CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) trabajo en conexidad con el principio constitucional de la buena fe Derecho Fundamental Amparado: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de tutela de 11 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual negó las pretensiones del amparo.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, obrando en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 11 de marzo de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 50001-33-33-003-2016-00416-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo en conexidad con el principio constitucional de la buena fe. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas Presupuestos fácticos 2.
Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que fue nombrado por la Secretaría de Educación del Municipio de Villavicencio en provisionalidad, el 18 de agosto de 2015, mediante Resolución núm. 1500.56.03/2639, en el cargo de docente en el área de ciencias sociales en la Institución Educativa Playa Rica del Municipio de Villavicencio, en reemplazo del titular del cargo José Humberto Boyacá Mojica, a quién se le concedió una comisión no remunerada. 4.
Expresó que el 11 de marzo de 2016, mediante la Resolución núm. 1500.56.03/1090 se terminó la comisión de servicios no remuneradas “[…] para periodo de prueba […]” del docente José Humberto Boyacá Mojica, y se declaró la vacancia definitiva del cargo de docente para el área de ciencias sociales de la Institución Educativa Playa Rica del Municipio de Villavicencio. 5.
Manifestó que por medio de la Resolución núm. 1500.56.03/1957 del 28 de junio de 2016, se terminó su nombramiento provisional, en vacancia temporal del cargo como docente de la Institución Educativa Playa Rica del Municipio de Villavicencio. 6. Señaló que presentó demanda contra el Municipio de Villavicencio en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 1500.56.03/1957 del 28 de junio de 2016; y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara al Municipio de Villavicencio el reintegro del actor al mismo cargo que desempeñaba en el momento de la desvinculación o a otro de igual o superior categoría. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas Sentencia proferida el 25 de abril de 2018 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 50001-33-33-003-2016-00416-01 7.
El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio decidió acceder a las pretensiones de la demanda. 8. Consideró que, de acuerdo a la estabilidad laboral reforzada para los cargos de carrera sentada jurisprudencialmente por la Corte Constitucional, los fundamentos dados por la Secretaría de Educación de Villavicencio para finalizar el nombramiento en provisionalidad del actor, carecen de una verdadera motivación mediante el cual la Administración municipal hubiera explicado las circunstancias de hecho y de derecho, por las cuales dio por terminado su nombramiento, pues es evidente que al momento de la expedición de la Resolución núm.06312 del 7 de abril de 2016, ya se encontraba consolidado el derecho del actor a la estabilidad laboral reforzada, toda vez que su nombramiento en provisionalidad se produjo el 18 de agosto de 2015. 9.
Señaló que con fundamento en la Constitución y en la Ley, el nombramiento en provisionalidad se justifica mientras se provee el cargo por el sistema de méritos, por lo que la consecuencia natural es que la persona en quien recae ese excepcional nombramiento está llamada a ocupar el cargo hasta que esa condición se cumpla. Sentencia proferida el 11 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Meta dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 50001-33-33-003-2016-00416-01 10.
La parte resolutiva de la mencionada providencia dispuso textualmente lo siguiente: “[…]
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por la JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, el 25 de abril de 2018, por las razones expresadas en esta providencia. En su lugar se DISPONE: - NIEGUENSE las pretensiones de la demanda […]”. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas 11.
Consideró que: “[…] No comparte la Sala la conclusión a la que llegó la Jueza de 1ª instancia, en cuanto a que el acto de retiro del actor no fue motivado, pues del análisis detenido del contenido de dicho acto, se puede colegir que la Administración da las razones por las cuales procedió a retirar del cargo de carrera administrativa que ocupaba el demandante en provisionalidad, y no es otra que, el actor fue nombrado por el tiempo que durara la situación administrativa, ( art. 13 del Decreto 1278 de 2002 ) quedando supeditada a la duración de la COMISIÓN DE SERVICIOS del DOCENTE JOSE HUMBERTO BOYACÁ MOJICA, y culminada la misma, la provisionalidad del actor terminaba, y debía procederse a declarar la vacancia definitiva del cargo que estaba ocupando el actor, y dar cumplimiento a lo dispuesto por el MINISTERIO NACIONAL en la Resolución No 06312 del 7 de abril de 2016, que habilitó el aplicativo del BANCO NACIONAL DE LA EXCELENCIA, y quien se encontraba inscrita y seleccionada en dicho aplicativo para ocupar en provisionalidad el cargo que estaba desempeñando el demandante, HIGUERA AGUAS, era la señora YUDI ELIZABETH BONILLA ROJAS.
Para este Juez colegiado, no es cierto que el acto administrativo no esté motivado, ni que hubiere consignado referencias de carácter general y abstracto que no se relacionen de manera directa con el caso particular, porque como se puede ver, en el acto administrativo de retiro se expusieron de forma detallada y precisa los motivos que llevaron a la terminación del nombramiento en provisionalidad del actor.
Ahora, que esos motivos resulten constitucionalmente validos a la luz de las directrices que sobre la materia ha establecido la jurisprudencia, es otra cosa, y por ello es necesario entrar a determinar si el retiro del demandante se dio por una razón suficiente. Como se dijo, la terminación del vinculo (sic) en provisionalidad del actor se produjo por la aplicación de la Resolución No 06312 del 7 de abril de 2016, donde el MINISTERIO DE EDUCACIÓN habilitó el aplicativo BANCO NACIONAL DE LA EXCELENCIA […]”. […] “[…] Entonces, analizado el contenido del acto administrativo que retiró del cargo al accionante en conjunto con las normas que regulan el actual aplicativo del BANCO NACIONAL DE LA EXCELENCIA, encuentra esta Corporación que existió una razón legal suficiente desde la óptica de la jurisprudencia de la CORTE CONSTITUCIONAL, para haberse retirado del servicio al accionante.
Lo anterior, porque diferente a lo esbozado por la Jueza de 1ª instancia, el actor no gozaba fuero alguno de estabilidad laboral reforzada, pues no ingresó al cargo a través del respectivo concurso de méritos previsto en el sistema de carrera especial docente, como tampoco, se trataba de un sujeto de especial protección constitucional.
Por el hecho de haber sido nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera administrativa, tan solo le asistía una estabilidad laboral relativa, que se traduce en el deber que tenía la Entidad demandada que al retirarlo del servicio debía motivar en debida forma el acto administrativo de retiro, dando una motivación coherente con la función pública en el Estado Social de Derecho, esto es, que el retiro haya sido con ocasión del nombramiento en el cargo de la persona que superó el correspondiente concurso de méritos o por otra razón atinente en el servicio, con lo cual se logra la protección del derecho al debido proceso, lo que se cumplió en el 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas presente caso, ya que la razón del retiro del servicio del actor fue que al haberse declarado en vacancia definitiva el cargo al cual fue nombrado, que en su momento estaba en vacancia temporal, y por ello era deber de la Entidad Territorial reportar tal situación tan pronto entró a regir el aplicativo al BANCO NACIONAL DE LA EXCELENCIA, lo que ocurrió a partir del 22 de abril de 2016, y de nombrar a la persona que se encontrara inscrita en dicho aplicativo, con el mayor puntaje.
En ese orden, al haberse adoptado el aplicativo del BANCO NACIONAL DE LA EXCELENCIA a través de la Resolución No 06312 del 7 de abril de 2016, en acatamiento a lo ordenado en los Decretos 1075 de 2015 y 490 de 2016, la Entidad Territorial estaba en la obligación de dar pleno cumplimiento a lo regulado en esa normativa, en el sentido de que sólo los cargos en vacancia definitiva podrían suplirse con los aspirantes inscritos en el BANCO NACIONAL DE LA EXCELENCIA, atendiendo el orden de puntaje de los inscritos […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 12. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] Solicito de manera respetuosa se amparen los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y a la GARANTÍA JUDICIAL en conexidad con los siguientes derechos constitucionales: DERECHO AL TRABAJO, DERECHOS ADQUIRIDOS, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, en la sentencia del 11 de marzo de 2021, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho N° 50001333300320160041601 de CARMELO HIGUERA AGUAS contra el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, por desconocimiento del precedente constitucional aplicable al caso.
En consecuencia, solicito se revoque, o deje sin efecto, la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META fechada del 11 de marzo de 2021 proferida dentro del del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho N° 50001333300320160041601 de CARMELO HIGUERA AGUAS contra el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y en su lugar se ORDENE al Tribunal proferir dentro de las 48 horas siguientes una nueva sentencia conforme al precedente constitucional […]”. 13.
El actor en su escrito de tutela señaló que el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y en un defecto fáctico. Actuación 14. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por auto de 19 de octubre de 2021; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta, y iii) vinculó al Municipio de 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas Villavicencio en calidad de tercero con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la parte demandada y del tercero con interés legítimo 15. El Municipio de Villavicencio solicitó que se le desvinculara del presente trámite de tutela, toda vez que se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva. 16. El Tribunal Administrativo del Meta consideró que: “[…] La suscrita advierte que el demandante pretende usar la ACCIÓN DE TUTELA, como una 3ª instancia, para debatir las consideraciones a las que se llegaron en la sentencia judicial del 11 de marzo de 2021, desconociendo con ello que dicha acción se concibió únicamente para dar solución a la transgresión de un derecho fundamental, pero no para discutir las interpretaciones o valoraciones que son propias del Juez natural, dentro del ejercicio de la autonomía judicial.
En efecto, la ACCIÓN DE TUTELA no fue instituida como tercera instancia o herramienta para modificar decisiones judiciales que hayan hecho tránsito a cosa juzgada. De esta manera, se pretende, no solo el respeto por las decisiones judiciales proferidas en desarrollo de procesos agotados en su totalidad, y que dentro de los cuales se establecieron recursos ordinarios, extraordinarios y otros mecanismos para que las partes involucradas pudiesen controvertir las diferentes actuaciones y proteger sus derechos, sino que se busca mantener en firme el principio de cosa juzgada y la seguridad jurídica que generan los fallos judiciales […]”.
La sentencia impugnada 17. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 11 de noviembre de 2021, resolvió lo siguiente: “[…] Primero. Denegar el amparo invocado por el señor Carmelo Higuera Aguas, de acuerdo con lo expuesto en este proveído […]”. 18. Consideró que: “[…] Quiere decir lo referido, que el Tribunal acató la jurisprudencia constitucional en torno a la motivación de los actos administrativos de retiro de provisionales que desempeñan cargos de carrera, pues a más de las causales previstas en la sentencia SU-917 de 2010, también aplicó las señaladas en las sentencias T-147 de 2013, T-753 de 2010 y T-407 de 2016, sobre la existencia de una motivación constitucional admisible. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas El Tribunal fue claro en advertir, al analizar el caso concreto, que el cargo para el cual fue nombrado el demandante, en provisionalidad, fue para suplir una vacancia temporal y no una definitiva (en atención a que el titular del empleo se nombró en comisión de servicios para desempeñar otro en periodo de prueba), y dado que el titular del cargo se nombró en propiedad en el empleo para el que le fue concedida la comisión de servicios, el cargo ocupado por el demandante pasó a estar en vacancia definitiva y, por tanto, procedía su provisión de acuerdo con la normatividad aplicable y al provisional no le asistía ningún tipo de estabilidad.
De esta forma, la Sala advierte que la conclusión a la que arribó el Tribunal, de revocar la decisión del fallador de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda, se encuentra ajustada a la normativa y jurisprudencia aplicable al caso, en tanto se explicó de manera clara y detallada el por qué el acto administrativo de retiro fue debidamente motivado y, además, aportó la razón por la cual no le asistía ningún tipo de estabilidad intermedia.
Por tanto, se difiere de lo señalado por el accionante, pues el Tribunal no desconoció la jurisprudencia constitucional aplicable al caso, sino que, por el contrario, la trajo a colación y aplicó los criterios allí previstos, dando así prevalencia a las garantías constitucionales del demandante. Visto lo anterior, lo que se observa en el sub lite es una abierta disconformidad de la parte actora con el criterio adoptado por el fallador, quien resolvió la controversia planteada bajo un amplio análisis de los preceptos que regulan la materia objeto de estudio, con fundamento en lo cual encontró ajustado a derecho el acto administrativo demandado, hecho que no constituye per se vulneración de derechos fundamentales […]”.
La impugnación 19. El actor impugnó la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, expresó lo siguiente: “[…] Disiento de la decisión de la Honorable Sala, en virtud de que no realizó el análisis jurídico a los argumentos de hecho y de derecho expuesto por el Suscrito en la presente acción de tutela porque el acto administrativo demandado no cumple con los presupuestos de razón suficiente “u otra razón especifica atinente al servicio” sencillamente porque esta razón no es válida, no es verdadera conforme se ha insistido en la presente acción constitucional, así: a. Sea lo primero manifestar que en virtud del principio de economía procesal y para no ser repetitivo en el escrito, solicito al honorable Despacho tener en cuenta los argumentos fácticos y jurídicos invocados en la acción de tutela. b. El derecho que le asiste al Suscrito es el de la estabilidad laboral reforzada porque fui nombrado en provisionalidad el 18 de agosto de 2015 y el Ministerio de Educación expidió la Resolución Nº 06312 el 7 de abril de 2016.
Esta Resolución Nº 06312 es la que impone la utilización del aplicativo “Banco Nacional de la Excelencia”, para llenar las vacantes de los cargos docentes mediante nombramiento provisional. En otras palabras, en el momento en que fui nombrado 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas en provisionalidad, no existía el requisito de llenar las vacantes de los cargos docentes mediante nombramiento provisional del Banco Nacional de la Excelencia; por lo tanto, no me es aplicable. c. El Docente José Humberto Boyacá Mojica, quien es el titular del cargo en el cual me nombraron en provisionalidad, se pensionó y fue declarado el cargo en vacancia definitiva el 11 de marzo de 2016 y al Suscrito se le terminó el nombramiento el 28 de junio de 2016. d. Si bien el acto administrativo demandado – Resolución 1500.56.03/1957 del 28 de junio de 2016 – está motivado y la motivación es que “el actor fue nombrado por el tiempo que durara la situación administrativa, (art. 13 del Decreto 1278 de 2002 ) quedando supeditada a la duración de la COMISIÓN DE SERVICIOS del DOCENTE JOSE HUMBERTO BOYACÁ MOJICA, y culminada la misma, la provisionalidad del actor terminaba, y debía procederse a declarar la vacancia definitiva del cargo que estaba ocupando el actor, y dar cumplimiento a lo dispuesto por el MINISTERIO NACIONAL en la Resolución No 06312 del 7 de abril de 2016, que habilitó el aplicativo del BANCO NACIONAL DE LA EXCELENCIA, y quien se encontraba inscrita y seleccionada en dicho aplicativo para ocupar en provisionalidad el cargo que estaba desempeñando el demandante, HIGUERA AGUAS, era la señora YUDI ELIZABETH BONILLA ROJAS”, siendo razón suficiente para separarlo del cargo.
También lo es que al cargo del Suscrito no le aplicaba la directiva del Ministerio Nacional, porque i) La Directiva emitida por el Ministerio de Educación fue expedida después de que el Suscrito fuera nombrado en provisionalidad y ii) el cargo no estaba vacante, estaba ocupado en provisional por el Suscrito. e. El Artículo 58 de la Constitución Política, expresa respecto de los derechos adquiridos: “ARTICULO 58.
Modificado por el art. 1, Acto Legislativo No. 01 de 1999. el nuevo texto es el siguiente: Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. (…)” f. El honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, desconoce el precedente Constitucional y del Consejo de Estado, sobre la desvinculación de empleados nombrados en provisionalidad, el cual en síntesis que: - La insubsistencia invoque argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo. - La imposición de sanciones disciplinarias - La calificación insatisfactoria - Otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto.
No se cumplen con los presupuestos de razón suficiente “u otra razón especifica atinente al servicio” porque esta razón no es válida o verdades conforme se ha venido indicando desde la presentación del medio de control, por lo tanto, se considera que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, desconoció o dejó de 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas aplicar es el consignado en la Sentencia SU – 917 de 2010 de la Corte Constitucional.
Ahora bien, si en gracia de discusión se tiene, que la motivación del acto administrativo es razón suficiente, tampoco se cumplen con los presupuestos, conforme a lo siguiente: 1. La terminación de la comisión de servicios no remunerados para periodo de prueba del docente JOSÉ HUMBERTO BOYACÁ MOJICA, se realizó el 11 de marzo de 2016, mediante Resolución Nº 1500.5603/1090, donde también se “declaró la vacancia definitiva de un cargo de docente de aula para el área de Ciencias Sociales como para la institución educativa UNIDAD EDUCATIVA PLAYA RICA”. 2.
Para el 11 de marzo de 2016, cuando se declaró la vacancia definitiva del cargo de docente que hoy nos ocupa, no se había habilitado el Banco de la Excelencia, conforme se expresó en la misma Resolución Nº 1500.56.03/1957 […]”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 20. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20211 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20182 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 21. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 1 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas Cuestión previa 22.
La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 23. Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental.
Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 24.
De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20063, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad 3 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[4]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 25. La Sala advierte que el Municipio de Villavicencio solicitó su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. 26.
Al respecto, es preciso indicar que el actor presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta, porque al proferir la sentencia de 11 de marzo de 2021, vulneró sus derechos fundamentales, en donde se evidencia que al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el núm. de radicación 50001-33-33-003-2016-00416-01, el Municipio de Villavicencio fungía como parte demandada. 27.
En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que al Municipio de Villavicencio le asiste interés en la decisión de tutela que se profiera, por lo que se declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada. Problema jurídico 28.
Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de 4 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencias: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de relevancia constitucional. 29.
Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al trabajo; v) marco normativo y jurisprudencial del principio constitucional de la buena fe, procediendo posteriormente a vi) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 30.Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena5, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 31. Esta Sección adoptó6 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20057, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 7 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 32.
Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 33.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”8 que encaje en dichos parámetros. 34.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 35.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149. 8 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 36.
La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
Acerca del requisito de la relevancia constitucional 37. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201410, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.
La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [11]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[12]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [13].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos 10 Ut supra página 6. [11] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [12] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [13] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[14].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [15].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [16]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [17]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el [14] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [15] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [16] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [17] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 38.
De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado18: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”19 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que 18 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 19Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”20 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 39.
En ese orden de ideas, el requisito de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 40.Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 41.Atendiendo a que, la Corte Constitucional21 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación 20 Ibidem. 21 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al trabajo 42. Visto el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas […]”. 43.
Ahora bien, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental al trabajo ha dicho lo siguiente22: “[…] En repetidas ocasiones la Corte ha sostenido que el derecho al trabajo es un derecho fundamental consagrado como principio rector del Estado social de derecho y como objetivo primordial de la organización política. Al ser fundamental el derecho al trabajo debe ser reconocido como un atributo inalienable de la personalidad jurídica; un derecho inherente al ser humano que lo dignifica en la medida en que a través de él la persona y la sociedad en la que ella se desenvuelve logran su perfeccionamiento.
Sin el ejercicio de ese derecho el individuo no podría existir dignamente, pues es con el trabajo que se proporciona los medios indispensables para su congrua subsistencia y además desarrolla su potencial creativo y de servicio a la comunidad. El derecho al trabajo es la actividad que lo pone en contacto productivo con su entorno. El reconocimiento del carácter de fundamentalidad del derecho al trabajo se refleja en la especial consagración que la Carta Política hace tanto en el sentido de protección subjetiva con la enumeración de principios mínimos que limitan el 22 Corte Constitucional, sentencia T-611 de 8 de junio de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas ejercicio legislativo (artículo 53) y con el reconocimiento expreso de la responsabilidad del Estado en la promoción de políticas de pleno empleo (artículo 334) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del principio constitucional de la buena fe 44.Visto el artículo 83 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas […]”. 45.
Atendiendo a que la Corte Constitucional23 ha definido el principio constitucional de la buena fe “[…] como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”24. En este contexto, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada […]”.
Análisis del caso concreto 46. El actor, obrando en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 11 de marzo de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 50001-33-33-003-2016- 00416-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo en conexidad con el principio constitucional de la buena fe. 47.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 23 Corte Constitucional, Sentencia C -1194 de 3 de diciembre de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 24 Ver Sentencia T-475 de 1992 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas 48.
La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor en su respectivo escrito de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 49.Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 49.1.
Copia de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el 11 de marzo de 2021. Solución al caso en concreto Análisis del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional 50. El actor en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial.
En ese orden de ideas, señaló lo siguiente: “[…] El precedente constitucional que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, desconoció o dejó de aplicar es el consignado en la Sentencia SU – 917 de 2010 de la Corte Constitucional que básicamente sostiene, que: “…la Corte ha hecho referencia al principio de “razón suficiente” en el acto administrativo que declara la insubsistencia o en general prescinde de los servicios de un empleado vinculado en provisionalidad, donde “deben constar las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide remover a un determinado funcionario, de manera que no resultan válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican directamente de quien es desvinculado”.
En otras palabras, de acuerdo con la jurisprudencia decantada por esta Corporación, “para que un acto administrativo de desvinculación se considere motivado es forzoso explicar de manera clara, detallada y precisa cuáles son las razones por las cuales se prescindirá de los servicios del funcionario en cuestión” (sic). 2. En este orden de ideas, sólo es constitucionalmente admisible una motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria “u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto”.
(negrilla y subrayado fuera del texto original). Este precedente constitucional está consolidado y reiterado en innumerables decisiones tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado. Por ejemplo, en sentencia T – 723 de 2011, la Corte sostuvo: “No debe equipararse la situación de quien ocupa en provisionalidad un empleo de carrera, con la de quien ha sido designado para desempeñarse en un empleo de libre nombramiento y remoción, no dependiendo la permanencia en el cargo de una facultad totalmente discrecional del nominador, sino de que exista una razón suficiente desde la perspectiva del servicio, que justifique el retiro”.
(Negrilla fuera del texto original). Y en la T-716/13, reiteró: “6.5.3 En cuanto al contenido de la motivación de los actos de insubsistencia de los empleados nombrados en provisionalidad, la jurisprudencia ha precisado que ha de cumplir ciertas exigencias mínimas. En este sentido, la administración en general, y el nominador en particular, deben dar aplicación al principio de “razón suficiente” en el acto que declara la insubsistencia de un empleado vinculado en provisionalidad.
Es decir, que las causales para la terminación de un nombramiento en provisionalidad, son las siguientes: 1. La provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo; 2. La imposición de sanciones disciplinarias; 3. La calificación insatisfactoria 4. “u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto”.
De lo anterior, se advierte que no se cumple con ninguna de las causales enlistadas, en el precedente constitucional […]”. 51. Ahora bien, para la Sala el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que no indicó específicamente cuales fueron las i) reglas y sub reglas jurisprudenciales que se fijaron en las providencias que mencionó en su escrito de tutela, y mucho menos argumentó que las ii) situaciones fácticas y los iii) problemas jurídicos en ambos casos eran análogos o similares. 60.
En ese orden de ideas, para la acreditación del requisito de relevancia constitucional respecto al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, no basta con citar de manera genérica la jurisprudencia del Consejo de 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas Estado o de la Corte Constitucional, sino que por el contrario, el actor tiene la carga argumentativa de señalar en su escrito de tutela el cumplimiento de los elementos que permiten configurar la existencia de un precedente judicial25, esto es, i) que en la ratio decidendi de las sentencias invocadas por el actor en su escrito de tutela se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente26. 52.
Esta Sección con ponencia del Consejero de Estado, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés al resolver un caso en donde los actores habían considerado que la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia SU-072 de 2018, consideró que no se había acreditado el requisito de la relevancia constitucional por falta de carga argumentativa, al considerar lo siguiente27: “[…]
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 1. Los accionantes, a través de apoderada judicial, impugnaron la decisión de primera instancia acusándola de desconocer los artículos 1º, 2º, 6º, 13, 28, 29, 32, 42, 83, 93, 94, 228, 229 y 230 de la Constitución Política; la Convención Americana de Derechos Humanos, y distintas sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos. 2.
En desarrollo del escrito de impugnación los accionantes expresaron su inconformidad con el ejercicio de la función investigativa que desarrolló la Fiscalía General de la Nación y la jurisdicción ordinaria, especialidad penal, cuando privaron de la libertad al señor Morales Álape. Específicamente reprocharon que no se hubiesen percatado de que el procesado residía en el municipio de La Dorada (Caldas). 3.
Aunado a lo anterior, expusieron la importancia y el alcance del derecho a la libertad de que se garantiza en la Constitución Política y en distintos instrumentos jurídicos internacionales. 25 Respecto a la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de abril de 2021, C.P Hernando Sánchez Sánchez, radicación número: 11001-03-15-000-2021- 00999-00. 26 Frente al tema de la configuración del precedente judicial ver Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006.
Magistrado ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de marzo de 2021, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 11001-03-15-000-2020-04147-01. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas 4.
Seguidamente abordaron los elementos de la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad. En desarrollo de este argumento señalaron que «ser privado de la libertad, siendo inocente - así sea que dicha privación se dé con apego al ordenamiento jurídico - no es una carga que las personas estén obligadas jurídicamente a soportar; por lo cual los daños producto de tal privación son antijurídicos, naciendo con ellos una responsabilidad para el Estado». 5.
Igualmente, expresaron su inconformidad con el sistema penal colombiano. Especialmente centraron su crítica en el artículo 308 de la Ley 906 de 2004 y los presupuestos que esta norma prevé para que la justicia penal ordene la detención preventiva de un ciudadano que es objeto de una investigación. 6. Por último, elaboraron un resumen de las intervenciones de las entidades accionadas y vinculadas en la presente acción de tutela y concluyeron que se desconoció el precedente contenido en la sentencia SU – 072 de 2018 sin indicar las razones por las cuales inferían tal conclusión […]”.
(Resaltado por la Sala). […] “[…] Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala encuentra que la apoderada judicial de los accionantes, al impugnar la decisión del a quo, no realizó una exposición concreta, específica, clara y coherente acerca del motivo por el cual consideraba que la sentencia de primera instancia fue desacertada al declarar la falta de relevancia constitucional y negar la solicitud de amparo respecto del defecto fáctico. 7.
Por el contrario, lo que se percibe del escrito de impugnación es un conjunto de insatisfacciones de la apoderada judicial de la parte accionante con el ordenamiento jurídico nacional. Específicamente con el ordenamiento penal y con las reglas de procedencia de la medida preventiva de privación de la libertad. 8. Así las cosas, para la Sala de Decisión no es posible abordar el estudio de fondo del escrito de impugnación por las serias deficiencias argumentativas que contiene el mismo, lo que impide que esta Sección pueda evaluar si, en efecto, se incurrió en alguno de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela resaltándose que el extremo accionante estuvo en todo momento representado por una profesional del derecho.
Por tal motivo, se deberá confirmar la sentencia impugnada […]”. (Resaltado por la Sala). 53. De igual manera, esta Sección con ponencia del Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, frente al tema consideró lo siguiente28: “[…] La Sala estima que, en este caso, no está acreditada la relevancia constitucional respecto del derecho fundamental a la igualdad, puesto que la accionante, si bien cumplió con la carga de identificar la sentencia que a su juicio constituye un precedente, esto es, la sentencia proferida por la Corte 28Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de abril de 2021, C.P Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-00843-00. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas Constitucional C-258 del 7 mayo de 201329, no explicó la regla jurisprudencial que considera era aplicable a su caso y que la autoridad judicial accionada desatendió, argumentación que habilitaría al juez de tutela para analizar si en las providencias cuestionadas se configuró algún yerro.
Por el contrario, se observa que, en el escrito de tutela, la parte actora se limitó a señalar que “los fallos de instancia desconocen el precedente constitucional vertido por la honorable Corte Constitucional en tanto en la sentencia de constitucionalidad 258 de 2013 estableció que los funcionarios públicos que ya se encontraban vinculados a 01 de abril del año 1994, no se les aplica la Ley 100 de 1993 en materia pensional, situación fáctica y jurídica en la que se encuentra mi prohijada como funcionaria civil del Ministerio de Defensa regida por el Decreto 1214 de 1990 (personal de planta central del Ministerio de Defensa Nacional), o del Decreto 2701 de 1988 (personal de las entidades descentralizadas, adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional)”.
Lo dicho, habida cuenta que no basta con citar la jurisprudencia del Consejo de Estado o de la Corte Constitucional para tener por superado el requisito de relevancia constitucional respecto del derecho fundamental a la igualdad, puesto que, para evidenciar una eventual transgresión del mismo, se requiere que el accionante explique con claridad por qué refiere a las precitadas providencias en el escrito de tutela; es decir, si lo que persigue es endilgar un posible desconocimiento del precedente o si, por el contrario, se enlistaron con otro propósito, más cuando la parte actora omitió exponer cuál fue la regla jurisprudencial que estima debió tenerse en cuenta para resolverlo […]”.
(Resaltado por la Sala). 54. De igual manera, el actor en su escrito de tutela indicó que el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en un defecto fáctico. En ese orden de ideas, expresó que: “[…] También se cumplen los requisitos específicos de procedibilidad: a. Desconocimiento del precedente en el que la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental, y b. Defecto fáctico, porque el Despacho demandado desconoció el sustento que soportan las pretensiones de la demanda que negaron […]”.
(Resaltado por la Sala). 55. Ahora bien, para la Sala el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto fáctico, toda vez que no i) indicó específicamente que medios de prueba fueron valorados erróneamente por parte del juez colegiado; ii) que además dichas pruebas eran relevantes para cambiar el sentido de la decisión; y iii) demostrar que la valoración errónea de las pruebas fue una actuación grosera, arbitraria e irrazonable que trajo como consecuencia la 29 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas afectación de sus derechos fundamentales, lo cual no aconteció en el caso sub examine. 56.
Esta Sección frente a la carga argumentativa mínima para estructurar el defecto fáctico ha dicho lo siguiente30: “[…] Al efecto, es preciso destacar que, en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, no basta con citar la falta de valoración de medios de prueba de manera genérica, sino que es necesario que se expresen con claridad los motivos por los que se considera que su falta de valoración, por las autoridades accionadas, generó la afectación de derechos de contenido iusfundamental y, como su falta de estudio o apreciación, incidió en la decisión que es objeto de reproche y afectó las garantías constitucionales31.
Esta carencia argumentativa, sin lugar a dudas, no puede ser suplida por el juez de tutela, en tanto que si bien la acción de amparo se caracteriza por la flexibilización de formalidades que impidan la garantía de los derechos fundamentales, tratándose del reproche contra providencias judiciales, es exigible un mínimo de argumentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales […]”.
(Resaltado por la Sala). 57. Esta Sección debe reiterar que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto32, pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio33, el señalamiento de las causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales lo que implica cumplir con la carga argumentativa para demostrar su configuración en el caso concreto, entre otros aspectos. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de marzo de 2020, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 11001-03-15-000-2020-00365-00. 31 Respecto de la carga argumentativa mínima que se le exige al actor para que se configure el defecto fáctico, ver entre otras, sentencias T-214 de 2012, T-121 de 2016 y T-074 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional. 32 Sobre el principio de informalidad, ver Corte Constitucional, Auto A165 de 21 de julio 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio 33 Decreto 2591 de 1991, artículo 14. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas Conclusiones de la Sala 58.
Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 11 de noviembre de 2021, por medio del cual negó las pretensiones del amparo, y en su lugar, declarará improcedente el amparo, por no haberse acreditado en el caso sub examine, el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Municipio de Villavicencio, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 11 de noviembre de 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio del cual negó las pretensiones del amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR improcedente el amparo, por el no cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
QUINTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de este fallo, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-06880-01 Actor: Carmelo Higuera Aguas CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado