Radicado: 50001-23-33-000-2021-00253-01 (26843) Demandante: Parque Cementerio Villavicencio S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 50001-23-33-000-2021-00253-01 (26843) Demandante PARQUE CEMENTERIO VILLAVICENCIO S.A.S. Demandado MUNICIPIO DE RESTREPO Temas Efecto plusvalía. Caducidad.
AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Parque Cementerio Villavicencio S.A.S. contra el auto proferido el 16 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Meta, que rechazó la demanda.
ANTECEDENTES Hechos relevantes. El Municipio de Restrepo profirió la Resolución Nro. 111 del 29 de octubre de 2020, «por la cual se liquida el efecto y la participación en plusvalía del proyecto “Parque Cementerio Villavicencio S.A.S.” ubicado en el Lote Kaunas Vereda Choapal del Municipio de Restrepo». La sociedad Parque Cementerio Villavicencio S.A.S. presentó recurso de reposición contra esta decisión, por lo que fue parcialmente modificada por la entidad territorial con la Resolución Nro. 130 del 11 de diciembre de 2020, que decidió el recurso, en el sentido de determinar el efecto plusvalía sin indexar el IPC y a su vez efectuar el recálculo de la liquidación del efecto y la participación en plusvalía. Parque Cementerio Villavicencio S.A.S. presentó la demanda de la referencia, en la que pretende la nulidad de los siguientes actos: i) la Resolución Nro. 111 de 2020; ii) del Documento Técnico Nro. 140.16.1/676-2020, que es un anexo de la Resolución Nro. 111; iii) la Resolución Nro. 130 de 2020; iv) el Documento Técnico Nro. 140.16.1/780-2020, anexo de la anterior resolución; v) la «resolución que ordenó la inscripción de la anotación No: 008 liquidación del efecto plusvalía en la oficina de registros e instrumentos públicos»1; vi) la «resolución que ordenó la inscripción de la anotación No: 009 aclaración de la resolución 111 del 29/10/2020, que modificó dicha resolución y determinó el efecto plusvalía y ordenó su registro en la oficina de registros e instrumentos públicos»2; y vii) el Oficio Nro. 150.16.1 del 29 de octubre de 2020 que informó la inscripción del gravamen en la matrícula inmobiliaria.
Providencia impugnada. El Tribunal Administrativo del Meta rechazó la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: 1 SAMAI. Índice 2. PDF de la demanda. Página 35. 2 Ibidem. Radicado: 50001-23-33-000-2021-00253-01 (26843) Demandante: Parque Cementerio Villavicencio S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.
Sobre los actos susceptibles de control judicial. Indicó que las Resoluciones Nro. 111 y Nro. 130 de 2020 resuelven una situación particular de la demandante porque determinaron el valor del efecto plusvalía por metro cuadrado del predio, de tal modo que son actos administrativos susceptibles de control judicial. Afirmó que, en cambio, los Documentos Técnicos Nro. 140.16.1/676 y Nro. 140.16.1/781 de 2020 son actos preparatorios, pues solo otorgan elementos de juicio para que la administración adopte las decisiones contenidas en las resoluciones antes referidas.
Señaló que, es así, que las Resoluciones Nro. 111 y Nro. 130 expresamente indican que los documentos técnicos se incorporan a ellas. Puso de presente que las resoluciones que ordenaron las inscripciones que corresponden a las Anotaciones Nro. 008 y 009 sobre la Matrícula Inmobiliaria Nro. 230-15783 son las mismas Resoluciones Nro. 111 y 130 de 2020.
Y, respecto al Oficio Nro. 150.16.1 de 2020, señaló que se trata de un acto de mero trámite, que se limita a comunicar a la sociedad demandante que se materializó la orden contenida en las Resoluciones Nro. 111 y 130 de inscribir el gravamen en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente. 2. Sobre la caducidad de la acción. Manifestó que el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses contados a partir del día siguiente a la notificación del acto acusado.
Teniendo esto presente, indicó que la Resolución Nro. 130, que decidió el recurso de reposición interpuesto contra el acto de liquidación del efecto plusvalía, fue notificada el 16 de diciembre de 2020, por lo que desde ese momento inicia el conteo del término de caducidad. Destacó que la actora sostuvo que el término de caducidad debe contabilizarse desde el 16 de marzo de 2021, fecha en que le fue notificado el Oficio Nro. 150.16.1, mediante el cual se le informó la inscripción del gravamen en la matrícula inmobiliaria del predio.
Sin embargo, a juicio del a quo, no es posible contabilizar la caducidad del medio de control desde ese momento porque la sociedad demandante tuvo conocimiento del daño que le causan los actos administrativos desde la notificación de las resoluciones3. Por lo expuesto, el Tribunal concluyó que el término de caducidad empezó a correr desde el 17 de diciembre de 2020 y finalizó el 17 de abril de 2021.
Empero, la demanda fue inicialmente presentada el 7 de mayo de 2021 «y con posterioridad el 12 de julio de 2021»4, por lo que fue extemporánea. También señaló que la demandante no presentó una solicitud de conciliación extrajudicial, por lo que no operó el término de suspensión de la caducidad prevista en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001.
Además, afirmó que solo sería posible 3 Para sustentar este argumento invocó la siguiente providencia: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Proceso: 25000-23-26-000-2005-00653-01 (40332). Sentencia del 27 de abril de 2020. CP: Guillermo Sánchez Luque. 4 SAMAI. Índice 2. PDF del auto apelado.
Página 12. Radicado: 50001-23-33-000-2021-00253-01 (26843) Demandante: Parque Cementerio Villavicencio S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 contabilizar el término de caducidad desde la inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos si hubiera sido presentada por un tercero con interés, pues en ese caso solo le sería oponible el acto administrativo con su publicación. Sin embargo, como la actora fue notificada de dichos actos administrativos, tuvo conocimiento de los efectos de la decisión desde un momento anterior.
Recurso de apelación. Parque Cementerio Villavicencio S.A.S. solicitó revocar la anterior decisión por los siguientes motivos de inconformidad: Dijo que la demanda de la referencia fue presentada el 7 de mayo de 2021 a través de la plataforma habilitada por la Rama Judicial, por lo que fue repartida al Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo de Bogotá. Pero, como dicho juzgado no era competente, remitió el expediente para reparto ante el Tribunal Administrativo del Meta.
Por este motivo, según la actora, es que en el expediente consta que el reparto ante el a quo se realizó el 12 de julio de 2021. Debido a lo anterior, consideró en este caso es aplicable el artículo 109 del Código General del Proceso, según el cual se entiende presentado el memorial en el mismo día en que se haya radicado ante los centros administrativos, de apoyo, secretarías conjuntas, centros de radicación o similares.
En consecuencia, indicó que se debe entender que la demanda fue presentada en este caso el 7 de mayo de 2021. De otro lado, manifestó que el auto de primera instancia define con claridad los actos administrativos definitivos, pero no tuvo en cuenta que el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo expresamente ordena tener en cuenta los actos de ejecución para contabilizar la caducidad.
Afirmó que, según el Consejo de Estado5, los actos administrativos definitivos son aquellos que crean, modifican o extinguen derechos; son actos de trámite los que ajustan el procedimiento administrativo al ordenamiento jurídico; y son actos de ejecución los proferidos para dar cumplimiento al acto definitivo. Así, sostuvo que el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que el término de caducidad de 4 meses debe contabilizarse a partir de la notificación del acto intermedio, de ejecución o de cumplimiento.
Sostuvo que esta regla especial es reconocida por el artículo 164 ibidem, cuando señala que el término de caducidad debe contabilizarse a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo definitivo, salvo las excepciones de ley. Además, el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 indica que no procede el cobro de la participación en plusvalía hasta que sea liquidado e inscrito el acto administrativo correspondiente en el folio de matrícula inmobiliaria del predio objeto del gravamen.
Con base en lo anterior, dijo que las resoluciones que liquidaron el efecto plusvalía no podían ser ejecutadas solo con su notificación, sino que requerían de un acto de cumplimiento que haga efectiva la inscripción en el registro de instrumentos públicos porque, solo a partir de ese momento, es que se hace exigible el tributo. Así, señaló que las Resoluciones Nro. 111 y 130 fueron inscritas en el folio de matrícula inmobiliaria el 8 de enero de 2021 y que el Oficio Nro. 150.16.1 (que comunicó dichas inscripciones) fue notificado el 16 de marzo de 2021.
En 5 La recurrente no invocó ninguna providencia. Radicado: 50001-23-33-000-2021-00253-01 (26843) Demandante: Parque Cementerio Villavicencio S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 consecuencia, consideró que si se toma en cuenta el primer acto de ejecución (la inscripción de las anotaciones), el término de caducidad finalizó el 8 de mayo de 2021.
Y si se toma como acto de ejecución la notificación de la inscripción, el término para presentar la demanda finalizó el 16 de julio del mismo año. Entonces, comoquiera que la demanda fue interpuesta el 7 de mayo de 2021, debe considerarse oportuna en cualquier de esos dos eventos. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala determinar si operó el fenómeno de la caducidad respecto de las Resoluciones Nro. 111 del 29 de octubre y Nro. 130 del 11 de diciembre de 2020, proferidas por el Municipio de Restrepo, mediante las cuales se liquidó el efecto plusvalía a cargo de Parque Cementerio Villavicencio.
Se aclara que el Tribunal también rechazó la demanda respecto de los actos administrativos que consideró que no eran susceptibles de control judicial. Pero la demandante no presentó ningún motivo de inconformidad respecto a este punto, por lo que no será objeto de estudio. Además, antes de iniciar el estudio del caso, se pone de presente que esta Sala es competente para decidir el recurso de apelación con base en el literal g) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 1 del artículo 243 ibidem.
Según la apelante, en este caso debe contabilizarse la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a partir de la inscripción de las resoluciones en el folio de matrícula inmobiliaria o desde la notificación del oficio que informó la realización de dicha inscripción porque son los actos de ejecución o de cumplimiento de la liquidación del tributo, afirmación que sustentó en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997.
Al respecto, la Sala destaca que la primera de dichas normas dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel» (subraya la Sala).
Según la norma transcrita, únicamente hay lugar a contabilizar la caducidad a partir de la notificación del acto intermedio, de ejecución o de cumplimiento cuando se ejerce el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto administrativo de carácter general. En este caso, como lo indicó el Tribunal, las Resoluciones Nro. 111 y 130 de 2020 son actos administrativos de carácter particular porque afectan únicamente la situación jurídica de la demandante al liquidar el efecto plusvalía a su cargo.
En Radicado: 50001-23-33-000-2021-00253-01 (26843) Demandante: Parque Cementerio Villavicencio S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 consecuencia, no es aplicable el último inciso del artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
De otro lado, el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 establece lo siguiente:
ARTICULO 83. EXIGIBILIDAD Y COBRO DE LA PARTICIPACIÓN. La participación en Ia plusvalía sólo le será exigible al propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía, en el momento en que se presente cualquiera de las siguientes situaciones: (…)» (subraya la Sala).
Como se observa, esta norma regula la exigibilidad del tributo, pero no contiene alguna regla sobre la notificación o sobre el conteo del término de caducidad. En efecto, debe tenerse en cuenta que la notificación de la liquidación del efecto plusvalía fue regulado por el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, según el cual deben publicarse 3 avisos en ediciones dominicales de amplia circulación en el municipio o distrito, así como a través de un edicto fijado en la alcaldía correspondiente.
Además, también debe destacarse que esta norma fue declarada constitucional por la Sentencia C-035 de 2014 «bajo el entendido de que antes de efectuar la notificación por avisos y edicto, la alcaldía municipal o distrital competente deberá agotar el trámite de notificación personal o por correo, previsto en los artículos 565 y 566 del Estatuto Tributario y bajo los parámetros establecidos en el considerando 34.3 de esta providencia».
Las normas expuestas fueron las aplicadas por el Municipio de Restrepo, pues en el artículo sexto de la Resolución Nro. 111 ordenó su notificación «conforme a lo descrito en el artículo 4° del Decreto 491 de 2020 y el artículo 565 del Estatuto Tributario; en caso de no poder realizar la notificación descrita anteriormente, e (sic) procederá subsidiariamente a notificarse mediante la publicación de tres (3) avisos en ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación, así como a través de edicto fijado en la sede de la Alcaldía Municipal, conforme a lo previsto en el artículo 81° de la Ley 388 de 1997, en cumplimiento de la sentencia C-035 DE 2014»6.
Así, se evidencia que tampoco le asiste la razón a la actora cuando sostiene que el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 impone contabilizar la caducidad a partir de la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de las resoluciones acusadas o desde la notificación del oficio que le informó la realización de ese registro. En este caso es aplicable la regla general contenida en el literal c) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual, el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se pretenda la nulidad de un acto administrativo de carácter particular se contabiliza «a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso».
Por lo anterior, y como lo señaló el Tribunal, el término para contabilizar el término de caducidad en el caso bajo examen inició a partir del día siguiente a la notificación de la Resolución Nro. 130, que decidió el recurso de reposición. Empero, se observa que en el expediente no hay prueba de la fecha en que fue notificado dicho acto administrativo porque, aunque se aportó el oficio de notificación por correo, en él no obra ninguna constancia de recibo por la sociedad contribuyente.
Sin embargo, la actora manifestó en la demanda que la Resolución Nro. 130 se «notifica inicialmente el día 16 de diciembre de 2020»7. Entonces, ante este reconocimiento 6 SAMAI. Índice 2. Carpeta de Demandas y Anexos. PDF denominado «link anexos Correo_ Edwards Andres Martinez Camacho – Outlook». Carpeta denominada «07PruebasDemanda».
PDF denominado «PRUEBA07052021_162336» 7 SAMAI. Índice 2. PDF de la demanda. Página 7. Hecho 6. Radicado: 50001-23-33-000-2021-00253-01 (26843) Demandante: Parque Cementerio Villavicencio S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de la demandante de la fecha en que se surtió la notificación, la Sala contabilizará el término de caducidad teniendo como fecha de notificación de ese acto el 16 de diciembre de 2020, tal como lo hizo también el a quo en la providencia apelada sin que el demandante formulara algún motivo de inconformidad al respecto.
Además, es útil mencionar los artículos 59 y 62 del Código de Régimen Político y Municipal, según los cuales los términos de meses previstos en la ley se entienden por calendario común, es decir, sin suprimir los días feriados y de vacancia judicial. Empero, si el plazo finaliza en un día feriado o de vacancia, el plazo se extiende al siguiente día hábil.
Hechas estas precisiones, se observa que, como el acto que agotó la vía gubernativa fue notificado el miércoles 16 de diciembre de 2020, el término de 4 meses para presentar la demanda inició el jueves 17 del mismo mes y año y finalizó el sábado 17 de abril de 2021, pero, como el plazo finalizaría en un día inhábil, se extiende hasta el día lunes 19 del mismo mes y año. Pese a lo anterior, como lo indicó la apelante, la demanda fue interpuesta el viernes 7 de mayo de 20218, es decir luego de que finalizó el plazo para hacerlo, por lo que operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el 16 de septiembre de 2021. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA 8 SAMAI. Índice 2. PDF del acta de reparto.