Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Jaime Bohórquez Lozano Temas: Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación. __________________________________________________________________ Cumplidas las etapas procesales previstas en los artículos 253, 254 y 255 del CPACA, aplicables por remisión expresa del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala procede a decidir de fondo la acción especial de revisión de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión2 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP, por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del 14 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó el fallo del 29 de enero de 2016, emitido por el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, dentro del proceso 11001 33 35 013 2013 00237 01.

Como consecuencia de lo anterior, la entidad pidió reliquidar la mesada pensional del 1 En adelante UGPP. 2 Folios 1 al 8 del cuaderno 3 de la acción especial de revisión. 2 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP señor Jaime Bohórquez Lozano conforme a las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU 395 de 2017 todas dictadas por la Corte Constitucional, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o, en su defecto, las consagradas en el artículo 21 ibidem, con la inclusión de los factores indicados en el Decreto 1158 de 1994, por aplicación del artículo 4.º del Decreto 1835 de 1994.

Así mismo, condenar al accionado devolver las sumas recibidas en exceso, debidamente indexadas y actualizadas. 1.1.2. Hechos El apoderado de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 5 de diciembre de 1967, nació el señor Jaime Bohórquez Lozano. ii) Entre el 29 de abril de 1988 y el 30 de junio de 2008, el accionado prestó sus servicios para el extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), y el último cargo que desempeñó fue el de detective profesional 207-10. iii) El 28 de abril de 2008, el señor Bohórquez adquirió su estatus pensional. iv) El 25 de junio de 2009, Cajanal expidió la Resolución 21252, a través de la cual se le reconoció al demandado una pensión de vejez equivalente al 75 % del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio —lapso comprendido entre el 1.° de julio de 1998 y el 30 de junio de 2008—, en cuantía de $ 1.062.699,83, efectiva a partir del 1.° de julio de 2008, conforme a lo señalado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la Sentencia C-168 de 1995 de la Corte Constitucional. v) El 16 de mayo de 2013, mediante la Resolución RDP 022405, la UGPP negó la reliquidación de la mesada pensional del señor Jaime Bohórquez Lozano. Tal acto administrativo fue confirmado por las Resoluciones RDP 028912 del 25 de junio y RDP 034405 del 29 de julio, ambas de 2013. vi) Inconforme con lo anterior, el hoy accionado formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las decisiones administrativas enunciadas. 3 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP vii) El 29 de enero de 2016, el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, profirió sentencia de primera instancia, en la que accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad parcial de la Resolución 21252 del 5 de junio de 2009, y la nulidad total de la Resolución RDP 022405 del 16 de mayo de 2013, así como de los actos fictos negativos configurados el 11 de agosto de 2013.

Como consecuencia de ello, condenó a la UGPP a liquidar la pensión de jubilación del señor Jaime Bohórquez Lozano, con la inclusión, además de los factores salariales reconocidos por la autoridad, los no tenidos en cuenta, tales como: 1/12 de las primas de servicios, navidad y de vacaciones, en forma proporcional, tomando como base la suma resultante del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, al cual deberá aplicársele el 75 %, con los respectivos ajustes pensiones. viii) El 14 de junio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, confirmó en su totalidad el fallo referido en el numeral anterior. ix) El 16 de noviembre de 2018, la UGPP expidió Resolución RDP 044275, mediante la cual dio cumplimiento a las decisiones judiciales, lo cual incrementó la mesada del señor Bohórquez a la suma de $ 1.352.045, efectiva desde el 20 de junio de 2010. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 14 de junio de 2018, confirmó en su totalidad el fallo emitido por el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, que accedió a las pretensiones incoadas por el señor Jaime Bohórquez Lozano, bajo los siguientes argumentos: i) Es evidente que el demandante cumple con todas las condiciones exigidas para ser beneficiario del régimen de transición especial establecido en el parágrafo 5.° del artículo 2.º de la Ley 860 de 2003, que remite al Decreto 1835 de 1994, pues se desempeñó en el cargo de detective profesional 207-11.

Adicionalmente, al 3 de 3 Folios 213 a 219 del expediente 11001 33 35 013 2013 00237 01, allegado en calidad de préstamo. 4 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP agosto de 1994, ya estaba vinculado al DAS y, al 29 de diciembre de 2003, tenía más de 500 semanas de cotización, por lo que su pensión debe ser reconocida según el régimen especial para los funcionarios de esa entidad, en cuanto a la edad, el tiempo y el monto. ii) Si bien, en un principio, la Sala consideró que el IBL se debía liquidar en la manera señalada en el artículo 13 del Decreto 1835 de 1994, que remite expresamente al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que por virtud del fallo de tutela del 24 de mayo de 2018,4 emitido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado —que dejó sin efectos el fallo del 10 de noviembre de 2016—5 se debían acoger las reglas jurisprudenciales de la sentencia de unificación del 1.º de agosto de 2013.6 iii) Por último, la Sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional no es aplicable al caso particular, puesto que allí no se hizo referencia al régimen de transición pensional de los artículos 2.° y 4.° del Decreto 1835 de 1994. 1.2.

Las causales de revisión invocadas7 El apoderado de la recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de esta, expuso los siguientes argumentos: i) El juzgador se apartó de la interpretación que había desarrollado la Corte Constitucional sobre el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Con ello, se desconoció el derecho al debido proceso, las formas propias de cada juicio y los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 121, 123 –inciso 2.º– y 124 de la Constitución Política. ii) El señor Jaime Bohórquez Lozano acreditó el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario de la transición prevista en el artículo 4.º del Decreto 1835 de 1994, y, 4 Expediente 11001 03 15 000 2017 00174 01, con ponencia de la magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto. 5 Sobre este punto, vale la pena aclarar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del expediente 11001 33 35 013 2013 00237, había proferido la sentencia del 10 de noviembre de 2016, mediante la cual revocó el fallo de primera instancia del 29 de enero de 2016 del Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, D. C. No obstante, dicha providencia de segunda instancia fue dejada sin efectos en virtud de la decisión de tutela de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, del 24 de mayo de 2018. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 1.º de agosto de 2013, con radicado 44001 23 31 000 2008 00150 01 (0070-11), con ponencia del magistrado Gerardo Arenas Monsalve. 7 Folio 3, revés, al 7 del cuaderno 3 de la acción especial de revisión. 5 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP por ello, está cobijado por el régimen especial consagrado en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1994, pero solo respecto de la edad, el tiempo de servicio y el monto.

Sin embargo, en lo atinente al ingreso base de liquidación, la norma aplicable es la señalada en el artículo 13 del Decreto 1835 de 1994, que remite expresamente al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, esto es, que debe computarse con el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión. Por lo tanto, el ad quem desconoció las referidas normas y el precedente de la Corte Constitucional fijado en las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017. iii) Debido a lo anterior, la pensión devengada por el accionado se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para tal fin, con lo cual se afectó gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión8 El señor Jaime Bohórquez Lozano, por conducto de apoderada judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas por la UGPP, grosso modo, con el fundamento de que la entidad busca reabrir el debate ya resuelto en el proceso ordinario, como si se tratara de una tercera instancia. 1.4.

Concepto del Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado guardó silencio. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del 8 Índice 27 ibidem. 6 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».9 Así mismo, es oportuno señalar que, de conformidad a los artículos 6.º –numeral 6.º– del Decreto 575 de 2013 y 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP está legitimada para la interposición de este recurso, teniendo en cuenta que se le asignó la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia SU-427 de 2016. 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión quedó en firme el 18 de julio de 201810 y la acción especial de revisión se interpuso el 12 de diciembre de 2019,11 por lo que es dable concluir que se radicó dentro del término establecido en la ley. 2.3.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del 14 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001 33 35 013 2013 00237 01, está inmersa en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 9 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 10 Folio 224 del expediente en préstamo. 11 Folio 8, revés, del cuaderno 1 de la acción especial de revisión. 7 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la posibilidad de que el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, según sus competencias, revisen las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Así mismo, dicho mecanismo procederá cuando la mesada pensional se haya otorgado como resultado de una transacción o conciliación. Por su parte, en cuanto a las entidades legitimadas para su interposición, la precitada norma dispone que la acción especial estará a cargo del Gobierno nacional (a través de los Ministerios del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público), del contralor general de la República y del procurador general de la Nación. De igual modo, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia SU-427 de 2016,12 habilitó a las administradoras encargadas de reconocer prestaciones periódicas para impetrarla.

A su turno, la mencionada disposición dispuso que la acción especial se adelantará conforme a las normas que regulan el recurso extraordinario de revisión, que, para el caso de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Ahora, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han establecido que la referida acción presenta aspectos que lo particularizan del recurso extraordinario de revisión propiamente dicho, por las siguientes razones: i) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación.13 ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno nacional –por conducto de los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público–, del contralor General de 12 En la mencionada sentencia se dijo lo siguiente: «( ) frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero». 13 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 8 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP la República o del procurador General de la Nación y las administradoras públicas que conceden las pensiones.14 iii) Respecto a su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.15 iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita analizar de nuevo sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde, respectivamente. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.16.

Por otra parte, vale advertir que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, en la que reiteró17 que el recurso extraordinario 14 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 17 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 9 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,18 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

Con referencia a las causales de procedencia, el aludido artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos en específico: el primero, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. No obstante, lo anterior no es óbice para que las entidades legitimadas también invoquen las causales taxativas que trae el artículo 250 del CPACA.

Pese a ello, para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el Legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.5.

Del régimen pensional de los servidores del DAS 2.5.1. Régimen especial de pensiones de los detectives del DAS antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 5.ª de 1978, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1047 del 7 de junio de 197819, el cual, en su artículo 1.º,20 dispuso que los empleados que se desempeñaran como dactiloscopistas en el DAS, por 20 años continuos o discontinuos y que hubieran aprobado el curso de 18 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 19 «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad» 20 «Los empleados públicos que ejerzan por veinte años continuos o discontinuos las funciones de las dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad, y que hayan aprobado el curso de formación en dactiloscopia impartido por el instituto correspondiente de dicho Departamento, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación cualquiera sea su edad.» 10 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP formación impartido por el instituto del citado ente, tendrían derecho a gozar de una pensión de jubilación a cualquier edad.

Adicionalmente, en el artículo 2.º, ordenó que los servidores que hubieran aprobado el curso ya referido y permanezcan al servicio de la entidad por un término no inferior a 18 años continuos como dactiloscopistas, pueden acceder a la prestación al cumplir 50 años de edad, siempre que para ese momento estuvieran vinculados. Posteriormente, el Decreto Ley 1933 del 28 de agosto de 198921 dictó una norma general y dispuso que los empleados del DAS serían beneficiarios de las prestaciones sociales previstas para las entidades públicas del orden nacional, en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984 y en las demás reglas que los adicionen o modifiquen22, y, en el artículo 1023, previó que los empleados del referido departamento se regirían por los cánones generales sobre pensión de jubilación, al tiempo que quienes desarrollaran funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, así como los detectives en sus diferentes grados y denominaciones, se gobernarían por lo previsto en el Decreto Ley 1047 de 197824.

En este contexto, comoquiera que el régimen especial para algunos servidores del DAS no prevé lo relativo a la liquidación de pensión, en atención a la remisión a las normas generales, aquella se debe ajustar a lo señalado por el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, esto es, que su monto debe corresponder al 75 % del ingreso base de liquidación. 2.5.2.

De las actividades de riesgo en el sector público 21 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad» 22 «Artículo 1º Norma General. Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984, artículo 3º y en los que los adicionan, modifican, reforman o complementan y, además, a las que este decreto establece.» 23 «Artículo 10.

Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactiloscopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto- ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» 24 «Los empleados públicos que hayan aprobado el curso a que se refiere el artículo anterior y que permanezcan al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad por un término no menor de 18 años continuos en el desempeño de funciones de dactiloscopista, tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir 50 años de edad, siempre que para esta época fueren funcionarios de ese Departamento.» 11 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP El artículo 14025 de la Ley 100 de 1993 previó, en un principio, lo siguiente: Artículo 140.

Actividades de alto riesgo de los servidores públicos. De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria.

Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad. Posteriormente, se expidió el Decreto 691 de 1994, por el cual se incorporaron los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, y del que cabe resaltar su artículo 5.º, pues a través de este se extendió el régimen general a los servidores que laboren en actividades de alto riesgo para su salud.

No obstante, en atención a esta preceptiva y bajo los parámetros de la Ley 4.ª de 1992, el Gobierno nacional profirió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 1994, por medio del cual reglamentó las actividades de alto riesgo de los servidores públicos, que circunscribió a las siguientes: Artículo 2º. Actividades de alto riesgo. En desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993, sólo se consideran actividades de alto riesgo las siguientes: 1.

En el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS: Personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente. (Resaltado fuera del texto) 2. En la Rama Judicial. Funcionarios de la jurisdicción penal: Magistrados, Jueces Regionales, Jueces Penales del Circuito, Fiscales y empleados de los Cuerpos de Seguridad de la Fiscalía General de la Nación y los siguientes funcionarios del cuerpo técnico de investigaciones de la Fiscalía: Profesionales judiciales especiales, profesionales universitarios judiciales I y II, jefes de sección de criminalística, investigadores judiciales I y II, técnicos judiciales I y II y escoltas I y II. […].

De acuerdo con lo anterior, es claro que la labor de los detectives del DAS también se clasificó como de alto riesgo, por lo que amerita aplicarles consideraciones 25 Declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-003 de 1996. 12 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP particulares en materia prestacional; entre ellas, un régimen de transición especial26 para aquellos que a su entrada en vigencia, esto es, el 4 de agosto de 1994, laboraran en dicha actividad con el beneficio de acceder a la pensión en las condiciones indicadas por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, es decir, los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

Ahora bien, el Decreto Ley 2090 del 26 de julio de 200327 derogó el Decreto 1835 de 1994 y definió una vez más cuáles actividades son consideradas de alto riesgo, sin incluir al DAS. Finalmente, la Ley 860 del 26 de diciembre de 200328 nuevamente se ocupó de regular la materia pensional para los servidores que desempeñan labores de alto riesgo en el DAS y, entre otras cosas, incluyó a la prima de riesgo en el ingreso base de cotización.29 2.5.3.

La liquidación de pensiones de agentes del DAS cobijados por el régimen de transición En cuanto al ingreso base de liquidación para el personal beneficiario de las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, de los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 30 de noviembre de 2000,30 consideró que debe aplicarse en su integridad la normativa precedente.

Así las cosas, inicialmente estimó que debían atenderse aquellos factores salariales que estuvieran previstos por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, es decir, los siguientes: Artículo 18. factores para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren 26 «Artículo 4.

Los funcionarios de las Entidades señaladas en este capítulo, que laboren en las actividades descritas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2o., de este Decreto, que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas y el monto de ésta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993.

Para los demás servidores las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador.» 27 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.» 28 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.». 29 Artículo 2.º, parágrafo 4. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 30 de noviembre de 2000.

Radicación 2004-2000. C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. 13 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP derecho los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad se tendrán en cuenta para su liquidación, los siguientes factores: a) La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; b) Los incrementos por antigüedad; c) La bonificación por servicios prestados; d) La prima de servicio; e) El subsidio de alimentación; f) El auxilio de transporte; g) La prima de navidad; h) Los gastos de representación; i) Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio; j) La prima de vacaciones.

No obstante lo anterior, en lo relativo a las actividades de alto riesgo, el Decreto 1137 del 2 de junio de 199431 creó la prima mensual de riesgo equivalente al 30 % de la asignación básica, entre otros servidores, para los detectives del DAS, con la salvedad de que aquella no constituía factor salarial y no podría devengarse simultáneamente con las primas de orden público, de clima y de riesgo de que tratan los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 1933 de 1989 y la de riesgo señalada por el Decreto 132 del 17 de enero de 1994.

Luego, el Decreto 2646 del 29 de noviembre de 199432 aumentó el porcentaje de dicho emolumento al 35 % y la hizo incompatible solamente con las prestaciones con la misma denominación previstas en los Decretos 1933 de 1989 y 132 de 1994, pero reiteró su exclusión como factor salarial. En ese escenario, el Consejo de Estado, en un primer momento, se abstuvo de ordenar su inclusión en atención a que el Decreto 2646 de 1994 precisó que aquella prima de riesgo no constituye factor salarial.33 Sin embargo, más adelante consideró que debía acogerse el criterio de favorabilidad expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 201034, según el cual es válido tener en cuenta todas aquellas sumas que el servidor percibe de manera habitual y periódica 31 «Por el cual se crea una prima especial de riesgo con carácter permanente para algunos empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 32 «Por el cual se establece la Prima Especial de Riesgos para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 33 Entre otras se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2006, radicación: 250002325000200103086 01(4096-04), demandante: Norma Constanza Castro Quintero; sentencia del 4 de octubre de 2007, radicación: 25000232500020031688 01 (8439-2005), demandante: Nelson Tiberio Ortiz Zárate. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 14 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP como contraprestación del servicio, independientemente de su denominación.35 Lo anterior, en consideración a que el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 dispuso que el valor de la pensión debe ser equivalente al 75 % del promedio de los salarios y primas de toda especie, recibidos durante el último año de servicio, lo cual sustentó la inclusión de la prima de riesgo y otras prestaciones que no estaban previstas por el artículo18 del Decreto 1933 de 1989 en la pensión de los detectives del DAS.

Bajo esta nueva perspectiva, en la sentencia del 1.º de agosto de 2013,36 la Sección Segunda unificó su criterio sobre el tema para acoger esta última posición y agregó que una interpretación distinta vulneraría las garantías que la Constitución Política de 1991 impuso como referencia para garantizar el desarrollo y la efectividad del derecho fundamental al trabajo, entre ellas, la remuneración mínima, vital y móvil, así como los principios de favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas.

Al respecto, precisó que como la prima de riesgo se percibía en forma permanente y mensual, formaba parte de la contraprestación directa que recibían los servidores del DAS, por lo que debía integrarse en el ingreso de cotización y en la liquidación de la pensión. 2.5. El caso concreto. Análisis de la Sala Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, se tiene que la inconformidad de la UGPP consiste en sostener que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en la sentencia del 14 de junio de 2018, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto confirmó el fallo de primera instancia emitido por el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, el 29 de enero de 2016, que accedió a las pretensiones incoadas por el señor Jaime Bohórquez Lozano, en el sentido de reliquidar su pensión de jubilación con el 75 % del promedio de lo devengado por él en el último año de servicio, y con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en dicho lapso.

Con ello, en su concepto, se desconoció que el IBL pensional debió computarse según lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 1835 de 1994, que remite expresamente al 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicación 250002325000200500052 01(0568-2008). 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1.° de agosto de 2013, radicación: 4400123310002008150 01(0070-2011);

C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 15 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994, así como en armonía con la jurisprudencia de la Corte Constitucional plasmada en las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma o en el artículo 21 ibidem.

Pues bien, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, se debe precisar que el ad quem, con sustento en la sentencia del 1.º de agosto de 201337 —proferida por la Sección Segunda de esta colegiatura—, en la que se señaló que el valor de la pensión debe ser equivalente al 75 % del promedio de los salarios y primas de toda especie, recibidos durante el último año de servicio; aunado a que ello sustentó la inclusión de la prima de riesgo, que no estaba prevista en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, en la pensión de los detectives del DAS.

En efecto, en la referida providencia de unificación esta corporación señaló, entre otras cosas, lo siguiente:38 Teniendo en cuenta lo anterior, y con la finalidad de unificar criterios en torno al asunto específico de la prima de riesgo de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, como factor para el reconocimiento de las pensiones de jubilación o de vejez de quienes sean sujetos del régimen de transición pensional, la Sala en esta ocasión se permite precisar que dicha prima sí debe ser tenida en cuenta para los fines indicados.

La tesis expuesta en precedencia fue replanteada mediante sentencia de 10 de noviembre de 2010. Rad. 568-2008. MP. Gustavo Gómez Aranguren, en la cual se deja de lado una lectura literal del Decreto 2646 de 1994, para dar paso a una interpretación que atiende a la tesis39 mayoritaria de la Sala de Sección respecto a la interpretación favorable de las normas que contemplan los factores salariales a tener en cuenta al momento de establecer el ingreso base de liquidación, IBL, de una prestación pensional, en aplicación de los dispuesto en el artículo 7340 del Decreto 1848 de 1969. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 1.º de agosto de 2013, con radicado 44001 23 31 000 2008 00150 01 (0070-11), con ponencia del magistrado Gerardo Arenas Monsalve. 38 Ibidem. 39 Concretamente en lo que se refiere a los factores a tener en cuenta para liquidar la prestación pensional prevista en la Ley 33 de 1985. Ver sentencia de 4 de agosto de 2010, Rad. 25000-23-25-000-2006-07509-01. 40 “ARTICULO

73. CUANTIA DE LA PENSION. El valor de la pensión mensual vitalicia de jubilación será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidos en el último año de servicios por el empleado.”. 16 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP […] Lo anterior, en primer lugar, porque la jurisprudencia de esta Corporación41, ha entendido por salario la remuneración que percibe el trabajador por la prestación de un servicio a favor del empleador, de forma personal, directa y subordinada, el cual, no sólo está integrado por una remuneración básica u ordinaria sino también, por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especies, ingrese al patrimonio del trabajador en razón a la prestación de sus servicios.

Bajo estos supuestos, ha de decirse que todas las sumas que de manera habitual y periódica perciba el trabajador, son factores que integran el salario que éste percibe lo que incide de manera directa en la forma cómo se establecen los ingresos base de cotización y liquidación de una prestación pensional. En otras palabras, se observa que en la decisión proferida por el tribunal de segunda instancia, luego de concluir que el régimen aplicable al señor Bohórquez Lozano era el contenido en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989 —en razón de su cargo de detective del DAS—, examinó lo referente a los factores salariales y señaló que debían incluirse en la liquidación de su pensión de jubilación todos aquellos devengados en el último año de servicio, en virtud del criterio vigente para esa época en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, contenido en la pluricitada sentencia del 1.° de agosto de 2013.42 En ese orden, confirmó la sentencia de primera instancia del Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, el 29 de enero de 2016 y le reconoció al hoy accionado la reliquidación de su pensión de jubilación con el 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en ese período, tales como: 1/12 de las primas de servicios, navidad y vacaciones, adicionales a los emolumentos ya tenidos en cuenta en sede administrativa.

Así las cosas, es preciso reiterar que la entidad recurrente, en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que para calcular el IBL del pensionado, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 13 del Decreto 1835 de 1994, que remite expresamente al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que 41 Sentencia de 8 abril de 2010.

Rad. 1026-2008. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 4400123310002008150 01(0070-2011); C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 17 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema.

No obstante, no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección, siguiendo el criterio de anteriores decisiones,43 contraerá su análisis a ello. Pese a ello, y en gracia de discusión, cabe advertir que los factores previamente descritos fueron devengados por el hoy demandado, tal como lo certificó el subdirector financiero del Departamento Administrativo de Seguridad (hoy liquidado), para el período comprendido desde junio de 2009 hasta junio de 2010, visible en el folio 7 del cuaderno del expediente 11001 33 35 013 2013 00237 01, allegado en calidad de préstamo, en el que se evidencia que el señor Bohórquez Lozano percibió los siguientes: asignación básica, las primas de servicios, de vacaciones, de riesgo, y la bonificación por servicios.

En segundo lugar, respecto al presunto desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cabe señalar que si bien, para entonces, en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, la alta corporación se había pronunciado sobre el IBL y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en ella únicamente se refirió al régimen pensional de los congresistas y de los altos dignatarios del Estado, una condición que no reúne el señor Jaime Bohórquez Lozano. Por otra parte, en relación con las Sentencias SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, es importante señalar que ninguna de ellas puede considerarse como precedente para el caso particular, ya que no se refirieron al régimen especial de pensiones de los servidores del DAS.

Por consiguiente, a juicio de esta Sala, la posición adoptada por el tribunal guardó armonía con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso administrativo para la fecha, razón por la cual debe mantenerse incólume, por ser una situación consolidada que goza de los efectos de cosa juzgada. En este punto, esta Subsección debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, 43 Al respecto, véase la sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 11001 32 50 002 018 00914 00 (3158-2018);

C.P. William Hernández Gómez. 18 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima.44 En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger el criterio judicial imperante para la época de su expedición. Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, comoquiera que, como quedó visto, la sentencia cuestionada se profirió bajo los parámetros de la jurisprudencia vigente para aquella época en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por ende, no excedió lo debido de acuerdo con la ley. 3.

De la condena en costas Con fundamento en el inciso 2.° del artículo 188 del CPACA, en el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal y jurisprudencial para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 4.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, debido a que no se acreditó la configuración de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 44 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001- 03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 19 Radicación: 11001 03 25 000 2020 00012 00 (0012-2020) Demandante: UGPP En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 14 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso 11001 33 35 013 2013 00237 01.

Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente allegado en calidad de préstamo al despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.