Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Causal 2ª del artículo 250 del CPACA Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el apoderado judicial del señor Román Darío Roldán Rodríguez contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, del 15 de marzo de 2019, a través de la cual se confirmó la providencia emitida por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el 23 de noviembre de 2015, que había negado las pretensiones de la demanda, en el proceso de radicado 05001 33 33 023 2014 01596 01. 1.

Antecedentes 1.1. El recurso extraordinario de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del recurso extraordinario que regula el artículo 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, el señor Román Darío Roldán Rodríguez, mediante apoderado, solicitó la revisión de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, del 15 de marzo de 2019,1 con el fin de obtener su revocatoria. 1 A través de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia proferida el 23 de noviembre de 2015, por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín. 2 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez 1.1.2.

Hechos2 Como hechos relevantes, el apoderado del recurrente señaló los siguientes: i) El 24 de enero de 1955, nació el señor Román Darío Roldán Rodríguez. ii) El señor Roldán Rodríguez laboró en los siguientes períodos e instituciones educativas: - Desde el 14 de mayo de 1980 hasta el 31 de marzo de 1993, en las Escuelas Laguna Colorada, Murciélago y Manuel Quintín Lame, ubicadas en el municipio de Barranco Minas, en el departamento de Guainía, conforme consta en el formato único emitido por la FIDUPREVISORA. - Desde el 19 de abril de 1993 hasta el 7 de marzo de 1996, en la Institución Educativa Pedro Nel Ospina, como consecuencia del nombramiento realizado por el municipio de Ituango, Antioquia. - Hasta el 19 de septiembre de 2000, en la Institución Núcleo Educativo 0813 en el municipio de Ituango, Antioquia. - Hasta el 30 de marzo de 2007, en la Institución Núcleo Educativo 627 en el municipio de Ituango, Antioquia.

En consecuencia, acreditó más de 20 años de servicio en la docencia oficial territorial – departamental. iii) El 24 de agosto de 2006, CAJANAL expidió la Resolución UGM 42262 por medio de la cual negó al señor Roldán Rodríguez el reconocimiento y pago de una pensión gracia, luego de concluir que no demostró 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, mediante sentencia del 15 de marzo de 20193 confirmó la providencia del Juzgado Veintitrés 2 Algunos hechos corresponden al concepto de violación, razón por la que se resumen en dicho acápite. 3 Folios 130 al 136 del cuaderno del proceso ordinario. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez Administrativo Oral de Medellín del 23 de noviembre de 2015, que había negado las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2014 01596 01, promovido por el señor Roldán Rodríguez contra la UGPP, en atención a los siguientes fundamentos jurídicos: i) Del análisis de las normas que regulan la pensión gracia, entre ellas las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, y de la interpretación que ha realizado el Consejo de Estado, se concluye que aquella prestación se causa únicamente a favor de los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. ii) Se acreditó que a. mediante Resolución 0807 del 29 de marzo de 1993 se hizo un «nombramiento de Directivo Docente nacionalizado»; y b. la vinculación del demandante desde el 5 de marzo de 1980 hasta el 31 de marzo de 1993 fue de carácter nacional, comoquiera que la manera idónea de probar la prestación del servicio es el acto administrativo de nombramiento y posesión, para lo cual se aportó el nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 07667 del 14 de mayo de 1980.

Así las cosas, se concluye que aquel período no es computable porque la vinculación territorial o nacionalizada debe darse hasta el 31 de diciembre de 1980, es decir, «solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes de 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional».

(Resaltado original del texto). iii) Por lo expuesto, se impone confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, en el entendido que el actor no reúne los requisitos para ser beneficiario de una pensión gracia. 1.1.4. La causal de revisión invocada 4 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez El apoderado de la parte recurrente invocó la causal segunda del artículo 250 del CPACA, que señala «2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados» y, en desarrollo de esta, expuso los siguientes argumentos: i) El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, desconoció que el período laborado por el señor Roldán Rodríguez en el municipio de Barrancominas, en el departamento de Guainía, no puede ser considerado como tiempo nacional porque, por un lado, para esa data no se había promulgado la Ley 91 de 1989 y por el otro, el servicio lo prestó bajo la vigencia de la Ley 43 de 1975, «que nacionalizó la educación».

Así mismo, omitió pronunciarse sobre la pretensión de inaplicación del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. ii) En sede administrativa la UGPP señaló que el servicio prestado para el hoy recurrente para el año 1980, era de carácter nacionalizado, cuando en la Resolución 42261 de 2006, señaló lo siguiente: ENTIDAD DESDE HASTA DÍAS DEPARTAMENTO DEL GUAINÍA 1980-03-05 1993-03-31 4.707 DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 1993-04-19 2005-04-20 4.322 TOTAL 9.029 iii) El Formato único para la expedición de certificado de historia laboral, consecutivo 2335 del 19 de septiembre de 2007, vulnera el derecho al debido proceso, porque no corresponde a la realidad fáctica y jurídica del tiempo de servicio prestado por el señor Roldán Rodríguez pues «en la casilla de [t]ipo de [v]inculación marca con una X, sobre el rótulo NACIONAL, habiendo los siguientes ítems: NACIONAL, NACIONALIZADO, DEPARTAMENTAL, MUNICIPAL, DISTRITAL.».

En ese orden, era deber del «jefe de Archivo» (sic) discriminar si la prestación del servicio es nacional, nacionalizado, departamental, municipal, de conformidad con el artículo 16 de la Ley 594 de 2000 y con la Circular 004 de 2013, emitida por el Departamento Administrativo de Función Pública. iv) El juzgador no valoró las siguientes pruebas a la luz del precedente sentado por el Consejo de Estado en la sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 25000234200020130468301 (3805-14): 5 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez - Certificado de historia laboral, formato único, que contiene el tiempo de servicio prestado desde el 14 de mayo de 1980 hasta el 31 de marzo de 1993, en el departamento del Guainía. - Certificado de historia laboral, consecutivo 2335/2007, expedido por el departamento de Antioquia, que registra el período de servicio comprendido entre el 19 de abril de 1993 y el 19 de septiembre de 2007. 1.2.

Contestación al recurso extraordinario de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en las siguientes consideraciones:4 i) Los tiempos certificados por las Secretarías de Educación, no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia toda vez, que fueron financiados con recursos del situado fiscal, es decir, de la Nación. En efecto, en el plenario se evidenció que la naturaleza de los salarios o parte de ellos percibidos por el actor provienen de recursos de la Nación. Así las cosas, no se acredita el requisito contenido en el numeral 3.° de la Ley 114 de 1913, atinente a «que no haya recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional». ii) La Resolución «17827 de 2005» (sic) que niega el reconocimiento de la pensión gracia, expedida en su momento por CAJANAL, se encuentra ajustada en derecho, por cuanto no se acredito que se hubiese cumplido con el requisito de los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, conforme a certificaciones que reposan en el expediente administrativo. iii) El demandante no cumple con el requisito de prestar sus servicios como docente territorial o nacionalizado por mínimo 20 años, de manera que solo podría tener derecho a la pensión de jubilación señalada en el artículo 15 de la ley 91 de 1989. 4 Memorial allegado por correo electrónico, visible a índice 15 de la plataforma SAMAI. 6 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez iv) Debe declararse infundado el recurso extraordinario de revisión, comoquiera que por un lado, no procede frente al simple desacuerdo en la interpretación de la norma ya que no es una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado previamente, y por el otro, no se demostró que la sentencia recurrida fue expedida con fundamento en documentos falsos o adulterados.

Finalmente, debe condenarse en costas al actor. 2. Consideraciones 2.1. Competencia El presente recurso de revisión se interpuso el 23 de abril de 2019,5 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011),6 por lo cual, esta corporación es competente para conocerlo, en virtud del numeral 2.° del artículo 249 ejusdem.7 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.8 2.2.

Oportunidad El artículo 251 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de revisión «[ ] podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia.». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el día 27 de marzo de 2019,9 y el recurso de revisión se interpuso el 23 de abril de 2019;10 por lo tanto, el recurso fue presentado dentro del término establecido por la norma 5 Folio 1 del cuaderno del recurso extraordinario de revisión. 6 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 7 «Artículo 249.

Competencia. ( ) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» 8 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 9 Consta en el expediente que la sentencia objeto de revisión fue notificada electrónicamente a las partes el 21 de marzo de 2019, visible en el folio 137 del cuaderno del proceso ordinario, de manera que cobró ejecutoria el 27 del mismo mes y año. 10 Folio 1 del cuaderno del recurso extraordinario de revisión. 7 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez en cita. 2.3.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, del 15 de marzo de 2019, está incursa en la causal de revisión del numeral 2.° del artículo 250 del CPACA que establece «2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados». 2.4.

Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Sobre el recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»;11 por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva.

En igual sentido, se ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la Sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso. En dicha sentencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».

Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales 11 Corte Constitucional, Sentencia C-520 de 2009; M.P. María Victoria Calle Correa. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.( ) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.

Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. [ ] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.

( ) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. De ahí que en vigencia del antiguo Código Contencioso Administrativo, el alto tribunal reconocía la revisión, no obstante, la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.

Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.12 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998-00173-00 (REV–173). C.P: María Elena Giraldo Gómez. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez En lo que interesa al carácter instrumental del recurso, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto de origen, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.

En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: […] el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.

En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso.13 Normativamente, el recurso extraordinario de revisión está previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por «i) las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) los Tribunales Administrativos; y iii) los Jueces Administrativos».14 El plazo para su interposición es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de impugnación,15 y debe reunir los requisitos fijados en el artículo 252 ejusdem, con indicación precisa y razonada de la causal invocada, acompañada de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer.

Para su procedencia, resulta imperativo acreditar las circunstancias fácticas que configuran la causal de revisión invocada, cuya presencia alteran de forma inequívoca el sentido de la decisión. Además, debido a su carácter excepcional, el recurso solo admite los eventos contemplados expresamente en el artículo 250 del CPACA como causales, los cuales, en esencia, corresponden a vicios o errores de 13 Consejo de Estado, Sala Contenciosa Administrativa, Sala Especial de Decisión N.° 27, sentencia de 3 de febrero de 2015; radicado 11001-03-15-000-2014-00387-00(REV);

C.P. Alberto Yepes Barreiro. 14 Artículo 249 CPACA. 15 Artículo 251 CPACA. 10 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez carácter procedimental.16 En sentencia de 8 de mayo de 2019,17 esta corporación, respecto de los requisitos esenciales para la prosperidad del recurso, sostuvo lo siguiente: [D]ada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, se prevé, como uno de los requisitos para su procedencia, que las razones o motivos que constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso.

Paralelamente a estos eventos de revisión, la Ley 797 de 2003 estableció una acción sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular, por lo que su ejercicio está restringido a las siguientes condiciones o particularidades: i) una parte activa cualificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ejusdem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.

Con todo, conviene recordar que si bien estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, su ejercicio entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y el principio de la seguridad jurídica, por lo que no es admisible su interposición para controvertir la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario, ni para corregir los yerros probatorios que 16 «De ahí que los vicios o errores en que se deban fundamentar los recursos extraordinarios de revisión, conforme con las causales taxativas previstas por el legislador en el artículo 250 del CPACA, deben ser eminentemente procedimentales, pues ninguna causal cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que involucran bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 6° y 7°), a excepción de la causal del numeral 4°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo».

Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de mayo de 2013, radicado: 2010-00038-00 (REV) C.P. Mauricio Torres Cuervo. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, radicado 2013-00035-00; C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 11 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 2.4.2.

Causal de revisión 2ª del artículo 250 del CPACA La parte recurrente invocó como fundamento del recurso extraordinario la causal prevista en el numeral 2.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido es el siguiente: Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. […]. Al respecto, esta Sección18, en armonía con el criterio general de la corporación19, ha considerado que dicha causal solo se configura cuando la calificación de falsedad, o de adulteración, recae sobre el documento o documentos que sirvieron de fundamento principal para la decisión recurrida20.

Por ello, no puede tratarse de cualquier documento; debe ser aquel o aquellos que, por su importancia y trascendencia, tuvieron una incidencia directa en el sentido de la decisión de la sentencia. Además, es preciso señalar que esta condición no admite matices, por lo que si se tachan de falsos otros documentos sin incidencia, se abre la posibilidad de negar la prosperidad de la causal porque, precisamente, existen otros medios diferentes al cuestionado que soportan la determinación adoptada en el fallo a revisar.21De igual manera, se requiere, en principio, que la prueba de la falsedad o adulteración sea documental, lo que excluye la irregularidad en los demás medios probatorios autorizados por el ordenamiento jurídico.22 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 7 de febrero de 2019; radicado: 2002-00579-01(0387-12);

C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Ver, entre otras, la sentencia de la Sección Cuarta, de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027- 00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 20 Así los sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 15 de julio de 2010. Expediente 52001-23-31-000-2007-00267-01. 21 C.fr., entre otros, Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 6 de agosto de 2013. Radicado: 11001-03-15-000-2004-01210-00 (REV). C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 22 Aspecto que excluye la falsedad en medios de prueba diferentes al documental. C.fr., Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 26 de febrero de 2013.

Radicado: 11001-03-15-000- 2008-00638-00 (REV). C.P.: Alberto Yepes Barreiro. 12 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez Ahora bien, para demostrar esa falsedad o adulteración no se requiere de sentencia penal que declare su existencia, pues «al juez de lo Contencioso le corresponde esa labor a la luz de la llamada “falsedad civil”, en virtud de la cual se ocupa de definir, objetivamente, la existencia de una adulteración total o parcial, material o ideológica del documento, mediante el examen de su contenido o integridad material»23.

De ahí que en la actualidad no se contemple la prejudicialidad penal en el recurso extraordinario de revisión, pues la norma del CPACA no exige de un pronunciamiento penal previo, como sí ocurre en la jurisdicción ordinaria, donde existe un precepto con esa condición.24 La jurisprudencia de la corporación se ha apoyado en los conceptos de falsedad ideológica y falsedad material de la ciencia penal para abordar el estudio de la causal en mención25.

Con base en ellos ha precisado que «la estructuración de la causal por falsedad ideológica requiere de la acreditación del dolo, so pena de que la alteración intelectual del contenido del documento pueda imputarse a un simple error o imprecisión involuntaria de su autor».26 El señalado criterio fue aplicado por esta corporación en sentencia de 9 de abril de 201427, en la que se declaró infundado el recurso extraordinario, entre otras razones, porque no se demostró que el contenido inexacto de una constancia de calificaciones de evaluaciones de desempeño fuere atribuible al dolo del servidor que la expidió. Sobre el particular se señaló lo siguiente: (…) esta eventual disparidad, per se, no sugiere necesariamente la existencia de una falsedad ideológica en el documento, pues lo que allí se consignó también pudo obedecer a un error o imprecisión involuntaria acaecida al momento de su elaboración. 23 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027- 00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 24 Es el caso del numeral 2 del artículo 355 del Código General del Proceso (en adelante CGP) según el cual es causal de revisión el «[h]aberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueron decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida». 25 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027- 00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 26 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027- 00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-sección A, sentencia de 9 de abril de 2014, C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado: 1703-10. 13 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez (…) en tratándose de falsedad ideológica - entendida ésta como la alteración intelectual del contenido de un documento - para la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sin duda debe hallarse acreditada, si bien no necesariamente la existencia de una sentencia penal, sí el aspecto intencional en la conducta, dado que de no ser evidente el dolo no podría hablarse de falsedad, toda vez que el legislador no prevé la modalidad culposa de este comportamiento.

En consecuencia, el error en una constancia o en su contenido sin el elemento de la intencionalidad o dolo, no puede desencadenar o dar pie al recurso extraordinario de revisión presentado. En ese orden de ideas, la falsedad material exige el cotejo de distintos documentos con miras a establecer la afectación de su integridad material, sea porque se crea uno nuevo, o porque se altera alguno de los elementos que conforman su contenido.

De ahí que «no es necesaria la prueba del dolo o intención falsaria, en tanto lo que debe establecerse es la denominada “falsedad civil”».28 Asimismo, esta falsedad – la material- «no debe sustentarse en irregularidades conocidas o que debieron conocerse en instancias previas al recurso extraordinario de revisión, ya que para su resolución se debieron agotar los mecanismos dispuestos por el ordenamiento en el proceso y en la instancia respectiva».29 2.5.

El caso concreto. Análisis de la Sala Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, es preciso señalar que el recurrente alega que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, incurrió en la causal del numeral 2.° del artículo 250 del CPACA, pues, en su concepto, el período laborado por el señor Roldán Rodríguez en el municipio de Barrancominas, en el departamento de Guainía, no puede ser considerado como tiempo nacional, sino como nacionalizado.

En ese orden, afirma, la Resolución 42261 de 2006 «vulnera el debido proceso de cara a la realidad fáctica y jurídica del tiempo servido por el actor». Por su parte, aduce que el Formato único para la expedición de certificado de historia laboral, consecutivo 2335 del 19 de septiembre de 2007, vulnera el derecho al debido proceso, porque no corresponde a la realidad fáctica y jurídica del tiempo de servicio prestado por el señor Roldán Rodríguez pues «en la casilla de [t]ipo de 28 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027- 00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 29 Ibidem. 14 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez [v]inculación marca con una X, sobre el rótulo NACIONAL, habiendo los siguientes ítems: NACIONAL, NACIONALIZADO, DEPARTAMENTAL, MUNICIPAL, DISTRITAL.».

En ese orden, manifiesta que era deber del «jefe de Archivo» (sic) discriminar si la prestación del servicio era nacional, nacionalizado, departamental, municipal, de conformidad con el artículo 16 de la Ley 594 de 2000 y con la Circular 004 de 2013, emitida por el Departamento Administrativo de Función Pública. Pues bien, la Sala resalta que esta corporación30 ha entendido que la falsedad documental puede ser: i) material: hace relación a la mutación física del documento, o, ii) ideológica: se refiere a la alteración intelectual de su contenido.

En el sub lite se observa que el demandante en revisión confunde la falsedad o adulteración documental con la causal de nulidad por falsa motivación, las cuales difieren en su naturaleza y contenido. En efecto, por un lado, se circunscribe a exponer las razones por las que considera que la Resolución 42261 de 2006 fue emitido con falsa motivación, causal que fue alegada en la demanda del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.31 En otras palabras, no se puede confundir el sentido de la causal toda vez que es diferente el escenario donde se edifica una sentencia con base en un documento falso y otra que un acto esté viciado de falsa motivación, pues justamente esto último fue el objeto de debate en el proceso ordinario y los falladores de instancia en su momento encontraron que la decisión gozaba de respaldo fáctico y jurídico.

Por otro lado, respecto al Formato único para la expedición de certificado de historia laboral, consecutivo 2335 del 19 de septiembre de 2007, emitido por la Secretaría de Educación de Antioquia32 el señor Roldán Rodríguez no indica en qué consiste la presunta falsedad que alega, comoquiera que se limita a exponer que la autoridad 30 Véanse: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de febrero de 2013, radicado: 00638 y sentencia del 17 de julio de 2013, radicado: 2012-00231.

Igualmente, de la Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de julio de 2014, radicación: 70001-23-31-000-1998-00785-01 (27602), actor: Fernando Linares Cardozo, demandado: Municipio de San Onofre (REV). 31 Folios 1 al 9 del cuaderno del proceso ordinario. 32 Folios 25 al 29 del cuaderno del proceso ordinario. 15 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez administrativa marcó como nacional su tipo de vinculación con el departamento de Antioquia.

Ahora, esta Subsección advierte que el referido documento tampoco cumple uno de los requisitos de la causal de revisión invocada, cual es que por su importancia y trascendencia, tuvieron una incidencia directa en el sentido de la decisión de la sentencia. En efecto, no está acreditada la incidencia directa del Formato único para la expedición de certificado de historia laboral, consecutivo 2335 del 19 de septiembre de 2007, el cual está investido de la presunción de legalidad, pues no fue objeto de demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y en esa medida, no se efectuó un examen sobre los aspectos que dieron lugar a su expedición. En otras palabras, en el proceso ordinario las pretensiones y el concepto de violación de la demanda no estuvieron dirigidos a atacar la legalidad del referido acto.

Al examinarse la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia se pudo comprobar que este basó su decisión en el análisis de otros documentos de relevancia, en particular en a. el Decreto 07667 del 14 de mayo de 1980, a través del cual Ministerio de Educación Nacional realizó unos nombramientos en la «Prefectura Apostólica de Mitú de acuerdo a los procedimientos y normas legales vigentes en la Educación Contratada»,33 entre ellos al demandante en el cargo de profesor en el Colegio Agropecuario de Barrancominas; y b. su acta de posesión, que acreditaban que su vinculación era de carácter nacional, para el período comprendido desde el 5 de marzo de 1980 hasta el 31 de marzo de 1993.

En consecuencia, el tribunal encontró probado que el señor Roldán Rodríguez no reunía los requisitos legales para ser beneficiario de una pensión gracia, al igual que lo hizo el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral de Medellín al afirmar que, así mismo, la vinculación que aquel tuvo con el departamento de Antioquia fue de carácter nacional; siendo estos los argumentos a los que se circunscribió el análisis de los jueces de instancia. 33 Folios 12 y 13 del cuaderno del proceso ordinario. 16 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez Así las cosas, la Sala considera que en realidad no se materializa la causal de revisión invocada y que, por el contrario, el recurrente utiliza este medio de impugnación excepcional como si fuera una instancia adicional, lo cual no es viable, según se explicó en el acápite denominada «marco normativo y jurisprudencial».

En esa lógica, debe recordarse que debido a su carácter extraordinario, la revisión no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que incurra el fallador,34 ni para reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada por las causales taxativas consagradas por el legislador.

En esta línea argumentativa, al ser una especialísima excepción del principio de la cosa juzgada, el recurso extraordinario inadmite la apertura de un nuevo debate sobre el fondo del asunto, por lo que limita la argumentación y los fundamentos de la demanda al análisis del cumplimiento de la causal invocada; en este caso, el numeral 2.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sin que haya lugar a interpretaciones extensivas o analógicas (principio de taxatividad),35 pues, como lo ha reiterado esta corporación en su jurisprudencia,36 la revisión no constituye una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio ya resuelto.

En otras palabras, lo que el recurso busca revertir es decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de 34 Ver Corte Constitucional, Sentencia C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. 35 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-125 de 2010, consideró que «[ ] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución, como el caso de la nulidad que se presenta por la práctica de una prueba con violación del debido proceso». 36 En sentencia de la Sección Segunda, Subsección B; de 18 de febrero de 2010; radicado 2001 00450 01, (2597-07);

M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, esta corporación lo precisó de la siguiente manera: «Estas restricciones propias del recurso de revisión, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el perdedor pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.

En suma, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina nacional, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el Tribunal por obra suya o de una de las partes». 17 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta o indebida aplicación de la norma correspondiente (error de derecho).

Conforme lo expuesto, la Sala no encuentra configurada la causal de nulidad originada en la sentencia prevista por el numeral 2.° del artículo 250 del CPACA, razón por la cual el recurso extraordinario de revisión se declarará infundado. 3. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201637, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1.° y 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 18 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso38, la Sala condenará en costas al recurrente, pues no prosperaron los argumentos de la revisión y la UGPP intervino en el presente trámite. 4.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que los argumentos esbozados por el recurrente no guardan relación alguna con la causal invocada, esto es, el numeral 2.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sino que lo que pretenden es que se reabra el debate sobre la falsa motivación alegada en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho situación a todas luces improcedente.

Por lo expuesto, se impone declarar infundado el presente recurso extraordinario de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, que en virtud de la causal 2ª del artículo 250 del CPACA, el señor Román Darío Roldán Rodríguez, presentó contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, del 15 de marzo de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. 38 «[…] 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.». 19 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00643-00 (4954-2019) Demandante: Román Darío Roldán Rodríguez Segundo. Condenar en costas a la parte recurrente y a favor de la entidad demandada.

Tercero. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente del proceso ordinario con radicado 05001 33 33 023 2014 01596 01 al tribunal de origen y archivar el recurso extraordinario de revisión, previas las anotaciones en el sistema SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.