CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Parte actora: Manuel Ernesto Serrano García Parte accionada: Procuraduría General de la Nación Radicación: 68001-23-33-000-2025-00643-01 Asunto: Tutela contra acto administrativo.

Se confirma el fallo impugnado. Improcedencia por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 22 de octubre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. I.

ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1. El señor Manuel Ernesto Serrano García fue nombrado en provisionalidad hasta por seis (6) meses en el cargo de Procurador 32 Judicial I para la Restitución de Tierras de Manizales, mediante Decreto 1156 de 19 de septiembre de 2023 expedido por la Procuraduría General de la Nación. 2.

Mediante Decreto 1821 de 1° de octubre de 2025, la Procuraduría General de la Nación decidió no prorrogar el nombramiento en provisionalidad del accionante. Número único de radicación: 680012333000-2025-00643-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Fundamentos de la solicitud de amparo La parte actora manifestó que el acto acusado carece de motivación suficiente, al considerar que, aunque cita el artículo 188 del Decreto Ley 262 de 2000 que autoriza la desvinculación en provisionalidad por razones del servicio, se limita a señalar el vencimiento del término, sin valorar las necesidades del servicio.

Alegó que hay desconocimiento del precedente jurisprudencial y nulidad del acto por falta de motivación, resaltando que el cargo que ocupaba no fue proveído por concurso ni se produjo el retorno del titular. Sostuvo que la no prórroga configura un perjuicio irremediable de carácter existencial, al suprimir el único medio de sustento y acceso a la seguridad social, mientras se define la legalidad del acto en la vía ordinaria.

Consideró que los medios ordinarios (incluida la suspensión provisional) no son idóneos ni eficaces para evitar el daño irremediable. Manifestó que la prolongación de su provisionalidad generó una expectativa legítima de estabilidad, amparada en la buena fe y la confianza legítima. 3. Pretensiones La parte actora planteó las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Tutelar mi derecho fundamental al mínimo vital, debido proceso, seguridad social y estabilidad laboral relativa, como mecanismo transitorio con la condición de presentar la respectiva demanda contenciosa administrativa dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto administrativo, so pena de dejar sin efecto la protección dada en la presente tutela.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, que se ordene mi reintegro inmediato al cargo y funciones para el que fui nombrado en su momento y que ejerzo como Procurador 32 Judicial I para la Restitución de Tierras de Bucaramanga. […]”. [sic en toda la cita] Número único de radicación: 680012333000-2025-00643-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 1. Mediante auto de 9 de octubre de 2025, se admitió la presente acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación. 2. El 22 de octubre de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia declarando improcedente el mecanismo de amparo de la referencia. 3.

Mediante auto de 4 de noviembre de 2025, se concedió la impugnación presentada por la parte accionante contra el fallo de primera instancia. III. INTERVENCIONES 1. La Procuraduría General de la Nación sostuvo que la acción de tutela debe declararse improcedente por no cumplir el requisito de subsidiariedad, en razón a que el accionante cuenta con los mecanismos ordinarios.

Señaló que los actos administrativos son ajenos al escrutinio del juez de tutela, y que este último no puede asumir facultades propias de la jurisdicción contencioso- administrativa. Consideró que se debe tener en cuenta el precedente del Consejo de Estado1 que declaró improcedente la acción de tutela en un caso de terminación de provisionalidad por vencimiento del término en la Procuraduría General de la Nación, en la que adujo que la parte accionante podía acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del CPACA.

Manifestó que no hubo vulneración de derechos fundamentales derivada de la terminación de la provisionalidad por vencimiento del plazo del nombramiento, cuya permanencia estaba supeditada al término del nombramiento, a su prórroga discrecional o a la provisión definitiva del cargo mediante concurso 1 Consejo de Estado, 8 de agosto de 2025.

Exp.: 08001-23-33-000-2025-00190- 01. M.P.: Juan Camilo Morales Trujillo Número único de radicación: 680012333000-2025-00643-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de méritos. Recalcó que la prórroga de nombramientos provisionales es una facultad discrecional del procurador General de la Nación. Resaltó que la inexistencia de estabilidad laboral reforzada y de acuerdo con la verificación en el sistema Hominis (información de aforados), el accionante no ostenta la condición de aforado y no ha solicitado su reconocimiento.

Indicó que la solicitud de amparo como mecanismo transitorio es improcedente, por no configurarse el perjuicio irremediable por afectación al mínimo vital. Adujo que la no prórroga del nombramiento en provisionalidad está fundamentada en una competencia legal del procurador General de la Nación avalada por la jurisprudencia2 y de manera alguna puede la desvinculación del cargo tildarse como actuación arbitraria.

Resaltó que no hay vulneración al derecho fundamental al mínimo vital porque el accionante es un profesional del derecho y cuenta con experiencia para ejercer la profesión de manera independiente, con el fin de obtener los recursos económicos para su sostenimiento y el de su familia. IV.

FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 22 de octubre de 2025, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad. Señaló que los reproches del accionante se dirigen contra el acto administrativo que no prorrogó su nombramiento respecto del cual procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que puede solicitar su nulidad y el restablecimiento de los derechos que estime vulnerados.

Por lo anterior, anotó que la parte actora cuenta con la posibilidad de acudir a 2 Corte Constitucional: Sentencias C-077 de 2004, C-785 de 2005 y C-503 de 2020 y de Consejo de Estado: Rad. 11001-0315-000-2024-05896-00. Número único de radicación: 680012333000-2025-00643-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicho medio de control y solicitar las medidas cautelares, el cual resulta ser el mecanismo idóneo y eficaz para suspender provisionalmente los efectos del acto administrativo cuestionado.

V.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó el fallo de primera instancia reiterando en términos generales los argumentos expuestos en el escrito de tutela y adicionalmente adujo las siguientes razones: Indicó que la Procuraduría General de la Nación desobedeció el precedente jurisprudencial de las altas cortes, por lo que consideró que el acto administrativo de “no prórroga” carece de motivación por no hacer alusión alguna al servicio.

Cuestionó que, a pesar de cumplir de manera ininterrumpida sus labores en la Procuraduría General de la Nación sede Bucaramanga, sin llamados de atención ni investigaciones disciplinarias y respetando el horario laboral, le fue terminado el nombramiento en provisionalidad. Además, resaltó que su salario constituía el único sustento económico para él y su familia, viviendo en un apartamento en arriendo, lo que generó grave impacto en sus derechos fundamentales.

Adujo que las causales legales de retiro de los empleados nombrados en provisionalidad devienen del derecho a la estabilidad laboral relativa que, en aplicación del principio a la igualdad, los cubre, lo cual conlleva un trato igual por parte de la administración, a quienes desempeñan un empleo en carrera administrativa. En cuanto al vencimiento del término (de tiempo) de los nombramientos en provisionalidad, indicó que en la sentencia de 4 de marzo de 2021 el Consejo de Estado resolvió una acción de tutela mediante la cual se accedió al reintegro de la parte accionante al cargo que ocupaba en provisionalidad del que había sido retirada por vencimiento del término del nombramiento.

Número único de radicación: 680012333000-2025-00643-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, aseguró que el acto administrativo que da por terminado el nombramiento en provisionalidad de un funcionario público puede constituir un vicio de falsa motivación porque no es una motivación que atañe a los hechos, lo que constituye un vicio material.

Manifestó que no hay sentencia de unificación sobre la validez o suficiencia del vencimiento del término de nombramiento como motivo puntual de la terminación del nombramiento provisional. Por ello, debe establecerse si el argumento de vencimiento del término es razón suficiente para fundamentar la decisión y si es acorde con la normatividad aplicable y la jurisprudencia vinculante.

Resaltó que la potestad del procurador es reglada, transitoria, obligada a convocar a concurso con base en el mérito dentro de los tres (3) meses siguientes tras el nombramiento provisional. Indicó que el término de los 6 meses previstos en el Decreto 262 de 2000 no constituye una causal autónoma ni válida para desvincular a un funcionario en provisionalidad en la Procuraduría General de la Nación si no se fundamenta en razones del servicio, y en el caso concreto no se probó que el cargo estuviera provisto en propiedad ni que la desvinculación obedeciera a reincorporación o concurso de méritos.

Destacó que el acto administrativo acusado no hizo alusión a una situación particular del servicio, por lo que se vulneró la regla jurisprudencial dispuesta en las sentencias SU-917 de 2010, T-221 de 2014 y SU-054 de 2015. Finalmente, el impugnante solicitó como medida provisional la suspensión provisional del Decreto 1821 de 1° de octubre en lo relativo a la decisión de no prorrogar su nombramiento en el cargo de Procurador Judicial 3PJ, grado ED (ID. 1423) de la Procuraduría 32 Judicial I para la Restitución de Tierras Manizales con funciones en la ciudad de Bucaramanga en provisionalidad hasta por seis (6) meses y se ordene el reintegro al cargo hasta que el despacho resuelva de fondo la impugnación. Número único de radicación: 680012333000-2025-00643-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2. Cuestión previa - De la medida provisional solicitada en segunda instancia La Sala advierte que el actor en el trámite de segunda instancia solicitó que se decrete como medida provisional “[…] la suspensión provisional del Decreto No. 1821 de 01 de octubre de 2025 […] y, en consecuencia, se ordene mi reintegro al mismo hasta que el despacho resuelva de fondo la presente impugnación y emita las órdenes a seguir […]”.

El artículo 7° del Decreto Ley 2591 de 1991 prevé que las medidas provisionales constituyen una herramienta excepcional del juez constitucional para la protección de derechos fundamentales presuntamente afectados, siempre que se advierta la necesidad y urgencia de su adopción; o la posibilidad de evitar un daño más gravoso, de tal manera que la decisión adoptada en el fallo de tutela resulte eficaz.

La solicitud de medida provisional resulta procedente en cualquier instancia, inclusive en sede de revisión ante la Corte Constitucional; sin embargo, no hay lugar a emitir un pronunciamiento al respecto cuando se va a proferir la sentencia respectiva3. 3 En sentencia T-103 de 2018 la Corte Constitucional precisó que: “[…] Ante la necesidad de una decisión que resuelva la causa objeto de revisión con efectos de cosa juzgada, la Sala considera pertinente emitir una determinación definitiva en el asunto de la referencia y no resolverlo provisionalmente.

Se trata de imprimir celeridad en este caso y fallarlo de manera expedida. En la causa analizada se encuentran en disputa de manera inmediata el derecho a la consulta previa de una comunidad étnica; y de forma mediata el derecho a la salud de 210.000 personas, por lo que se requiere una pronta respuesta por parte de la administración de justicia […]”. [Negrillas por fuera del texto original] Número único de radicación: 680012333000-2025-00643-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, la Sala estima que no hay lugar a emitir un pronunciamiento frente a la solicitud de medida provisional presentada en segunda instancia por el actor dado que, a través de la presente decisión se va a resolver de manera definitiva la controversia planteada en la impugnación. 3.

Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado4, la Sección debe establecer: A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra acto administrativo y, de ser así deberá: B) Si la accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 4.

Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela La acción de tutela fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19915.

Esta acción constitucional se caracteriza por ser un instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no dispone de otros medios de 4 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 5 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Número único de radicación: 680012333000-2025-00643-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable, de conformidad con lo previsto en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.

De ahí que el mecanismo de amparo, en principio, no procede para controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, toda vez que el legislador previó como mecanismo de defensa judicial para desvirtuar su legalidad, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en su defecto, el de nulidad6. Sin embargo, la jurisprudencia ha reconocido que, en algunas circunstancias especiales, la acción de tutela procede contra actos administrativos, siempre que se reúnan las siguientes condiciones: i) se esté en presencia de una vulneración de derechos fundamentales, y que ii) como consecuencia de lo anterior, exista peligro de ocurrencia de un perjuicio irremediable, con lo que el amparo procedería como mecanismo transitorio.

En el caso objeto de estudio, el accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se ordene su “[…] reintegro inmediato al cargo y funciones para el que fui nombrado en su momento y que ejerzo como Procurador 32 Judicial I para la Restitución de Tierras de Bucaramanga […]”. Respecto de lo anterior, cabe señalar que si bien el actor no solicita que se deje sin efectos el Decreto 1821 de 1° de octubre de 2025 por medio del cual no se prorrogó su nombramiento, la realidad es que cualquier pronunciamiento en este asunto implica analizar la legalidad de dicho acto administrativo.

Precisado lo anterior, se tiene que el Decreto 1821 de 1° de octubre de 2025 es susceptible de control jurisdiccional, ya que se enmarca en la categoría de actos administrativos definitivos, en tanto que resuelve el fondo del asunto. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-956 de 2011. Número único de radicación: 680012333000-2025-00643-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De ahí que la Sala considera que el aquí accionante cuenta con un medio de defensa judicial, como son los medios de control previstos en la Ley 1437 de 2011 a través de los cuales puede discutir la legalidad del acto administrativo en cuestión, en el que, además, podrá solicitar medidas cautelares.

En este contexto, resulta oportuno destacar que esta Sala ha reiterado en oportunidades anteriores7 que con la expedición de la Ley 1437 de 2011 ya no es admisible el argumento según el cual los medios de control ordinarios no son eficaces ni oportunos para la protección de los derechos presuntamente conculcados en casos como el estudiado.

Lo anterior, en consideración a que la mencionada normativa además de darle celeridad a los procesos al establecer la oralidad en los mismos contiene diferentes herramientas jurídicas que permiten solicitar, entre otras cosas, las medidas cautelares incluso de urgencia8, como la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos o del procedimiento hasta tanto se defina la declaración o no de su nulidad; ordenar la adopción de una decisión administrativa; impartir órdenes o imponerle obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes, las cuales demuestran la efectividad del procedimiento ordinario cuando se advierte una situación apremiante que necesite ser remediada, incluso antes de que se profiera una decisión definitiva.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que la parte actora debe utilizar los medios ordinarios e idóneos que se encuentran establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para efectos de revisar la legalidad del acto administrativo objeto de cuestionamiento, máxime cuando no se advierte la existencia de un perjuicio 7 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 1o. de marzo de 2018, C.P. María Elizabeth García González, acción de tutela con núm. único de radicación: 52001-23-33-000- 2017-00626-01, Actor: Pio León Caicedo Bustos, demandado: Procuraduría General de la Nación. 8 Artículo 234 del CPACA textualmente señala: “[…] Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el juez o magistrado ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que, por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior.

Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución señalada en el auto que así lo decrete […]”. Número único de radicación: 680012333000-2025-00643-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio, dado que de los elementos de juicio obrantes en el expediente no es posible establecer dicha circunstancia. Lo anterior, en razón a que de la valoración de los elementos probatorios aportados al presente proceso no es posible establecer una circunstancia que amerite la intervención del juez constitucional, habida cuenta que el actor desempeñaba un cargo en provisionalidad con plazo definido, por lo que tenía pleno conocimiento del carácter temporal del nombramiento.

Aunado a lo anterior, esta Sala9 en asuntos similares en los que se ha solicitado la protección del mínimo vital como consecuencia de la desvinculación de un cargo, ha indicado lo siguiente: “[…] 49.⁠ ⁠Ahora bien, valga agregar que si bien es cierto la aquí actora podría verse afectada en su mínimo vital por la falta de salario, como consecuencia de la desvinculación laboral, ello no habilita al juez de tutela para que adopte medidas en favor de la extrabajadora, en razón a que toda terminación laboral trae consigo la imposibilidad de continuar recibiendo la remuneración […]”10.

Bajo las anteriores consideraciones, esta Sección confirmará el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Santander. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 22 de octubre de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 9 Sentencia de 25 de septiembre de 2025, expediente 08001-23-33-000-2025-00260-01. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 14 julio de 2022. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01920-01. Número único de radicación: 680012333000-2025-00643-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: ABSTENERSE de resolver de fondo la medida provisional solicitada por el actor, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.