CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Fredy Ibarra Martínez Referencia: Reparación directa Radicación: 54001-23-33-000-2014-00063-03 (65.552) Demandantes: Benjamín Herrera León y otro Demandados: Municipio de San José de Cúcuta y otros Aclaración de voto de Alberto Montaña Plata Si bien comparto la decisión de la Sala, contenida en Sentencia de 19 de septiembre de 2025, mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia y se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, considero necesario aclarar mi voto en relación con el título de imputación escogido por la Sala, para resolver la controversia, el cual estimo inadecuado.
La Corte Constitucional1 y el Consejo de Estado2 han señalado, de manera reiterada, que el artículo 90 de la Constitución Política no privilegió ningún régimen de responsabilidad y que, por lo tanto, el juez tiene autonomía, en cada caso, para definir el título de imputación aplicable. En atención a lo anterior y, de conformidad con las pretensiones y hechos de la demanda, junto con la sentencia de primera instancia y los argumentos de la apelación, considero que la declaratoria de la responsabilidad patrimonial del Estado debió fundamentarse en el daño especial, y no en la falla del servicio.
Comparto el análisis probatorio que llevó a la Sala a concluir que los daños sufridos por la parte demandante eran atribuibles al municipio de Cúcuta y a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). Sin embargo, sustentar la condena en el incumplimiento “de las órdenes 1 Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996. 2 “(…) se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.
Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a la adopción de diversos “títulos de imputación” como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación. (…) el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 19 de abril de 2012, Exp. 21.515.
Reiterado, sistemáticamente, en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 11 de agosto de 2025, Exp. 69.976; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 19 de noviembre de 2021, Exp. 54.097; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 9 de abril de 2021, Exp. 52.508, entre otras. impartidas por la Corte Constitucional en la sentencia T-239 de 2013” 3 y, en general, en el reproche a las demandadas por el incumplimiento de sus deberes, pasó por alto las diversas actuaciones desplegadas por las entidades y el concepto de la relatividad de la falla del servicio, así como la situación particular de las víctimas de la violencia que ocupaban el predio de los demandantes.
Según lo reconoció la Sentencia sobre la que aclaro el voto, las entidades demandadas adelantaron diversas acciones tendientes a cumplir con las condiciones determinadas por la Corte Constitucional, previas al desalojo, entre ellas, censar a las familias asentadas en los predios de los demandantes y garantizarles un albergue provisional.
A pesar de las acciones desplegadas (en cumplimiento de su contenido obligacional), no fue posible materializar el censo, ni los albergues provisionales, ni el desalojo, comoquiera que existían derechos en tensión, que el propio Estado no podía desconocer y que debía, por encima de otras consideraciones, proteger. En relación con el título de imputación, entonces, resulta paradójico que la Sentencia haya reconocido que existían, no solo dificultades, sino impedimentos para materializar las órdenes de la Corte Constitucional; circunstancias que, por demás, atendían a razones de interés general (por ser un asentamiento de familias de especial protección constitucional).
Como lo reconoció la propia decisión sobre la que aclaro el voto, estas razones hacían “(…) que un eventual desalojo [fuera] impracticable, a pesar de la existencia de una orden de un juez (…)”4. A pesar de este reconocimiento, se concluyó que hubo falla del servicio, con fundamento en una especie de obligación de resultado, frente a la cual la imposibilidad o lo desaconsejable de su cumplimiento no tuvo consecuencias en la imputación de responsabilidad.
En atención de estas consideraciones, resultaba más adecuado, desde una perspectiva constitucional, conceptual y probatoria, que a las entidades demandadas se les imputara responsabilidad a título de daño especial, toda vez que, a pesar de sus actuaciones tendientes a la protección del derecho 3 Dentro de lo probado en el expediente se tiene: i) la orden de desalojo se profirió desde el 26 de enero de 2010, ii) la orden fue suspendida en varias oportunidades, producto de una solicitud de revocación directa y de acciones de tutela (descritos en el numeral 2.3 de la sentencia (Los procesos de acción de tutela promovidos por los invasores u ocupantes con la finalidad de que se les garantizara el derecho a una vivienda digna), es decir, por circunstancias ajenas a las acciones y omisiones de las demandadas; iii) además de lo anterior, también se presentaron situaciones extrajurídicas como dificultades en el acceso al predio, oposición de las familias ocupantes al censo y a la reubicación. 4 “(…) debe igualmente ponerse de presente que, si bien es cierto que de conformidad con la normatividad pertinente el Consejo de Estado ha expresado que las medidas policivas tomadas en los procedimientos por ocupación de hecho no suscitan controversia sobre la propiedad, sino solamente sobre la posesión, también ha reconocido que existen situaciones en las cuales es posible considerar que se ha perdido un inmueble en el transcurso de un procedimiento policivo de lanzamiento por ocupación de hecho cuando se comprueba que no podía recuperarse a través de un juicio posesorio o reivindicatorio, especialmente por razones de interés general que impiden que un eventual desalojo sea de imposible materialización o impracticable a pesar de la existencia de una orden de un juez civil (…) 5) En ese sentido, una vez verificados los elementos probatorios pertinentes, especialmente aquellos relacionados con las incidencias ocurridas durante el trámite de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho presentada por el señor Rafael Ignacio Felipe de Jesús Rosas Ramírez desde el año 2009 —proceso en el cual se expidió una orden de desalojo que fue intentada en múltiples ocasiones sin éxito—, se evidenció que dicha orden no pudo ejecutarse debido a la compleja situación de vulnerabilidad en la que se encontraban los ocupantes.
Por lo tanto, resulta claro que existen suficientes supuestos fácticos que justifican que al demandante se le haya tornado ineficaz acudir ante el juez ordinario para la protección de sus derechos de posesión y propiedad.” Páginas 34 a 36 de la Sentencia. a la propiedad, la imposibilidad para lograr cumplir las órdenes, por los derechos en juego, generó una afectación patrimonial particular, derivada de un desequilibrio de las cargas que todos los ciudadanos deben soportar por vivir en sociedad, desequilibrio que explicaba, de mejor manera, la regla de justicia que debía soportar la atribución al Estado del deber de reparar5.
Esta solución, como lo reconoce la jurisprudencia de esta Corporación, no es cosa distinta que el cabal desarrollo y ejecución lógica del principio de la igualdad ante la ley, previsto en el artículo 13 de la Constitución Política6. Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado 5 Los hechos de la sentencia respecto de la que aclaro el voto tienen similitudes importantes con los presupuestos fácticos del fallo Couitéas, del Conseil d´État francés, de 30 de noviembre de 1923, en el cual el Estado se negó a desalojar a los ocupantes de un predio porque ello podría provocar graves disturbios y desordenes, es decir, existían razones que hacían legítima y válida esa decisión. Sin embargo, al Estado francés se le imputó la responsabilidad por los daños y perjuicios sufridos por el demandante, no por haber desatendido sus deberes normativos, sino porque desequilibró las cargas públicas de forma anormal y desproporcionada.
La jurisprudencia de esta Corporación, retomando el referido principio francés de igualdad ante las cargas públicas, ha concluido que el Estado debe indemnizar los daños y perjuicios que, aun derivados de actuaciones legítimas y necesarias para el interés general, imponen a un particular una carga anormal y desproporcionada, que no está obligado a soportar.
Así, inspirado en el fallo Couitéas, en el derecho colombiano se ha reconocido que la responsabilidad estatal no se limita a la existencia de una falta del servicio, sino que también puede originarse en la ruptura del equilibrio de las cargas públicas, cuando una medida lícita causa un daño singular y grave a un individuo, en beneficio de la colectividad.
Fallo Couitéas del Conseil d´État francés, de 30 de noviembre de 1923, ver: https://www.conseil-etat.fr/decisions- de-justice/jurisprudence/les-grandes-decisions-depuis-1873/conseil-d-etat-30-novembre-1923-couiteas 6 En relación con el alcance y contenido del título de imputación de responsabilidad extracontractual del Estado de daño especial, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 25 de agosto de 1998, Exp.
IJ-001; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 8 de septiembre de 1998, Exp. IJ-002; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 4 de junio de 2021, Exp. 53.572; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 3 de junio de 2025, Exp. 70.147;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 1 de septiembre de 2025, Exp. 61.270; entre otras.