CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 41001-23-33-000-2016-00407-01 (4108-2022) Demandante: Víctor Alfonso Ruiz Martínez Demandado: Nación - Ministerio de Defensa, Ejército Nacional.

Tema: Pensión de Invalidez. Valoración de la pérdida de capacidad. Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. No se desvirtuó la calificación emitida por la Junta Médico-Laboral Militar ni se allegó prueba que acreditara el porcentaje requerido para el reconocimiento de la pensión de invalidez. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 25 de enero de 2022 por el Tribunal Administrativo del Huila.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. Víctor Alfonso Ruiz Martínez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declare la nulidad del acto ficto derivado de la solicitud presentada el 20 de marzo de 20141, mediante el cual se le negó el reconocimiento de la pensión de invalidez y el reajuste de una indemnización previamente reconocida. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada: (i) reconocerle una pensión de invalidez equivalente al 75 % del salario que devengaba, con fundamento en el acta de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, que determinó una pérdida de capacidad laboral del 75.41 %; (ii) reconocerle la indemnización plena, o en su defecto, el reajuste de la ya otorgada, de acuerdo con la disminución de la capacidad laboral y conforme a lo previsto en el parágrafo 2.° del numeral 3.5 del artículo 3.° de la Ley 923 de 2004, aclarando que esta prestación no es incompatible con la pensión solicitada;

(iii) indexar los valores adeudados, incluyendo corrección monetaria e intereses; (iv) pagar la suma de 100 SMLMV2 por concepto de perjuicios; y (v) cumplir la sentencia en los términos del artículo 195 del CPACA3. 1 Radicado 38975. 2 Salario mínimo legal mensual vigente. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Radicación: 41001-23-33-000-2016-00407-01 (4108-2022) Demandante: Víctor Alfonso Ruiz Martínez 2 3. Señaló que prestó servicio en el Ejército Nacional y fue retirado por no ser apto para continuar en la institución, debido a graves afecciones en su salud originadas durante su permanencia activa. Indicó que presenta una disminución del 75.41 % en su capacidad laboral, certificada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, actuando como perito conforme al Decreto 1352 de 2013.

Afirmó que las lesiones que padece son de origen laboral y han deteriorado progresivamente su salud, impidiéndole reincorporarse al mercado laboral, situación que ha afectado a su familia, de quienes han dependido económicamente desde su retiro. 4. Manifestó que, a pesar de su condición, la entidad demandada no le ha garantizado un tratamiento médico adecuado ni ha ejercido el seguimiento correspondiente, lo que ha agravado su estado.

Agregó que no se le reconoció la pensión de invalidez ni se le reajustó la indemnización, a pesar de cumplir con el porcentaje mínimo de pérdida de la capacidad laboral exigido por las normas especiales aplicables al personal militar (Leyes 923 de 2004 y Decretos 4433 de 2004 y 1157 de 2014). Argumentó que las lesiones no fueron correctamente valoradas en el acta médico-laboral y que, en todo caso, la indemnización no es incompatible con la pensión de sanidad, por lo que ambas deben reconocerse.

Contestación de la demanda 5. La Nación - Ministerio de Defensa, Ejército Nacional se opuso a todas las pretensiones de la demanda, argumentando que carecían de sustento fáctico, jurídico y probatorio. Precisó que el actor era un soldado profesional que ingresó voluntariamente al Ejército Nacional y fue retirado con una calificación de pérdida de capacidad laboral del 36.92 %, según el Acta 66620 de febrero de 2014 de la Junta Médica Laboral.

Señaló que el demandante no impugnó dicho dictamen mediante la convocatoria al Tribunal Médico Laboral, por lo cual el acto adquirió firmeza y no podía ser desvirtuado en sede judicial. 6. Formuló la excepción de inepta demanda por no haberse integrado el acto administrativo complejo, al haberse cuestionado únicamente el acto presunto derivado de una solicitud que ni siquiera contenía expresamente la petición de pensión. Afirmó que, al no haberse demandado también el acta de la Junta Médica, el proceso carecía de objeto útil, pues dicha acta era el fundamento del acto acusado y continuaba produciendo efectos jurídicos. 7.

Añadió que el demandante no acreditaba los requisitos legales para acceder a la pensión de invalidez, ya que su porcentaje de pérdida de la capacidad no alcanzaba el 50 % mínimo exigido por la normativa aplicable al personal militar (Decretos 094 de 1989 y 1796 de 2000, y Ley 923 de 2004). Aclaró que algunas de las patologías evaluadas posteriormente por una Junta Regional de Invalidez —como estrés postraumático— no fueron reconocidas por la Dirección de Sanidad Militar ni constaban en el historial clínico del momento del retiro, por lo que dicho peritaje debía ser desestimado. 8.

Finalmente, destacó que el sistema jurídico especial aplicable a las Fuerzas Militares excluía la aplicación de las normas del régimen general en materia de seguridad social y Radicación: 41001-23-33-000-2016-00407-01 (4108-2022) Demandante: Víctor Alfonso Ruiz Martínez 3 calificó de inválido el peritaje aportado por el demandante, al no haber sido reconocido por los organismos médicos competentes establecidos en el régimen militar.

Decisión de las excepciones previas 9. En audiencia inicial celebrada el 4 de julio de 2017, se resolvió la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, la cual fue declarada improcedente, toda vez que el Tribunal concluyó que el acto definitivo objeto de demanda era el correcto, pues contenía la decisión sobre la situación jurídica prestacional derivada de la disminución de la capacidad laboral del actor, pues las pretensiones estaban orientadas al reconocimiento de la pensión de invalidez y al reajuste de la indemnización ya reconocida. 10.

En ese sentido, las actas de la Junta Médica no integran un acto complejo con el acto demandado, ya que tienen naturaleza autónoma: calificaron el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, pero no decidieron sobre el reconocimiento de la pensión o de la indemnización. 11. Además, el Tribunal aclaró que no era exigible al demandante interponer recurso contra el acta de la Junta Médica, y que, aunque no se aportó decisión del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar, se evidenció —según los oficios 20148450356041 y 20148450356021 del 23 de mayo de 2014, firmados por el jefe de Medicina Laboral del Ejército Nacional— que, a solicitud del actor, el Acta de Junta Médica 66620 del 7 de febrero de 2014 fue enviada oportunamente a dicho Tribunal para su eventual revisión. 12.

Por último, precisó que, contrario a lo alegado por la parte accionada, en la petición que dio origen al acto ficto demandado, sí se solicitó expresamente el reconocimiento de la pensión de invalidez y el reajuste de la indemnización. Sentencia apelada 13. El Tribunal Administrativo del Huila negó las pretensiones de la demanda al considerar que el demandante no acreditó el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de invalidez ni para el reajuste de la indemnización, de acuerdo con el régimen especial aplicable a los miembros de la Fuerza Pública. 14.

Determinó que, según el Acta de la Junta Médico Laboral del Ejército Nacional, el actor fue calificado con una pérdida de capacidad laboral del 36.92 %, porcentaje que resultaba inferior al mínimo del 75 % exigido por el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004 para obtener el derecho a una pensión de invalidez. Aunque el actor allegó al proceso un dictamen posterior emitido por la Junta Regional de Calificación del Huila, el cual estableció una pérdida del 75.41 %, el Tribunal le restó valor probatorio, al no haberse practicado ni sustentado en audiencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 228 del CGP4. 4 Código General del Proceso.

Radicación: 41001-23-33-000-2016-00407-01 (4108-2022) Demandante: Víctor Alfonso Ruiz Martínez 4 15. También concluyó que no era procedente aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993, dado que no era aplicable a miembros de las Fuerzas Militares y, además, el actor tampoco cumplía los requisitos de esa normativa para acceder a la pensión solicitada. 16.

En relación con la solicitud de reajuste de la indemnización previamente reconocida, el Tribunal señaló que el acto mediante el cual se efectuó dicho reconocimiento no fue objeto de demanda. Además, indicó que la indemnización fue liquidada con base en el porcentaje de pérdida de capacidad laboral certificado por la Junta Médico Laboral, sin que en el proceso se hubieran acreditado nuevos elementos que justificaran su modificación. 17.

Finalmente, la autoridad judicial de primera instancia se abstuvo de imponer condena en costas al demandante, al considerar que ejerció razonablemente su derecho de acción y no obró con temeridad ni mala fe. Recurso de apelación 18. El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia al considerar que el fallo desconoció los derechos fundamentales a la salud, la vida digna y la seguridad social, al no otorgar el reconocimiento de la pensión de invalidez.

Argumentó que las afecciones físicas y mentales que padece fueron adquiridas durante la prestación del servicio en el Ejército Nacional y que estas le impedían ejercer cualquier actividad laboral. 19. Sostuvo que el Tribunal no valoró adecuadamente el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, el cual certificó una pérdida de capacidad laboral superior al 75 %.

Afirmó que dicho dictamen, aunque posterior al retiro, debía considerarse válido como prueba pericial en los términos del Decreto 1352 de 2013, y que no debía descartarse por el solo hecho de haber sido emitido por una entidad civil. 20. Insistió en que la Junta Médico Laboral del Ejército no incluyó todas las patologías que lo aquejaban al momento del retiro, lo cual habría afectado de manera sustancial la determinación del porcentaje de incapacidad.

Añadió que el acto administrativo que negó la pensión de invalidez debía anularse, ya que fue expedido sin una evaluación completa y veraz de su estado de salud. 21. En relación con la indemnización recibida, manifestó que esta no fue reajustada conforme al verdadero grado de pérdida de capacidad laboral y solicitó su modificación. Por último, expresó que el Tribunal de primera instancia hizo una interpretación errónea del acto administrativo demandado, al considerar que las actas de la Junta Médico Laboral eran independientes y no conformaban un acto complejo con la resolución que negó el reconocimiento pensional.

Radicación: 41001-23-33-000-2016-00407-01 (4108-2022) Demandante: Víctor Alfonso Ruiz Martínez 5 II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 22. Mediante auto proferido el 13 de octubre de 2022 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante. 23. Durante la oportunidad procesal, la parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. 24.

Luego, en providencia del 26 de enero de 2023 se negó el decreto de pruebas solicitadas en segunda instancia por el demandante. III. CONSIDERACIONES. Competencia 25. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico 26. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Huila incurrió en un error al negar la pensión de invalidez y el reajuste de la indemnización, al considerar que no se acreditó un porcentaje de pérdida de capacidad laboral conforme con los requisitos legales.

Análisis del problema jurídico 27. En el presente caso, la Sala confirmará la sentencia apelada, toda vez que el Tribunal valoró adecuadamente las pruebas y aplicó correctamente las normas que rigen la calificación de la capacidad psicofísica de los miembros de la Fuerza Pública. El dictamen allegado por el actor no cumplió con los requisitos del artículo 228 del CGP y, por tanto, carece de fuerza probatoria para desvirtuar el acto acusado, conforme se explica a continuación. 28.

El demandante prestó sus servicios en el Ejército Nacional por 7 años, 6 meses y 6 días, siendo retirado por solicitud propia el 28 de junio de 2012. La Junta Médica Laboral en Acta 66620 del 7 de febrero de 2014 le realizó al señor Ruiz Martínez el examen de capacidad psicofísica y le determinó una disminución de la capacidad laboral del 36.92 % con ocasión de una lesión ocurrida en el servicio activo.

Radicación: 41001-23-33-000-2016-00407-01 (4108-2022) Demandante: Víctor Alfonso Ruiz Martínez 6 29. La Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, mediante Resolución 179913 del 28 de julio de 2014, le reconoció al demandante una indemnización por disminución de la capacidad laboral por la suma de $ 18.043.845. 30.

Con el escrito de demanda, el actor aportó copia del Dictamen 5876 del 22 de julio de 2015, expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila, en el que se le determinó una pérdida de capacidad laboral del 75.41 %. De dicho documento se corrió traslado a la parte demandada, quien se opuso a su incorporación como prueba.

En audiencia de pruebas celebrada el 18 de octubre de 2017, el Tribunal decidió no tener en cuenta dicho dictamen, por no cumplirse el requisito previsto en el artículo 228 del CGP, toda vez que el perito citado no compareció a la diligencia. No se advierte que esta decisión haya sido objeto de objeción o recurso por las partes. 31.

El actor cuestionó que el Tribunal no hubiera valorado debidamente el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez ni que reconociera su validez como prueba pericial conforme al Decreto 1352 de 2013. Además, reprochó que la Junta Médico Laboral del Ejército no incluyera todas las patologías que lo afectaban al momento del retiro, lo que incidió negativamente en la determinación del porcentaje de incapacidad y, en consecuencia, en la negativa del reconocimiento pensional. 32.

Ahora, de acuerdo con el artículo 19 del Decreto 094 de 1989, corresponde exclusivamente a las autoridades médico-militares y de policía la calificación de la capacidad sicofísica del personal de la Fuerza Pública. Esta competencia ha sido reiterada por el artículo 14 del Decreto 1796 de 2000, que establece taxativamente cuáles son dichas autoridades, incluyendo la Junta Médico Laboral y el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía. 33.

En cuanto a la pensión de invalidez, el Decreto 1796 dispuso que esta se reconoce al personal uniformado cuando se acredite una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 75 % ocurrida en servicio, de acuerdo con el dictamen emitido por los organismos médico-laborales. Sin embargo, dicha disposición fue modificada por el numeral 3.5 del artículo 3 de la Ley 923 de 2004, que redujo el umbral mínimo al 50 %, y estableció como criterio rector que el derecho a la pensión de invalidez debe surgir a partir de esa proporción, determinada por los organismos competentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales según la causa de la afección. 34.

En desarrollo de dicha ley, el Decreto 4433 de 2004 reglamentó la liquidación de la pensión de invalidez según el porcentaje de pérdida de capacidad laboral. No obstante, su artículo 30 fue declarado nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 28 de febrero de 2013 (Rad. 11001-03-25-000-2007-00061-00), al considerar que el Ejecutivo excedió la habilitación legal al establecer como requisito un porcentaje superior al 50 %.

Posteriormente, en decisión del 23 de octubre de 2014 (Rad. 11001-03-25-000-2007-00077-01), esta misma Sección precisó el alcance del fallo y declaró la nulidad del artículo en su integridad. Radicación: 41001-23-33-000-2016-00407-01 (4108-2022) Demandante: Víctor Alfonso Ruiz Martínez 7 35. El Decreto 1157 de 2014, reiteró que la pensión de invalidez procede cuando los organismos médico-laborales determinan una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50 % ocurrida en servicio activo, y estableció los rangos porcentuales y bases para su liquidación. 36.

En este contexto normativo, el dictamen que califica la pérdida de capacidad laboral constituye un presupuesto de hecho necesario para el reconocimiento de la pensión de invalidez. En el régimen especial, corresponde emitirlo exclusivamente a la Junta Médico- Laboral o al Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, conforme a los decretos citados.

No obstante, dentro de los procesos judiciales, los jueces pueden disponer la práctica de una valoración pericial por parte de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, cuyas conclusiones deben ser valoradas como prueba pericial conforme a las reglas del artículo 226 del CGP y los principios de sana crítica y libre apreciación. 37.

En el presente caso, aunque el demandante incorporó un documento denominado “Dictamen 5876 del 22 de julio de 2015, expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila”, el a quo, le restó valor probatorio por inobservancia del trámite previsto para su incorporación como prueba (artículo 228 del CGP), en particular por la inasistencia del perito a la audiencia para efectos de contradicción y aclaración. En esas condiciones, el referido dictamen carece de eficacia probatoria y, por ende, no puede sustentar el reconocimiento pretendido. 38.

En cuanto a la valoración emitida por la Junta Médico Laboral del Ejército, que según el actor no incluyó todas las patologías que lo aquejaban al momento del retiro, la Sala advierte que se le informó sobre la posibilidad de acudir al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar para solicitar la revisión de dicha calificación. Sin embargo, según consta en el expediente, aunque inicialmente solicitó esa revisión, posteriormente desistió, lo cual fue aceptado mediante la Resolución 121 del 23 de octubre de 2014. 39.

Al respecto, se recuerda que, si el actor pretendía controvertir la calificación emitida por la Junta Médico Laboral, debía agotar el trámite ante el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar, órgano competente para su revisión, modificación o confirmación. Este procedimiento no solo constituye el cauce legal previsto para impugnar administrativamente dicha valoración, sino que también representa una manifestación del principio de debido proceso en sede administrativa. 40.

Igualmente, se recuerda que de manera excepcional es posible solicitar nuevas valoraciones médicas cuando existan lesiones o afecciones surgidas con posterioridad al dictamen inicial. Para ello, el interesado deberá acudir a los mecanismos establecidos en el régimen especial aplicable a los miembros de la Fuerza Pública5. 5 Ver entre otras, las sentencias del 11 de noviembre de 2010, Rad. 41001-23-31-000-2010-00475-01 (AC); 10 de agosto de 2012, Rad. 19001-23-31-000-2012-00248-01 (AC); y del 20 de septiembre de 2019, Rad. 63001-23-33-000-2015-00062-01 (4491-16).

Radicación: 41001-23-33-000-2016-00407-01 (4108-2022) Demandante: Víctor Alfonso Ruiz Martínez 8 41. En cuanto al reajuste de la indemnización reconocida mediante la Resolución 179913 del 28 de julio de 2014, la Sala advierte que dicho acto no fue demandado. Al haberse cuestionado únicamente el acto ficto, no es procedente emitir pronunciamiento alguno sobre una prestación reconocida mediante acto administrativo diferente, que definió de manera concreta la situación jurídica del actor6. 42.

En consecuencia, frente al reproche del actor sobre la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida digna y a la seguridad social, la Sala concluye que tales garantías fueron adecuadamente salvaguardadas mediante el procedimiento de valoración de la capacidad psicofísica, el cual culminó en el reconocimiento de una indemnización por disminución de la capacidad laboral mediante la Resolución 179913 de 2014.

Condena en costas 43. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 44.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 45. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 46.

En consecuencia, en esta instancia se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto los argumentos de su recurso de apelación no prosperaron. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Huila. 6 Esta Subsección ha reiterado este criterio en asuntos de similares características, como en la sentencia del 4 de septiembre de 2025, proferida dentro del expediente Rad. 18001-23-40-000-2016-00040-01 (1121- 2021).

Radicación: 41001-23-33-000-2016-00407-01 (4108-2022) Demandante: Víctor Alfonso Ruiz Martínez 9 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 25 de enero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante en esta instancia.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.