CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 17 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Santander, por medio de la cual ordenó seguir adelante con la ejecución.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1.1.1 Hechos Mediante Resolución 2945 de 2000, el extinguido Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de jubilación al demandante, en cuantía de $ 1.554.579, calculada con el promedio de las cotizaciones efectuadas conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, a partir del 1° de diciembre de 2002.
Más tarde, con Resolución 212 de 2012, el ISS reliquidó la prestación con el último año de servicio, computo que arrojó una mesada igual a $ 2.315.855 para el año 2007. El señor Norberto Rojas García adelantó proceso declarativo de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, distinguido con el número de radicación 68001-23-33-000-2014-00336-00, en el cual pretendió la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores de salario devengados en el último año de servicios.
Mediante sentencia de 5 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo de Santander ordenó a Colpensiones reajustar la pensión del señor Rojas García «dando aplicación integral a la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, esto es, con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios […], según lo dicho en la parte motiva de esta providencia», y declaró la prescripción de las diferencias causadas con anterioridad al 1° de mayo de 2011.
Dicha providencia quedó ejecutoriada el 29 de noviembre de 2016. Colpensiones dio cumplimiento a la sentencia a través de Resolución SUB207823 de 26 de septiembre de 2017, actuación en la que calculó la cuantía de la pensión en $ 2.791.077, para el año 2011. 1.1.2 Pretensiones El señor Norberto Rojas García presentó demanda ejecutiva contra Colpensiones, con el fin de recaudar las sumas presuntamente insatisfechas que le adeuda en virtud de la sentencia proferida el 5 de mayo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del expediente 68001-23-33-000-2014-00336-00.
En concreto, deprecó se libre mandamiento ejecutivo por las siguientes obligaciones: «1.) Por la suma de $216.600.586,05, que corresponde: a.-) La suma de $139.589.891,80, por concepto del Retroactivo Pensional originado por la reliquidación de la pensión de jubilación, ordenado judicialmente. b.-) La suma de $77.010.694,25, por concepto de intereses moratorios del retroactivo originado por la reliquidación de la pensión de jubilación, ordenado judicialmente. 2.-) Se condene en costas y gastos del proceso. 3.-) Se condene en intereses moratorios a la tasa más alta permitida por la ley, desde el 1 de Mayo de 2017 y hasta cuando se produzca el pago total de la obligación. 4.-) Que se ordene a COLPENSIONES la expedición del respectivo acto administrativo o resolución del reconocimiento y pago a favor de mi poderdante de la diferencia a su cargo de acuerdo a lo ordenado por el Fallo judicial, producto de la reliquidación de la pensión de vejez.» 1.2 Mandamiento ejecutivo de pago A través de auto de 15 de junio de 2018 y sin efectuar mayores consideraciones, el Tribunal Administrativo de Santander libró mandamiento ejecutivo a favor del señor Norberto Rojas García, en los términos pedidos por este en la demanda, es decir, por las siguientes obligaciones: «a) por la suma de ciento treinta y nueve millones quinientos ochenta y nueve mil ochocientos noventa y un pesos con ochenta centavos ($139.589.891,80) por concepto del retroactivo pensional originado por la reliquidación de la pensión de jubilación. b) por la suma de setenta y siete millones diez mil seiscientos noventa y cuatro pesos con veintiocho centavos ($77.010.694,25) por concepto de intereses moratorios del retroactivo liquidados a partir de la fecha de ejecutoria, esto es, el 29 de noviembre de 2016 hasta [el] mes de octubre de 2017. c) por los intereses moratorios causados desde la de la presentación de la demanda, hasta cuando se produzca el pago total de la obligación, junto con la indexación de los anteriores valores. d) Se ordena a Colpensiones la expedición del respectivo acto administrativo y pago a favor del ejecutante de la diferencia a su cargo de acuerdo a lo ordenado por la sentencia; lo anterior se liquidará en la oportunidad establecida en el Art. 446 del CGP.» 1.3 Contestación de la demanda Dentro del término de traslado de la demanda, Colpensiones presentó escrito en el que formuló las excepciones de pago de la obligación y prescripción de la acción ejecutiva / caducidad.
Adujo que la entidad cumplió con la sentencia materia de ejecución a través de Resolución SUB207823 de 26 de septiembre de 2017, con la que ajustó la prestación del señor Rojas García «con el último año de servicio laborado entre 01 de diciembre de 2001 hasta el 30 de noviembre de 2002 aplicando una tasa de reemplazo del 75% y con base en los factores ordenados en el fallo», resultando una mesada pensional igual a $2.791.077 para el año 2011.
Señaló que ordenó el pago del retroactivo generado entre el 1° de mayo de 2011 y el 30 de septiembre de 2017 con giro efectuado al «banco BBVA ABONO CUENTA en la sucursal BMANGA PARQUE SANTANDER». Advirtió que el mandamiento ejecutivo no fue correctamente liquidado y se refirió a las normas que rigen la prescripción de la acción ejecutiva y la caducidad, sin hacer alguna consideración respecto del presente trámite. 1.4 Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 17 de septiembre de 2020, declaró no probadas las excepciones de pago total de la obligación y prescripción, y ordenó seguir adelante con la ejecución «por las sumas señaladas [en] el auto del 15.06.2018 que libra mandamiento de pago, sin perjuicio que al momento de realizar la liquidación de crédito se aplique alguna modificación según sustente en la liquidación que se haga por parte de la contadora de la Corporación y que se estudie por es[e] Tribunal».
Como sustento de la decisión, expresa que «no existe prueba alguna en el expediente que acredite que la entidad ejecutada realizó el pago parcial o total de lo ordenado en la sentencia que sirve de base como título ejecutivo» y que, en consecuencia, «al no demostrar la parte ejecutada la configuración de la excepción planteada, se declarar[ía] no probada, sin embargo, se advierte que en el momento de realizar la liquidación del crédito se demuestra el pago de algún valor, este se imputara en la respectiva liquidación».
Finalmente, respecto de la excepción de prescripción, indicó que «la sentencia que sirve como título ejecutivo, quedó debidamente ejecutoriada el 29.11.2016, por lo que, los 10 meses para que la misma fuera exigible vencieron el 29.09.207 [sic], momento a partir del cual se computan 5 años, la demanda por su parte se presente de manera oportuna, esto es, el 15.11.2017 (fol.36), por lo que, se declara no probada la mencionada excepción». 1.5 Recurso de apelación Inconforme con la decisión de primera instancia, Colpensiones interpuso recurso de «REPOSICIÓN», al cual fue dado trámite de apelación y concedido, en el efecto devolutivo, con auto de 31 de mayo de 2022.
La ejecutada expuso que al momento de resolver la excepción del pago total de la obligación, el tribunal «manifestó que a pesar de que la entidad argumentó que mediante resolución número SUB 207823 del 26 de septiembre de 2017 dio cumplimiento a la sentencia […] en la que se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del ejecutante, [Colpensiones] no logró acreditar el pago de lo ordenado», sin embargo «la entidad demandada no fue requerida para que allegara dicha certificación de pago, con anterioridad a la emisión de la sentencia, por lo que el despacho declaró no probada la excepción de pago total de la obligación y procedió a ordenar seguir adelante con la ejecución». 1.6 Trámite de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido con auto de 18 de diciembre de 2023 y luego, con proveído de 26 de junio de 2024, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. 1.7 Alegatos de conclusión 1.7.1 Parte ejecutante En la respectiva oportunidad, el accionante presentó alegatos de conclusión, en el que recordó lo indicado en el fallo ejecutado y adjuntó la liquidación del crédito. 1.7.2 Parte ejecutada Colpensiones alegó de conclusión en tiempo, mediante memorial en el que insistió en que dio cumplimiento a la sentencia base de ejecución con Resolución SUB207823 de 26 de septiembre de 2017 y que se debe dar terminado el proceso por pago de la obligación. 1.8 Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA, en concordancia con lo previsto en el artículo 15 del reglamento de esta Corporación. 2.2 Asunto preliminar – recurso de apelación contra sentencias en procesos ejecutivos – efecto en que debe ser tramitado En lo concerniente al trámite del recurso de apelación, el texto original del artículo 243 del CPACA preceptuaba: “ARTÍCULO 243.
Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.
El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9.
El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.
PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.» (Resalta la Sala) Dicha norma fue modificada por la Ley 2080 de 2021, que, sobre el particular, indicó que «[s]on apelables las sentencias de primera instancia», «[e]l recurso de apelación contra las sentencias […] se concederá en el efecto suspensivo» y «[e]n los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan».
La reforma introducida ofreció algunas dificultades interpretativas y de aplicación en el ámbito de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual, en auto de unificación jurisprudencial de 12 de septiembre de 2023, la Sala Plena de esta Corporación sostuvo: «Bajo dicho contexto, con el fin de establecer cuál es el régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo, es necesario determinar si el parágrafo segundo del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al señalar que en el proceso ejecutivo la apelación procederá y tramitará conforme con “las normas especiales que lo regulan”, está haciendo o no una remisión al Código General del Proceso, o, por el contrario, dicha disposición se refiere al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […] Para la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el parágrafo segundo del artículo 243 no remite a las normas del Código General del Proceso para admitir el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo.
A esta conclusión se arriba a partir del examen del trámite legislativo del parágrafo segundo del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como a continuación pasa a explicarse. […] Teniendo en cuenta la regla de presentación del recurso de apelación prevista en el parágrafo segundo del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, resulta incuestionable concluir que, como quiera que el Código General del Proceso no regula lo concerniente a la sustentación del recurso en primera instancia, es imposible remitirse a este estatuto para efectos de determinar el trámite que debe darse a la apelación. En tales condiciones, deberá aplicarse para estos efectos lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como quiera que en él se establece de manera clara que el recurso debe sustentarse en la primera instancia, presupuesto al que se refiere el citado parágrafo del artículo 243 ibidem, a la vez que señala los plazos y las condiciones en que deben intervenir las partes y el Ministerio Público, en total concordancia con el régimen que aplica a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Una razón adicional para considerar que en los procesos ejecutivos la admisión del recurso de apelación interpuesto contra una sentencia debe hacerse conforme con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es que se trata de controversias tramitadas en esta jurisdicción, la cual tiene unas características propias que la diferencian de los procesos ejecutivos conocidos por la jurisdicción ordinaria; verbigracia, el inciso segundo del artículo 303 ibidem, establece que, en los procesos ejecutivos, se notificará personalmente al Ministerio Público el mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la segunda instancia, intervención que no tiene lugar en los procesos ejecutivos de la jurisdicción ordinaria.» Bajo esa línea argumentativa, en esa ocasión esta Colegiatura dispuso unificar su jurisprudencia, en el sentido de establecer «que el régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 2021 contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo es el previsto en el artículo 247 del CPACA».
Por tanto, resulta viable concluir que, en materia de apelación de sentencias en procesos ejecutivos, sea en vigencia del texto original del artículo 243 del CPACA o de las modificaciones realizadas por la Ley 2080 de 2021, siempre han de seguirse las normas especiales contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, comoquiera que las reglas establecidas en el Código General del Proceso no resultan acordes con la naturaleza de las ejecuciones de providencias judiciales adelantadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En consecuencia, el recurso de apelación contra sentencias en procesos ejecutivos debe ser interpuesto y sustentado dentro de los 10 días siguientes a la respectiva notificación, y tramitado en el efecto suspensivo, de acuerdo con lo que, en todo tiempo, ha establecido el artículo 243 del CPACA. Las pautas antes descritas encuentran justificación en las particularidades, características y alcance de los procesos ejecutivos adelantados ante esta jurisdicción, en virtud de los cuales, no resulta plausible que la apelación de la sentencia pueda ser tramitada en el efecto devolutivo y adelantada la liquidación del crédito con base en una sentencia que no se encuentra debidamente ejecutoriada.
Dicha conclusión, además, tiende a garantizar los principios de economía y celeridad procesal, en cuanto se orienta a impedir que el juez de primera instancia incurra en actuaciones que, en consideración de una eventual modificación del fallo, comporten un desgaste innecesario de la actividad judicial y puedan resultar contrarios a lo decidido por el superior funcional en segunda instancia. Descendiendo al sub examine, se tiene que el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia fue concedido, en el efecto devolutivo, el 31 de mayo de 2022.
Dicha impugnación fue admitida por esta Corporación con auto de 18 de diciembre de 2023, en el que no fue corregido el efecto en que fue elevado. Por ende, de conformidad con el artículo 322 del CGP corresponde ahora corregir la actuación, en el sentido de indicar que el trámite del recurso de apelación interpuesto por Colpensiones contra la sentencia de 17 de septiembre de 2020 corresponde al efecto suspensivo y no como fue concedido por el Tribunal Administrativo de Santander, a quien se enviará comunicación al respecto. 2.3 Problema Jurídico Corresponde a la Sala de Subsección establecer si la sentencia impugnada se encuentra o no conforme a derecho, en la medida que ordenó seguir adelante la ejecución como consecuencia de que Colpensiones no hubiere acreditado el pago parcial o total de las obligaciones reclamadas por el actor y que dicha entidad nunca fue requerida para aportar la respectiva certificación de pago. 2.4 Análisis crítico del caso concreto Descendiendo al sub lite, se tiene que el Tribunal Administrativo de Santander, a través de fallo de 17 de septiembre de 2020, ordenó seguir adelante con la ejecución al estimar que «no existe prueba alguna en el expediente que acredite que la entidad ejecutada realizó el pago parcial o total de lo ordenado en la sentencia que sirve de base como título ejecutivo» y que, en consecuencia, «al no demostrar la parte ejecutada la configuración de la excepción [de pago] planteada, se declarar[ía] no probada».
Alega el recurrente que el tribunal «manifestó que a pesar de que la entidad argumentó que mediante resolución número SUB 207823 del 26 de septiembre de 2017 dio cumplimiento a la sentencia […] en la que se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del ejecutante, [Colpensiones] no logró acreditar el pago de lo ordenado», sin embargo «la entidad demandada no fue requerida para que allegara dicha certificación de pago, con anterioridad a la emisión de la sentencia».
Puesto en evidencia el alcance de la impugnación, la Sala recuerda que, conforme a los artículos 1626 y 1627 del Código Civil, «[e]l pago efectivo es la prestación de lo que se debe» y «se hará bajo todos respectos en conformidad al tenor de la obligación; sin perjuicio de lo que en los casos especiales dispongan las leyes», motivo por el cual, si Colpensiones pretende oponer la satisfacción del crédito adeudado, resulta necesario que acredite, con los elementos probatorios pertinentes, la satisfacción de las obligaciones materia del presente proceso ejecutivo.
En ese sentido resulta claro que, de acuerdo con lo normado por el artículo 167 del CGP, «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», principio de carga probatoria que debe atenderse en la presente actuación y sobre la cual esta Subsección ha establecido: «87. Es así, entonces, que la obligación se extinguirá únicamente cuando se cumpla en su totalidad, esto es se pague al acreedor no solo el capital, sino también los intereses cuando exista retardo, tal como lo prevé el artículo 1649 del Código Civil. 88.
Por consiguiente, para que el juez pueda dar por acreditado el pago, el deudor debe aportar el documento que evidencie la entrega de los dineros al acreedor, tesis que ha prohijado esta corporación, por ejemplo, en la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2021, en la cual se consideró lo siguiente: «De lo expuesto la Sala no puede concluir nada distinto a que la deuda sigue pendiente del pago total puesto que si bien se emitieron los aludidos actos administrativos con el fin de cumplir con lo ordenado en los fallos judiciales, no es menos cierto que la entidad ejecutada no demostró haber realizado el pago total, pues de los argumentos de su apelación no se puede extraer que la obligación esté plenamente satisfecha ante la liquidación efectuada por el a quo.» 89.
De esa manera, la carga probatoria para acreditar el cumplimiento de la obligación recae exclusivamente en la parte ejecutada, pues los artículos 103 del CPACA y 167 del Código General del Proceso, establecen que «[q]uien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código» y, también que «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.» (énfasis de la Sala) Por consiguiente, para que la excepción de pago promovida en el curso del proceso ejecutivo prospere, es necesario que el interesado despliegue las conductas procesales necesarias y aporte el material de prueba pertinente y suficiente para acreditar que ha cumplido con las obligaciones objeto de la ejecución. En el presente caso, una vez revisado el expediente, es indudable que Colpensiones no aportó documento alguno que diera cuenta del pago total o parcial de las obligaciones reclamadas por el señor Rojas García, actividad que, conforme al principio de carga de la prueba, le correspondía desplegar, sin que resulte plausible que se excuse en que el tribunal de primera instancia nunca requirió dichos comprobantes.
Así las cosas, si durante el trámite de primera instancia la entidad accionada no demostró haber sufragado las sumas de dinero que corresponden al cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 5 de mayo de 2016, dentro del expediente 68001-23-33-000-2014-00336-00, la decisión del A quo, consistente en declarar no probada la excepción de pago, resulta ajustada a derecho.
Como consecuencia de lo anterior y dado que los argumentos contenidos en la alzada no resultan suficientes para desvirtuar lo decidido en primera instancia respecto de la excepción de pago, la Sala confirmará el fallo impugnado, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.5 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que, si bien el inciso final del artículo 255 del CPACA dispone que «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurre», también lo es que la condena no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte recurrente. III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ADECUAR el trámite del recurso de apelación interpuesto por Colpensiones contra la sentencia de 17 de septiembre de 2020, en el sentido de advertir que su trámite corresponde al efecto suspensivo. La Secretaría de la Subsección informará dicha determinación al juez de primera instancia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 17 de septiembre de 2020, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.