Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 16 CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2022-05929-00 (9525) Recurrente: ALEXANDER LANDAZURI SEVILLANO Asunto: Causal de revisión de nulidad originada en la sentencia SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión No. 16 decide en única instancia el recurso extraordinario de revisión formulado por el señor Alexander Landazuri Sevillano, contra la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-42-000-2014-02248-01.
I.
ANTECEDENTES 1. Antecedentes relevantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-42-000-2014-02248-01. 1.1. El veintiocho (28) de mayo de dos mil catorce (2014), a través de apoderado judicial, el señor Alexander Landazuri Sevillano presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la anulación de los Oficios Nos. 43560 de catorce (14) de agosto de dos mil trece (2013) ꟷmediante el cual le fue negado el reajuste de su asignación de retiro, así como la prima de antigüedad y el subsidio familiarꟷ, y 45703 de veintitrés (23) de agosto de dos mil trece (2013), con el cual se declararon improcedentes los recursos de reposición y en subsidio apelación formulados contra esa decisión1. 1 Folios 99 a 114 del documento pdf “RECIBEPRUEBAS_25000234200020140224(.pdf) NroActua 30”, visible a índice 30 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 2 Como sustento fáctico de su demanda, manifestó que después de haber prestado sus servicios a la Armada Nacional durante 20 años ꟷinicialmente como soldado voluntario y luego como profesionalꟷ, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) le reconoció asignación de retiro “a través de la Resolución 3415 del 27 de noviembre de 2009, con el 70% del salario mensual adicionado en un 38,5% de la prima de antigüedad”.
El señor Landazuri solicitó el reajuste de la misma de conformidad con el inciso 2 del artículo 1 del Decreto 1794 de 20002, por cuanto, a su juicio, la asignación mensual debió incrementarse en el porcentaje fijado en esa norma, así como también debió incluirse la prima de antigüedad y el subsidio familiar, solicitud que fue negada por considerar que la prestación estaba ajustada a lo previsto en el artículo 16 del Decreto 4433 de 20043. 1.2.
Mediante sentencia de diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó la reliquidación de la asignación de retiro del señor Landazuri Villamil a fin de que se tuviera como ingreso base de liquidación un salario mínimo legal mensual vigente incrementado en un 60%, más el subsidio familiar y la prima de antigüedad, con efectos fiscales a partir del cinco (5) de diciembre de dos mil nueve (2009) por haber operado el fenómeno de la prescripción4. 1.3.
La CREMIL presentó recurso de apelación solicitando revocar la sentencia de primera instancia para que “en su lugar se niegue la reliquidación de la asignación de retiro”, al considerar que en sede administrativa se aplicó correctamente el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, empleando los factores que taxativamente allí se fijaron 2 “[P]or el cual se establece el régimen salarial y prestacional para el personal de soldados profesionales de las Fuerzas Militares”.
El artículo 1 del Decreto en cuestión establece “Asignación salarial mensual. Los soldados profesionales que se vinculen a las Fuerzas Militares devengarán un (1) salario mensual equivalente al salario mínimo legal vigente, incrementado en un cuarenta por ciento (40%) del mismo salario. // Sin perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo del artículo siguiente, quienes al 31 de diciembre del año 2000 se encontraban como soldados de acuerdo con la Ley 131 de 1985, devengarán un salario mínimo legal vigente incrementado en un sesenta por ciento (60%)”. 3 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”, en cuyo artículo 16 se estableció “Asignación de retiro para soldados profesionales.
Los soldados profesionales que se retiren o sean retirados del servicio activo con veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les pague una asignación mensual de retiro, equivalente al setenta por ciento (70%) del salario mensual indicado en el numeral 13.2.1, adicionado con un treinta y ocho punto cinco por ciento (38.5%) de la prima de antigüedad.
En todo caso, la asignación mensual de retiro no será inferior a uno punto dos (1.2) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. 4 Folios 1 a 12 del documento pdf “4_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) Nr oActua 2”, visible en el índice 2 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 3 para efectos de la liquidación y teniendo en cuenta el 70% del salario básico incrementado en un 38,5% por la prima de antigüedad5. 1.4.
El veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021), la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió confirmar parcialmente la decisión adoptada en primera instancia y revocó lo concerniente a la inclusión del subsidio familiar en la reliquidación de la asignación de retiro6. Como fundamento de su decisión, la Sala consideró que, si bien el accionante tenía derecho a percibir el incremento previsto en el inciso 2 del artículo 1 del Decreto 1794 de 2000, equivalente al 60% de un salario mínimo legal mensual vigente, y que, en virtud de la sentencia de unificación de veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019), radicado No. 85001-33-33-002-2013-00327-01, también resultaba del caso aplicar el 38,5% de la prima de antigüedad al salario incrementado, no ocurría lo mismo frente a la reclamación por el subsidio familiar.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el recurrente se desvinculó del servicio cuando aún no habían entrado en vigor los Decretos 1161 y 1162 de 2014, de manera que el subsidio familiar que hubiese llegado a devengar, en proporción del 4% del salario básico, no podía ser tenido en cuenta como partida computable para la liquidación de la asignación de retiro, pues el artículo 13 del Decreto 4433 de 2004 no la contemplaba dentro de la liquidación de esa prestación. 2.
El recurso extraordinario de revisión El nueve (9) de noviembre de dos mil veintidós (2022), a través de apoderada judicial, el señor Alexander Landazuri Sevillano formuló recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021), alegando la materialización de la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”7. 5 Folios 14 a 17 del documento pdf “4_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) Nr oActua 2”, visible en el índice 2 de SAMAI. 6 Folios 18 a 33 del documento pdf “4_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) Nr oActua 2”, visible en el índice 2 de SAMAI. 7 Índice 2 de SAMAI, documento descrito como “2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) Nr oActua 2”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 4 Como sustento de su recurso, la parte actora alega que la autoridad judicial “desconoció el principio de congruencia de la sentencia y excedió los límites de competencia al proferir la sentencia de segunda instancia”, en tanto el recurso de apelación presentado por CREMIL fue parcial, encaminado solamente a controvertir la inclusión de la prima de antigüedad en la asignación de retiro reconocida al entonces demandante y no lo relativo al subsidio familiar.
En consecuencia, sostiene que el fallador no tenía competencia para pronunciarse sobre ese asunto, pues el juez de segunda instancia, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, está limitado por los reparos planteados por el apelante, de manera que “los aspectos que no fueron debidamente apelados y sustentados cobran ejecutoria”. 3.
Trámite del recurso y oposición 3.1. Por auto de veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintidós (2022) el recurso fue admitido y se ordenó su notificación personal a CREMIL, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado8. 3.2. Durante el término de traslado, solamente intervino el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, quien mediante Concepto No. 002-363 de doce (12) de enero de dos mil veintitrés (2023) solicitó que se declare infundado el recurso pues, a su juicio, la sentencia impugnada fue respetuosa del principio de congruencia, en tanto de la simple lectura del recurso de apelación se advierte que éste se interpuso para que la fórmula aplicable a la liquidación de la asignación de retiro del accionante fuera la contenida en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, fórmula que no incluye el subsidio familiar9. 3.3.
Por auto de veintisiete (27) de enero de dos mil veintitrés (2023), el Despacho decretó las pruebas del proceso y ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca allegar a este trámite el expediente contentivo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-42-000-2014-02248-0110, requerimiento que fue atendido11. 8 Índice 5 de SAMAI.
La notificación personal a la CREMIL, al Ministerio Público y la ANDJE se surtió el primero (1) de diciembre de dos mil veintidós (2022). 9 Índice 15 de SAMAI. 10 Índice 22 de SAMAI. 11 Índice 30 de SAMAI. Tal y como consta a índices 27 y 31 del aplicativo SAMAI, de estos documentos se corrió traslado sin pronunciamiento de las partes.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 5 3.4. El siete (7) de marzo de dos mil veintitrés (2023), el proceso entró al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda12. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para tramitar y decidir el presente recurso extraordinario de revisión, en los términos del inciso primero del artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)13, en concordancia con lo establecido en el numeral 1º del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019 ꟷReglamento Interno de la Corporación14ꟷ, por tratarse de un recurso contra una sentencia dictada por una subsección del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-42-000-2014-02248-01, se encuentra incursa en la causal 5ª de revisión contemplada en el artículo 250 del CPACA, esta es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Para tales efectos, la Sala planteará algunas consideraciones generales relacionadas con el recurso extraordinario de revisión y la causal señalada por la parte recurrente, a partir de lo cual se dará solución al asunto sub examine. 3. Del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es una herramienta cuyo propósito es despojar del carácter inmutable y de cosa juzgada que por regla general tienen las decisiones 12 Índice 32 de SAMAI. 13 “ARTÍCULO 249.
COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)”. 14 “ARTÍCULO 29. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: // 1.
Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 6 judiciales, ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales que permiten sostener que determinada sentencia es contraria a derecho.
Así lo definió la Corte Constitucional en sentencia C-090 de 1998 al concluir que se trata de un mecanismo para evitar “que persistan dentro del ordenamiento jurídico sentencias que vulneren el debido proceso, o que no se ajusten al derecho y a la Constitución”. En la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el recurso extraordinario de revisión se consagró en el artículo 185 del Decreto 01 de 1984 y se mantuvo en la Ley 1437 de 2011, con el propósito de permitir a los jueces reexaminar determinadas sentencias a efectos de establecer si estas son contrarias al ordenamiento jurídico15, siempre que se configure alguna de las causales taxativamente previstas en la ley16.
De acuerdo con lo consagrado en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos. Se trata de un proceso independiente y autónomo del que dio origen a la sentencia cuya revisión se precisa, de forma que no puede entenderse como una instancia adicional, pues este recurso no es la vía para corregir los yerros probatorios de las partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, revivir términos o reabrir el debate surtido en el trámite ordinario17.
Adicionalmente, como se trata de un mecanismo excepcional y extraordinario, el análisis de este recurso tiene interpretación restrictiva. En este sentido, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que “[c]omo dicho recurso afecta el carácter de inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, 15 Sobre el punto, la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003 señaló: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio ‘res iudicata pro veritate habertur’ para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, radicación 11001-03-15-000-2012-00231-00. 17 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 27, sentencia de 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-03791-00 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 7 restrictivo y están sometidas a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia.”18 (Se resalta).
De allí entonces que este solo proceda en los precisos y estrictos casos previstos en la ley, sin que sea viable para el juez flexibilizar las exigencias para su procedencia o crear unos requisitos o causales distintas, dado que ello no solo desnaturalizaría la excepcionalidad del recurso, sino que atentaría directamente contra la seguridad jurídica. 4.
La causal de revisión contenida en el numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo El numeral 5° del artículo 250 del CPACA contempla como causal de revisión la de “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
De la lectura de la norma se desprende que la configuración de la causal necesita, de un lado, que haya tenido lugar una nulidad originada en la sentencia y, del otro, que contra ella no proceda el recurso de apelación. Sin embargo, debido a que el legislador no determinó cuáles son los eventos en los que se considera que se ha configurado una “nulidad originada en la sentencia”, ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha dotado de contenido esta disposición19.
Así, esta Corporación ha señalado que esa condición se refiere a situaciones “originadas en la misma sentencia recurrida o en circunstancias sobrevinientes con influencia en la decisión, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de la actuación”20. En ese sentido, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado esto implica corroborar que: i) el vicio alegado se originó en la sentencia, es decir, que se materializó con la adopción misma del fallo y no antes, y ii) la anomalía es de tal 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de diciembre de 2020, radicación 08001-23-31-000-2011-00639-01 (52456). 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 16, sentencia del 5 de mayo de 2020, radicado 11001031500020170251900. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de octubre de 2019, radicado 11001333103520080018001.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 8 magnitud que configura un defecto insanable de la actuación al punto que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiese sido distinta21. Sobre lo primero, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que, por regla general, no es posible “alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que ‘la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia’”22.
Sin embargo, en algunos casos se ha aceptado la proposición de la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, evento en el que la parte actora debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso. En cuanto a la segunda exigencia, este órgano de cierre ha señalado que son dos los grupos de anomalías que pueden dar lugar a un defecto insaneable derivado de la sentencia23: el primero, relacionado con irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia y, el segundo, relativo a los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 Superior24.
El primer grupo estaría referido entonces a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA, en el Código de Procedimiento Civil (CPC) o en el Código General del Proceso, siempre y cuando solo hayan podido advertirse en la sentencia. El segundo, a la inobservancia de aspectos procesales de tal transcendencia que tengan impacto 21 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, radicado 11001031500020140309300;
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2018, radicado 11001032500020150099600; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001031500020140309300. 22 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 13, sentencia del 7 de junio de 2016, radicado 11001031500020150249300. 23 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001031500019980015701;
Consejo de Estado, Sala Especial No. 26, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001031500020110163900; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicado 11001031500020150234200, y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 2, sentencia del 1° de octubre de 2019, radicado 11001031500020130221600. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de julio de 2007, radicado 11001031500020070065300.
Se toma el resumen de la causal contenido en el radicado No. 110010315000201300702-00 y reiterado en la sentencia del 1° de noviembre de 2016 proferida por la Sala Especial de Decisión N° 10, radicado 11001031500020120023000. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 9 en la garantía del debido proceso25, lo cual excluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la forma de aplicación de una determinada norma.
Así, según la jurisprudencia de esta Corporación y a modo enunciativo, una nulidad originada en la sentencia por circunstancias distintas a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA o en el Código General del Proceso puede acaecer en los siguientes eventos: i) cuando se dicta sentencia en un proceso que terminó por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo; ii) cuando el fallo aparece firmado por menor o mayor número de magistrados o cuando es adoptado con un número de votos diferente al previsto en la ley; iii) cuando el fallo viola el principio de non reformatio in pejus; iv) cuando la sentencia condena a quien no es parte dentro del proceso; v) cuando el fallo se profiere con falta de competencia o de jurisdicción; vi) cuando se dicta sentencia con pretermisión de las instancias procesales previas; vii) cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta; viii) cuando la sentencia carece totalmente de motivación, o ix) cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa26.
Sobre este último asunto, y para lo que interesa a esta causa, debe indicarse que la congruencia, como principio, tiene dos manifestaciones concretas: la interna, que se refiere a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, y la externa, que propende porque la decisión contenida en su parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación27, es decir, que haya identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente presentadas, salvo por las competencias oficiosas que 25 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 15, sentencia del 5 de noviembre de 2019, radicado 11001031500020180141500. 26 Consejo de Estado, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001031500020090049400;
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de abril de 2015, radicado 20083531900; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicado 110010315000201502342; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, radicado 11001031500020140309300;
Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 23 de julio de 2019, radicado 11001031500020180434500; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001031500020140309300; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2019, radicado 11001032500020130023300;
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2019, radicado 11001032500020140032500; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 15, sentencia del 5 de noviembre de 2019, radicado 11001031500020180141500. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de marzo de 2018, radicado 11001-032500020130083800.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 10 la ley otorga al juzgador28. Lo anterior, con fundamento en el artículo 281 del Código General del Proceso29 ꟷque reformó el artículo 305 del CPCꟷ, aplicable por remisión normativa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, y en aplicación del principio “Tantum devolutun quantum apellatum”, en las sentencias de segunda instancia “la incongruencia no se presenta solo cuando existe una disonancia entre lo invocado en las pretensiones de la demanda y lo fallado, sino que también se patentiza cuando la sentencia no armoniza con lo pedido en la sustentación del recurso (pretensión impugnaticia), que indudablemente corresponde a una invocación del derecho sustancial controvertido.”30.
Cuando falta esa congruencia externa, se habla de decisiones ultrapetita, que tienen lugar cuando se reconoce un mayor derecho al pretendido, extrapetita cuando se reconoce un derecho no reclamado o que siendo reclamado se concede por una causa distinta al supuesto fáctico y jurídico de la demanda, o infrapetita cuando no se resuelve algún asunto debidamente planteado31.
De fondo, la razón por la cual procede la nulidad originada en la sentencia cuando se desconoce el principio de congruencia, es porque en estos casos el fallador excede su competencia, la que, como se ha dicho, está determinada por las pretensiones y los fundamentos de la demanda, la contestación y las excepciones propuestas y, tratándose de sentencias de segunda instancia, por lo indicado en el recurso de apelación, sin perjuicio de los asuntos intrínsecos que deba resolver el fallador para resolver la litis planteada32.
En conclusión, la procedencia de la causal de nulidad originada en la sentencia de que trata el numeral 5° del artículo 250 del CPACA impone acreditar, de un lado, que el recurso se interpone contra una sentencia respecto de la cual no procede el recurso 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de agosto de 2021, radicado 11001032600020190010000 (64246). 29 “ARTÍCULO 281.
CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
(…)”. 30 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 1° de marzo de 2016, radicado 11001020300020120212600 N° interno SC4415-2016. 31 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, radicado 76001232400019970434501. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de agosto de 2021, radicado 11001032600020190010000 (64246). Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 11 de apelación y, del otro, que el fallo a infirmar dio origen a una nulidad procesal de las que tratan las codificaciones procesales o a un defecto con implicaciones graves en la garantía del debido proceso.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a analizar el asunto sub examine. 5. Caso concreto De conformidad con lo atrás indicado, corresponde establecer si en la situación objeto de estudio se materializan los supuestos para la procedencia de la causal de revisión contenida en el numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Al respecto, lo primero que se advierte es que la sentencia de veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021) que aquí se acusa, no era pasible del recurso de apelación, en tanto esa decisión se produjo por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado precisamente al resolver la alzada formulada por la entonces demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000- 23-42-000-2014-02248-01.
De acuerdo con el recurrente, la sentencia acusada vulneró el principio de congruencia, pues se emitió un pronunciamiento por fuera del marco fijado en las alegaciones del recurso de apelación, en donde se cuestionó “únicamente la pretensión relativa a la incorrecta aplicación de la prima de antigüedad” y no lo relacionado con la inclusión del subsidio familiar en la asignación de retiro.
Por su parte, el Ministerio Público adujo que los términos generales en los que se planteó la alzada muestran que el reproche sí se dirigió contra toda la sentencia de primera instancia, razón por la cual el ad quem podía y debía pronunciarse sobre la inclusión del subsidio en cuestión. Pues bien, en este escenario la Sala advierte relevante analizar, en primer lugar, los términos en los que la CREMIL planteó la impugnación contra la sentencia proferida por el Tribunal, a fin de verificar el alcance del recurso de alzada: Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 12 “(…) me permito interponer y sustentar RECURSO DE APELACIÓN contra el fallo proferido dentro del proceso de la referencia, dictado en fecha 17 de Mayo de 2018, en los siguientes términos: DECLARACIONES Que con base en las razones jurídicas que a continuación se exponen solicito se REVOQUE la sentencia de primera instancia, proferida dentro del proceso de la referencia, en la cual se resolvió condenar a CREMIL a reajustar y reliquidar la asignación de retiro del Soldado Profesional.
RAZONES DE INCONFORMIDAD CORRECTA APLICACIÓN DE LA FÓRMULA DE LIQUIDACIÓN DE LA ASIGNACIÓN DE RETIRO (PRIMA DE ANTIGÜEDAD) Indica el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004: “(…) se les pague una asignación mensual de retiro, equivalente al setenta por ciento (70%) del salario mensual indicado en el numeral 13.2.1 adicionado con un treinta y ocho por ciento (38.5%) de la prima de antigüedad.
En todo caso, la asignación mensual de retiro no será inferior a uno punto dos (1.2) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. Frente a este aspecto, esta defensa, encuentra suficientemente clara la norma que indica que el soldado profesional tiene derecho a que se le pague asignación mensual de retiro, así: Salario Básico = SMLMV (100%) + (incremento en un 40%) = 140% Prima de Antigüedad = 38.5% Asignación de retiro: 70% = (Sueldo Básico + 38.5% de Prima de Antigüedad) Por consiguiente, siguiendo la uniformidad y secuencia de la norma, debe reconocerse la asignación de retiro equivalente al setenta por ciento (70%) de: salario básico incrementado en el 38.5% de la prima de antigüedad, tal como ha estado aplicando esta entidad.
(…) PETICIÓN Con fundamento en lo expuesto, solicito con todo respeto, se REVOQUE la sentencia de primera instancia dictada en el proceso de la referencia, y en su lugar se niegue la reliquidación de la asignación de retiro del señor Soldado Profesional ALEXANDER LADAZURI SEVILLANO”33 (mayúsculas y negrillas propias del texto). 33 Folios 301 a 304 del PDF denominado “RECIBEPRUEBAS_25000234200020140224” disponible en el índice 30 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 13 Como se advierte de la simple lectura del escrito de impugnación, es claro que el reproche formulado por la CREMIL sí se dirigió contra la totalidad de la sentencia dictada en primera instancia, no solo porque así lo indicó expresamente la entidad al plantear como solicitud que ésta fuera revocada íntegramente ꟷsin hacer salvedades o exclusionesꟷ para que, en su lugar, fuera negada la reliquidación de la prestación reconocida, sino porque el argumento central del recurso fue la consideración de que la fórmula que debía aplicarse para el reconocimiento de esa prestación era la prevista en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, de conformidad con la cual los factores que debían ser incluidos eran, únicamente, el salario básico incrementado y la prima de antigüedad en los porcentajes allí definidos, sin contemplar como factor computable el subsidio familiar.
En ese sentido, si a juicio del apelante en este caso no había lugar a ordenar la reliquidación de la asignación de retiro reconocida en favor del señor Landazuri Sevillano porque la prestación había sido determinada por la entidad con fundamento en los factores que el Decreto 4433 de 2004 establecía, es claro que su alegato también se dirigía a cuestionar el reconocimiento de un factor computable que, según lo dicho por la entidad, no se encontraba previsto en la norma en cuestión. Bajo esta perspectiva, es evidente que para que el ad quem pudiera decidir sobre la “correcta aplicación de la fórmula de liquidación de la asignación de retiro”, debía analizar necesariamente todos los elementos que fueron determinados por el Tribunal en su decisión, contrastados con aquellos que correspondían de conformidad con la normatividad vigente y aplicable al caso, incluyendo el relativo al subsidio familiar que, aunque fue reconocido por la autoridad de primera instancia, según el argumento del apelante no se encontraba contenido en la fórmula prevista en “el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004”.
Por tal razón, como lo afirmó el Delegado del Ministerio Público, en este caso la autoridad judicial de segunda instancia no vulneró con su decisión, de manera alguna, el principio de congruencia, ni tampoco decidió por fuera de sus competencias, pues lo cierto es que el reproche que formuló el apelante contra la providencia del Tribunal abarcó la integridad de la fórmula aplicada por ese fallador.
En este punto, debe resaltarse que la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que “la competencia del juez de segunda instancia abarca los temas implícitos en aquellos aspectos propuestos por el recurrente, aunque no hayan sido expresamente Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 14 mencionados en el recurso, que estén íntimamente ligados al aspecto materia de impugnación”34, ya que cuando el juez adquiere competencia “para resolver un aspecto global de la controversia, por haber sido objeto del recurso, tiene igualmente la atribución para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único”35.
Conforme con lo anteriormente expuesto, esta Sala Especial de Decisión debe concluir que en la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021), no se materializó la causal de revisión alegada, razón por la que se declarará infundado el recurso presentado por el señor Alexander Landazuri Sevillano. 6.
Costas Teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión de la referencia se formuló cuando ya se encontraba vigente y en aplicación la Ley 2081 de 2021, para resolver sobre las costas debe darse acudirse al texto del inciso final del artículo 255 del CPACA con la modificación introducida por dicha ley, que sobre el punto dispone: “ARTÍCULO 255.
SENTENCIA. (…) Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente.” Según se desprende de la norma en cita, la imposición de costas en el recurso extraordinario de revisión responde a un criterio objetivo y verificable, esto es, la desestimación del recurso, con la advertencia de que, de conformidad con los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, la condena procederá cuando en el expediente esté demostrado que se causaron “y en la medida de su comprobación”36.
Bajo este entendido, esta Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, toda vez que no está demostrado que estas se causaron. En lo que respecta a las agencias en derecho, como no se encuentra acreditada la labor defensiva de la otrora autoridad demandada, tampoco se impondrá condena por este concepto. 34 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 1, sentencia de 26 de octubre de 2022, radicado 11001-03-15-000-2016-02271-00. 35 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación de 9 de febrero de 2012, radicado 05001-23-26-000-1994-02321-01 (20104). 36 Numeral 8, artículo 365 del Código General del Proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05929-00 Recurrente: Alexander Landazuri Sevillano 15 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena, a través de la Sala Especial de Decisión No. 16, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-42-000-2014- 02248-01.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte recurrente.
TERCERO: Por Secretaría General, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones pertinentes.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero CÉSAR PALOMINO CORTÉS Consejero MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera Con salvamento parcial de voto OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Consejero