracia «será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

Conclusión: No se cumplen los supuestos para que el Consejo de Estado avoque conocimiento del asunto y emita una sentencia de unificación. Ello por cuanto la solicitud no está fundada en razones de necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o de precisar su alcance, además porque el Consejo de Estado ya definió criterios sobre la plaza docente.

Así las cosas, resulta consecuente continuar con el trámite del proceso. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: No avocar el conocimiento del proceso de la referencia para dictar sentencia de unificación de la jurisprudencia, por las razones expuestas. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada la presente providencia, continuar con el trámite del proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena de la Sección Segunda, en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmada electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA Firmada electrónicamente Radicado: 54001233300020130034401(4053-2015) Demandante: Baudilio Ramírez Alvernia CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmada electrónicamente RAFAEL SUÁREZ VARGAS Firmada electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmada electrónicamente