Radicación: 20001 23 33 000 2024 00198 01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 20001 23 33 000 2024 00198 01 Accionante: NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL Accionado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE VALLEDUPAR Tesis: La acción de tutela es improcedente por falta de subsidiariedad cuando el demandante no ha hecho uso de los mecanismos ordinarios establecidos en la ley para la defensa de sus derechos SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 11 de julio de 2024, dictado por el Tribunal Administrativo del Cesar.
I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estima vulnerados por el auto de 15 de mayo de 2024, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, que rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto contra el proveído de 15 de abril del mismo año, que rechazó la demanda de repetición promovida contra el señor Willinthon Plazas García, por haber operado la caducidad del medio de control1. 1.2.
Como hechos que antecedieron a la acción de tutela, en la audiencia inicial celebrada el 14 de junio de 2018 ante el Juzgado Segundo 1 Proceso que se identificó con el radicado 20001-33-33-002-2024-00067-00 Radicación: 20001 23 33 000 2024 00198 01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Valledupar, la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, celebró acuerdo conciliatorio con José Isabel Urieles Peña y otros, dentro del proceso de reparación directa adelantado por la muerte del señor Jean Carlos Urieles en el calabozo de la estación de Policía ubicada en el Municipio de La Gloria (Cesar).
El acuerdo fue aprobado por el juzgado en esa misma diligencia. 1.3. El 15 de marzo de 2024, la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, radicó demanda de repetición contra el señor Willinthon Plazas García, y mediante proveído de 15 de abril de 2024, el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar la rechazó por caducidad, al considerar aplicable el término de dos años establecido en el artículo 164, numeral 2º, literal l, del CPACA, y no el término de cinco años consagrado en la Ley 2195 de 2022, porque, de acuerdo con lo establecido en el artículo 42 de la última disposición, esta solo se aplica a las condenas o conciliaciones que quedaran ejecutoriadas con posterioridad a su entrada en vigor, lo cual se produjo el 18 de enero de 2022.
Entonces, como el auto que aprobó la conciliación celebrada por las partes en el proceso de reparación directa quedó ejecutoriado el 14 de junio de 2018, y el último pago fue efectuado el 21 de febrero de 2020, la entidad podía interponer la demanda hasta el 21 de febrero de 2022; empero, solo la presentó hasta el 15 de marzo de 2024. 1.4.
La entidad interpuso el recurso de apelación contra la anterior providencia y, por auto del 15 de mayo de 2024, el juzgado lo rechazó por extemporáneo, pues la notificación de la decisión recurrida se envió el 16 de abril del mismo año, por lo que, de acuerdo con el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, se entiende notificada el día 18 y el recurso podía interponerse hasta el día 23; empero, se presentó hasta el día 25. 1.5.
Contra la anterior providencia la entidad alega en la tutela que el recurso de apelación fue radicado de acuerdo con lo ordenado en el auto Radicación: 20001 23 33 000 2024 00198 01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 15 de abril de 2024, que en el ordinal segundo señaló que “Contra esta decisión procede el recurso de apelación en los términos del artículo 243 del CPACA”, lo que le generó una confusión, “que posteriormente corrige cuando rechaza por extemporáneo el recurso”. 1.6.
Además, contra lo decidido por el juzgado en el auto del 15 de abril de 2024, expuso lo siguiente: “Finalmente, también se ha de tener presente que el C.P.A.C.A no derogo la Ley 678 de 2001, instrumento normativo aplicable a este medio de control de repetición y que se ocupó de la acción de repetición de manera integral, regulando tanto aspectos sustanciales como procesales de la acción de repetición, estableciendo en cuanto a lo primero el objeto, noción, finalidades, deber de ejercicio, definiciones de dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente y presunciones legales de esas dos modalidades; en cuanto a lo segundo, reguló la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, caducidad, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso, contemplando en el Artículo 11 que la acción de repetición caducara al vencimiento del plazo de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha de pago efectuado por la Entidad Pública, luego, esta disposición normativa resulta aplicable al presente asunto y bajo sus presupuestos, en el presente medio de control no se encuentra configurada la caducidad de la acción, por lo que solicito a los Honorables Magistrados sean objeto de análisis en el marco de los derechos fundamentales citados, declarando su vulneración flagrante”.
Es decir, la autoridad demandante alegó que el CPACA no derogó el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, que es la normativa aplicable al caso, y en virtud de esta no se configuró la caducidad de la acción de repetición, pues el plazo es de cinco años y debe computarse desde que la entidad efectúa el pago de la condena. Finalmente, manifestó que la decisión controvertida incurrió en violación directa de la Constitución porque desconoció que la entidad interpuso la demanda dentro del término legal, decisión que además infringe el derecho de acceso a la administración de justicia. II.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar realizó un recuento de los hechos y actuaciones surtidas en el trámite ordinario e Radicación: 20001 23 33 000 2024 00198 01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indicó que no es de recibo que la parte actora haya acudido a esta acción constitucional sin agotar todos los mecanismos de defensa judicial ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, esto es, el recurso de queja, que es el que procede contra el auto que rechaza por extemporáneo el recurso de apelación. III.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante fallo de 11 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo del Cesar estudió el fondo del asunto y denegó las pretensiones de la tutela, al considerar que el rechazo de la demanda por caducidad se ajustó a derecho, pues la decisión que aprobó la conciliación quedó ejecutoriada el 14 de junio de 2018 y el último pago fue realizado por la Policía Nacional el 21 de febrero de 2020, razón por la cual, según lo estipulado en el literal l del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, la entidad tenía dos años para presentar la demanda; no obstante, sólo la interpuso hasta el 15 de marzo de 2024.
Asimismo, alegó que no se debía tener en cuenta el término de caducidad de cinco años establecido en la Ley 2195 de 2022, ya que esta entró en vigencia con posterioridad a la ejecutoria de la providencia que aprobó la conciliación. Adujo que el auto de 15 de mayo de 2024, que rechazó por extemporáneo el recurso de apelación, se ajustó a derecho pues el proveído de 15 de abril de 2024, que rechazó la demanda por caducidad, fue notificado el 16 del mismo mes y año, por lo que el actor tenía hasta el día 23 para recurrirlo, de acuerdo con lo preceptuado en el numeral 3º del artículo 244 del CPACA; sin embargo, el recurso solo se interpuso hasta el 25 de abril de 2024.
IV. IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y alegó que la Ley 2195 de 2022 fue publicada el 18 de enero de 2022, tiempo después Radicación: 20001 23 33 000 2024 00198 01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de que quedara ejecutoriado el auto de 14 de junio de 2018, que aprobó la conciliación en el proceso de reparación directa.
Adujo que el artículo 164 del CPACA consagra dos puntos de partida para el término de la caducidad de la acción de repetición, que son: (i) el día siguiente al del pago total de la obligación por parte de la entidad y (ii) una vez concluyan los plazos establecidos para dicho pago, es decir, al cabo de los 18 meses “de la ejecutoria”, y para el efecto el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago a la entidad obligada.
Entonces, de acuerdo con lo establecido en el artículo 42 de la Ley 2195 de 2022, para interponer la demanda la entidad tenía un plazo de cinco años contados a partir del 21 de febrero de 2020, fecha en la que realizó el ultimo pago. Adicionalmente, adujo haber agotado todos los mecanismos ordinarios de defensa para controvertir el auto del 15 de mayo de 2024.
Particularmente, dijo que el “25/04/2020” interpuso el recurso de reposición y en subsidio de queja.
5. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.
HECHOS 5.2.1. La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, interpuso acción de repetición contra el señor Willinthon Plazas García, con la finalidad de que sea condenado a pagar la suma cancelada por la entidad en cumplimiento del acuerdo conciliatorio celebrado en la Radicación: 20001 23 33 000 2024 00198 01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co audiencia inicial del 14 de junio de 2018 ante el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, dentro de un proceso de reparación directa. 5.2.2.
El Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, mediante proveído del 15 de abril de 2024, rechazó por caducidad el medio de control. 5.2.3. El anterior auto fue apelado por la demandante y, mediante providencia de 15 de mayo de 2024, la misma autoridad judicial rechazó el recurso por extemporáneo. 5.2.4. La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, interpuso acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales por la providencia del 15 de mayo de 2024, que le rechazó por extemporáneo el recurso de apelación contra el proveído del 15 de abril de 2024.
5.3. ANÁLISIS DE LA SALA 5.3.1. Procedencia de la acción de tutela Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Con este propósito, la Corte Constitucional definió y unificó de tiempo atrás los llamados requisitos generales de procedibilidad2, los cuales deben concurrir en su totalidad, para que resulte viable el estudio de fondo de la solicitud de amparo, postura que, tiempo después, fue así mismo acogida por esta corporación3. Tales criterios son los de i) la relevancia constitucional del asunto planteado, ii) la subsidiariedad, relacionada con el previo agotamiento de todos los medios de defensa 2 Sentencia C-590 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño). 3 Sentencia de unificación de julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González).
Radicación: 20001 23 33 000 2024 00198 01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial disponibles, iii) la inmediatez, relativa al oportuno ejercicio de la acción de amparo dentro de un plazo razonable, iv) la precisa explicación sobre el efecto determinante del defecto que se aduce, v) la razonable identificación de los hechos aducidos y su previa invocación dentro del proceso ordinario precedente, y vi) que no se trate de fallos de tutela.
Una vez constatada la presencia de estos requisitos, la efectiva prosperidad de la tutela depende de la debida demostración de al menos una de las causales específicas de procedibilidad definidas en la misma providencia, las cuales se pueden enmarcar dentro de las siguientes categorías: a) defecto material o sustantivo; b) violación directa de la Constitución; c) defecto fáctico; d) defecto procedimental; e) decisión sin motivación; f) defecto orgánico; g) desconocimiento del precedente, y h) error inducido, o, como mínimo, que en la petición de amparo haga una exposición suficientemente clara de los hechos y derechos que la sustenten, de forma tal que el juez constitucional pueda deducir, sin elucubraciones, cuál es el defecto que la parte actora reprocha de la providencia. 5.3.2.
Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales De conformidad con lo anterior, el análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 5.3.3.
El requisito de subsidiariedad Los artículos 86 de la Constitución Política y 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991 prevén que la tutela es improcedente cuando no se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos Radicación: 20001 23 33 000 2024 00198 01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales.
Es allí donde radica la finalidad del requisito de subsidiariedad, que consiste en impedir que esta acción se convierta en un mecanismo principal de protección. La Corte Constitucional ha manifestado que el medio judicial por excelencia para la preservación de los derechos es el proceso4. Por consiguiente, la acción de tutela no puede ser utilizada como una herramienta sustitutiva de los mecanismos ordinarios de defensa, salvo que éstos no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la petición de amparo se ejerza como un medio transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Siendo así, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 5.3.4. Caso concreto En ese orden, corresponde a la Sala analizar si es procedente decidir de fondo la acción de tutela instaurada por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, contra el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, con ocasión del auto del 15 de mayo de 2024, que rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto contra el proveído de 15 de abril del mismo año, que a su vez rechazó por caducidad la acción de repetición promovida por la entidad contra el señor Willinthon Plazas García. En relación con el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, el a quo manifestó: “(…) al revisar el caso concreto del medio de control de repetición se observa que el accionante presentó el recurso de apelación contra la decisión presuntamente vulneradora de sus derechos -auto del 15 de mayo de 2024, por lo cual se advierte que el accionante agotó el recurso que tenía a su alcance para controvertir la providencia cuestionada.
Por lo tanto, al no existir otro medio de defensa judicial, se considera satisfecho el requisito de subsidiariedad”. 4 Sentencia C–543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Radicación: 20001 23 33 000 2024 00198 01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contra el anterior argumento del Tribunal, la Sala advierte que, de la revisión efectuada en el sitio del proceso ordinario en el Sistema de Gestión Judicial – SAMAI5, no se observa que, contra el auto del 15 de mayo de 2024, atacado en la solicitud de amparo, se haya interpuesto el recurso de apelación y, en todo caso, en los términos del artículo 245 del CPACA6, el medio de defensa procedente contra esa decisión era el recurso de queja, el cual tampoco fue interpuesto.
Como se vio, en el escrito de impugnación el actor alegó haber agotado todos los mecanismos ordinarios de defensa para controvertir el auto descrito en precedencia y, en particular, adujo haber interpuesto el recurso de reposición y en subsidio de queja, así: “En el presente caso, se trata de un auto judicial el cual quedo ejecutoriado, mediante memorial del 25/04/2020 se presentó RECURSO DE REPOSICIÓN EN SUBSIDIO DE QUEJA el cual fue negado por el Despacho mediante auto notificado el 15 de mayo de 2024, remitiendo el expediente electrónico del proceso al Tribunal Administrativo del Cesar, para que se surtiera el tramite respectivo del Recurso de apelación Interpuesto el cual confirma la decisión del Juzgado que declaro extemporánea el recurso de apelación (…)”.
Sin embargo, la anterior información no corresponde al trámite del proceso de repetición que dio origen a la tutela, pues el auto que rechazó por extemporánea la apelación contra el proveído de rechazo de la demanda fue expedido el 15 de mayo de 2024, por lo que el recurso de queja tendría que haber sido presentado en fecha posterior a esta, y no el 25 de abril de 2020, como indica la accionante.
Y, en todo caso, de la revisión efectuada por la Sala en el sitio del proceso ordinario en el sistema SAMAI, no se observa que este haya sido interpuesto. Siendo así, la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, tenía a su alcance otro medio de defensa que resultaba eficaz e idóneo 5 Ver en el enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=200013333002202400067002 000133 6 Artículo 245.
Queja. <Artículo modificado por el artículo 65 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Este recurso se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente. Radicación: 20001 23 33 000 2024 00198 01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para exponer los argumentos que ahora pretende hacer valer, esto es, el recurso de queja contra el auto que le rechazó por extemporánea la apelación instaurada respecto del auto de rechazo de la demanda de repetición. Empero, no hizo uso de este y optó por interponer directamente la presente acción constitucional, como si esta pudiera emplearse en reemplazo de los mecanismos ordinarios establecidos en la ley para la defensa de los derechos.
Así las cosas, la Sala encuentra que esta acción de tutela no cumple con el presupuesto de subsidiariedad, por lo cual es clara su improcedencia, sin necesidad de analizar al detalle los restantes requisitos generales de procedibilidad. 5.4. Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala revocará el fallo impugnado, y en su lugar declarará improcedente el amparo, por constatar la ausencia del requisito de subsidiariedad, respecto de los argumentos expuestos en la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 11 de julio de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones expuestas en esta decisión.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta en contra del auto de 15 de mayo de 2024, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicación: 20001 23 33 000 2024 00198 01 Accionante: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Aclaración de voto CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.