CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 12 Bogotá DC, veintiséis (26) de julio de dos mil veintidós (2022) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 11001-03-15-000-2022-01452-00 Entidad: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA- GERENCIA DEPARTAMENTAL COLEGIADA DE NARIÑO Medio de control: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL Asunto: NO AVOCA CONOCIMIENTO Y DEVUELVE EL EXPEDIENTE Decide la Sala Especial Número 12 sobre el conocimiento del control automático e integral de legalidad del fallo con responsabilidad fiscal número 601 del 18 de noviembre de 2021 emitido por la Gerencia Departamental Colegiada de Nariño de la Contraloría General de la República, modificado mediante autos número 032 del 25 de enero de 2022 y URF2-0234 del 25 de febrero de 2022 dentro del expediente PRF No. 2018-00087.

I.

ANTECEDENTES Como fundamento fáctico del control automático e integral de legalidad del fallo con responsabilidad de la referencia se tiene, en síntesis, lo siguiente: 1) La Gerencia Departamental Colegiada de Nariño de la Contraloría General de la República adelantó el juicio de responsabilidad fiscal No. PRF No. 2018-00087 por los hechos en que resultó afectado el municipio de Samaniego (Nariño) por motivo de las presuntas irregularidades en el manejo de los recursos públicos provenientes del Sistema General de Participaciones dentro del proyecto denominado “Atención Integral a la Primera Infancia”, con base en los cuales se suscribió el contrato de obra número 032013 del 18 de septiembre de 2013 para la construcción de un Centro de Desarrollo Infantil a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar prestaría atención a los niños del municipio de Samaniego dentro del programa de “Cero a Siempre” y cuya edificación no fue viable por estar, entre otros aspectos, situado a una distancia de 62 metros de una base militar, además, la obra entregada 2 Expediente 11001-03-15-000-2022-01452-00 Contraloría General de la República Control automático e integral de legalidad de fallo con responsabilidad fiscal tuvo fallas en su calidad y se recibió sin que estuviera totalmente ejecutada por lo que existió un daño indexado de $898.703.025 (expediente electrónico índice 2 SAMAI). 2) El mencionado juicio de responsabilidad fiscal se adelantó en contra de Ricardo Dorado Galindo -alcalde del municipio de Samaniego durante el periodo constitucional 2012 a 2015-, Nixon Efraín Andrade Ibarra -alcalde del municipio de Samaniego durante el periodo constitucional 2016 a 2019-, James Iván Jurado Rosas -secretario de infraestructura y obras del municipio en el interregno del 8 de febrero de 2014 al 29 de mayo de 2015-, Javier Andrés Cerón Basante -secretario de infraestructura y obras del municipio en el periodo del 1° de junio de 2015 al 31 de diciembre de 2015-, José Luis Portilla Solarte -interventor- y, Fabián Ovidio Legarda Benavides -contratista-.

Asimismo, las compañías La Previsora SA, Confianza y Seguros del Estado SA fueron vinculadas como terceros civilmente responsables (ibidem). 3) Adelantado el trámite correspondiente la Gerencia Departamental Colegiada de Nariño de la Contraloría General de la República en decisión número 601 del 18 de noviembre de 2021 profirió fallo en el que: i) declaró la responsabilidad fiscal solidaria, a título de culpa grave, en contra de Ricardo Dorado Galindo, Nixon Efraín Andrade Ibarra, José Luis Portilla Solarte y Javier Cerón Basante por la suma de mil ciento setenta y seis millones doscientos sesenta y siete mil quinientos sesenta y ocho pesos ($1.176.267.568) que correspondió al valor total del detrimento patrimonial “por el hecho de invertir recursos públicos para la construcción de un Centro de Desarrollo Infantil que no era viable”, ii) declaró la responsabilidad fiscal solidaria, a título de culpa grave, en contra de Ricardo Dorado Galindo, José Luis Portilla Solarte, Fabián Ovidio Legarda Benavides y James Iván Jurado Rosas por la suma de cuarenta y dos millones doscientos siete mil doscientos sesenta y siete pesos ($42.207.267) por el hecho de recibir una obra no ejecutada y pagada con cargo al contrato identificado con el número LP-003-2013, iii) declaró la responsabilidad fiscal solidaria, a título de culpa grave, en contra de Ricardo Dorado Galindo, José Luis Portilla Solarte, Fabián Ovidio Legarda Benavides y James Iván Jurado Rosas por la suma de veintiséis millones quinientos cuarenta y nueve mil ochocientos cuarenta y cinco pesos ($26.549.845) por “la falla en la calidad de obra del contrato LP 03-1013” y, iv) declaró a las compañías La Previsora SA, Confianza 3 Expediente 11001-03-15-000-2022-01452-00 Contraloría General de la República Control automático e integral de legalidad de fallo con responsabilidad fiscal y Seguros del Estado SA como terceros civilmente responsables en virtud de varias pólizas de seguro (expediente electrónico índice 2 SAMAI). 4) Los señores Javier Andrés Cerón Basante y Ricardo Dorado Galindo, así como la compañía La Previsora SA, a través de sus apoderados1 interpusieron recursos de reposición y en subsidio apelación contra el mencionado fallo, los recursos de reposición fueron resueltos en auto número 032 del 25 de enero de 2022 en el que se decidió: i) reponer la condena de las civilmente responsables para precisar que debía hacerse el correspondiente deducible de las pólizas afectadas y, ii) se confirmó en lo demás el fallo de responsabilidad fiscal del 18 de noviembre de 2021 (auto del 25 de enero de 2002 expediente electrónico índice 2 SAMAI). 5) En el auto número URF2-0234 del 25 de febrero de 2022, mediante el cual se resolvieron los recursos de apelación, la Contralora Delegada Intersectorial Nueve de la Unidad de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Delegada para la Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo confirmó el fallo de responsabilidad número 601 del 18 de noviembre de 2021 y el auto número 032 del 25 de enero de 2022 (expediente electrónico índice 2 SAMAI). 5) El referido fallo fue remitido a esta Corporación con el fin de que se surtiera el control automático de legalidad creado en la Ley 2080 de 2021 (índice 1 SAMAI). 6) En escrito del 28 de junio de 2022, el señor Fabián Ovidio Legarda Benavides, una de las personas investigadas en el mencionado proceso de responsabilidad fiscal, mediante apoderado solicitó que se declarara la nulidad del fallo de responsabilidad del 18 de noviembre de 2021 (índice 4 SAMAI).

II. CONSIDERACIONES Procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración en el siguiente orden de análisis: 1) el control automático e integral de legalidad de fallo con responsabilidad fiscal, 2) la inexequibilidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 y, 3) el caso concreto. 1 Con excepción del señor Javier Andrés Cerón Basante quien presentó el recurso actuando en nombre propio. 4 Expediente 11001-03-15-000-2022-01452-00 Contraloría General de la República Control automático e integral de legalidad de fallo con responsabilidad fiscal 1.

El control automático e integral de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal 1) El Acto Legislativo 04 de 2019, por medio del cual se reformó el régimen del control fiscal, en el artículo 1° modificó el artículo 267 de la Constitución Política e introdujo una novedad en el sentido de que el trámite del control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal no puede ser superior a un (1) año y, que ley la debería regular dicho trámite. 2) La Ley 2080 de 2021 buscó desarrollar lo señalado en la Constitución y para ello creó la figura del denominado “control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal”, en cuya dirección dispuso lo siguiente en el artículo 23: “Los fallos con responsabilidad fiscal tendrán control automático e integral de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ejercido por salas especiales conformadas por el Consejo de Estado cuando sean expedidos por la Contraloría General de la República o la Auditoría General de la República, o por los Tribunales Administrativos cuando emanen de las contralorías territoriales.

Para el efecto, el fallo con responsabilidad fiscal y el antecedente administrativo que lo contiene serán remitidos en su integridad a la secretaría del respectivo despacho judicial para su reparto, dentro de los cinco (5) días siguientes a la firmeza del acto definitivo.” De lo transcrito, se tiene que i) el control automático e integral de legalidad de los fallos de responsabilidad fiscal se ejercía sobre actos administrativos de contenido particular y, ii) una vez proferido el fallo de responsabilidad fiscal, este debía ser remitido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de que se ejerza el citado control automático. 3) Al comparar el control automático e integral de legalidad creado en la Ley 2080 de 2021 con los demás medios de control contemplados en la Ley 1437 de 2021, se tiene que aquel era único, pues, obligaba al ente de control fiscal a remitir de manera inmediata su decisión al juez contencioso administrativo, sin que de por medio existiera la intervención de quien fue afectado por la decisión particular.

Lo anterior, es precisamente una de las particularidades que contiene el control automático de legalidad y que llevó a la Corte Constitucional a declarar su inconstitucionalidad, tal como pasa se explica a continuación. 5 Expediente 11001-03-15-000-2022-01452-00 Contraloría General de la República Control automático e integral de legalidad de fallo con responsabilidad fiscal 2.

La inexequiblidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 1) El artículo 103 de la Ley 1437 de 2011 dispone que los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico, por lo que cada medio de control debe corresponder a dicho objeto. 2) Diferentes Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado con ocasión de analizar la procedencia del conocimiento del control automático e integral de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal determinaron que no podían ser avocados2, por el hecho de considerar que vulneraba la Constitución Política y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 3) La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia de unificación de jurisprudencia del 29 de junio de 20213 compartió los argumentos de las Salas Especiales de Decisión, particularmente la contenida en el auto del 28 de abril de 2021 proferida por la Sala Especial de Decisión número 7 en la cual resolvió un recurso de apelación, para concluir que debían ser inaplicados los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 en cuanto no atendían a la efectividad de los derechos de quienes son declarados responsables fiscalmente, y resultaban incompatibles con las normas constitucionales y convencionales superiores, concretamente con los artículos 13, 29, 90, 229 y 238 constitucional y 8.1, 23.2, 24 y 25.1 de la CADH. 4) La Corte Constitucional, en sentencia C-091 de 2022 dictada como conclusión de un proceso de revisión de constitucionalidad por vía de acción declaró inexequibles los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 que regulaban el referido medio de control automático e integral de los fallos con responsabilidad fiscal proferidos por la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República, o las contralorías territoriales por considerar, entre otros aspectos, que el medio de control consagrado en dichas disposiciones no garantizaba el debido proceso de los sujetos declarados responsables fiscalmente quienes, ven disminuido, indebida 2 Ejemplo de ello se encuentra, entre otros: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 7, auto del 28 de abril de 2021, CP Martín Bermúdez Muñoz, expediente 11001031500020210117500 y Sala Especial de Decisión número 26, auto del 6 de mayo de 2021, CP Guillermo Sánchez Luche, expediente 110010315000202101545. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 29 de junio de 2021, CP William Hernández Gómez, expediente 11001031500020210117501. 6 Expediente 11001-03-15-000-2022-01452-00 Contraloría General de la República Control automático e integral de legalidad de fallo con responsabilidad fiscal e injustificadamente, sus derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso pues, no pueden formular pretensiones, solicitar y allegar medios de prueba, recurrir la decisión que niegue la práctica de pruebas, y mucho menos pueden controvertir las mismas.

Ahora bien, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad las referidas normales legales con efectos retroactivos a la fecha de promulgación de la Ley 2080 de 2021, de acuerdo con ciertos parámetros y en atención a la etapa en que se encontraran los expedientes de control automático iniciados hasta la fecha, en los siguientes términos: “i) El control judicial de los procesos de responsabilidad fiscal que se fallen a partir de la notificación de esta sentencia deberá regirse por las disposiciones vigentes antes de la promulgación de la Ley 2080 de 2021. ii) En los procesos de control automático e integral de fallos con responsabilidad fiscal que se encuentren en curso al momento de notificación de esta sentencia deberán ser declarados nulos de oficio o a petición de parte, y serán devueltos a la autoridad fiscal que profirió el fallo.

Recibido el expediente, se deberá notificar nuevamente el fallo para que su eventual control judicial se lleve a cabo conforme las normas vigentes antes de la promulgación de la Ley 2080 de 2021. iii) En los procesos de control judicial automático e integral de fallos con responsabilidad fiscal que cuenten con sentencia ejecutoriada, los interesados podrán acudir a la autoridad judicial dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la presente providencia para solicitar la nulidad del fallo y la devolución del expediente a la autoridad fiscal.

Recibido este se procederá nuevamente a la notificación del fallo para que su eventual control judicial se lleve a cabo conforme las normas vigentes antes de la promulgación de la Ley 2080 de 2021. En estos casos la nulidad no procederá de oficio.” (negrillas adicionales). En el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia C-091 de 2022 se dispuso lo siguiente: i) se debe declarar la nulidad de los procesos de control automático e integral de legalidad que se encontraran en curso al momento de la notificación de dicha providencia4, ii) dichos expedientes deber ser devueltos a la autoridad fiscal que profirió el fallo de responsabilidad fiscal y, iii) la autoridad fiscal, una vez recibido el proceso deberá notificar nuevamente la decisión de responsabilidad fiscal para que se lleve a cabo un eventual control judicial de 4 Revisada la página de la Corte Constitucional se notificó por edicto que se desfijó el 14 de junio de 2022. 7 Expediente 11001-03-15-000-2022-01452-00 Contraloría General de la República Control automático e integral de legalidad de fallo con responsabilidad fiscal conformidad con las normas vigentes con antelación a la promulgación de la Ley 2080 de 2021. 3.

El caso concreto En este asunto en particular, se observa que los señores Ricardo Dorado Galindo, Nixon Efraín Andrade Ibarra, James Iván Jurado Rosas, Javier Andrés Cerón Basante, José Luis Portilla Solarte y Fabián Ovidio Legarda Benavides fueron declarados responsables fiscalmente en un fallo que fue proferido luego de la promulgación de la Ley 2080 de 2021, por lo cual el expediente fue remitido a esta Corporación para que se llevará a cabo el control automático e integral de legalidad; sin embargo, a partir de la declaración de inexequibilidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 se debe dar cumplimiento a la regla de decisión contenida en el ordinal segundo de la sentencia C-091 de 2022 de la Corte Constitucional, por ende, no se avocará el conocimiento del control automático e integral de legalidad y se procederá a devolver el expediente PRF No. 2018-00087 a la Gerencia Departamental Colegiada de Nariño de la Contraloría General de la República.

De igual forma, es improcedente estudiar la solicitud de nulidad presentada por el señor Fabián Ovidio Legarda Benavides toda vez que esta no corresponde al control automático e integral de legalidad, el que como ya se indicó, las normas que lo fundamentan fueron declaradas inexequibles. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 12,

RESUELVE

Primero: Abstiénese de avocar el conocimiento del control automático e integral de legalidad en relación con el fallo de responsabilidad fiscal número 601 del 18 de noviembre de 2021 emitido por la Gerencia Departamental Colegiada de Nariño de la Contraloría General de la República y modificado mediante autos número 032 del 25 de enero de 2022 y URF2-0234 del 25 de febrero de 2022 dentro del expediente número PRF-2018-00087.

Segundo: Ordénase a la Secretaría General del Consejo de Estado devolver a la 8 Expediente 11001-03-15-000-2022-01452-00 Contraloría General de la República Control automático e integral de legalidad de fallo con responsabilidad fiscal Gerencia Departamental Colegiada de Nariño de la Contraloría General de la República Contraloría General de la República el expediente del proceso ordinario de responsabilidad fiscal número PRF-2018-00087.

Tercero: Notifíquese al buzón de correo electrónico dispuesto para tal efecto y/o a las direcciones que aparezcan registradas en el proceso de responsabilidad fiscal de que tratan los ordinales primero y segundo, a quienes fueron hallados fiscalmente responsables, a saber: Ricardo Dorado Galindo, Nixon Efraín Andrade Ibarra, James Iván Jurado Rosas, Javier Andrés Cerón Basante, José Luis Portilla Solarte y Fabián Ovidio Legarda Benavides; la comunicación se remitirá igualmente a quienes actuaron como apoderados judiciales de los investigados en el juicio de responsabilidad fiscal y quienes hayan sido convocados como garantes o terceros civilmente responsables.

Cuarto: Notifíquese este auto a la Gerencia Departamental Colegiada de Nariño de la Contraloría General de la República y al Contralor General de la República a través de medios electrónicos. Quinto: Notifíquese al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su competencia, en los términos y para los efectos del artículo 610 del Código General del Proceso.

Sexto: En firme esta providencia, por Secretaría archívese la presente actuación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSETT IBARRA VÉLEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) Con aclaración de voto OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Con aclaración de voto JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por quienes integran la Sala Especial de Decisión No. 12 en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.