CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 300123-33-000-2018-00491-01 No. interno: 2681-2023 (expediente hibrido) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: María del Carmen Bernate Useche Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento de pensión de jubilación conforme al Decreto 1848 de 1969 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 9 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones J-1414 del 17 de marzo de 1975, 3410 del 27 de julio de 1978 y 009402 del 14 de marzo de 2018, mediante las cuales se reconoció y reliquidó la pensión de jubilación del señor Hernando Falla Falla (q.e.p.d.) y se otorgó una pensión de sobrevivientes a favor de la señora María del Carmen Bernate Useche, «sin el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación establecida en el Decreto 1848 de 1969».
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la accionada a: (i) restituir las sumas pagadas con la expedición de los actos administrativos cuestionados, con los cuales se reconoció y reliquidó una pensión de jubilación y se 2 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 2 concedió una pensión de sobrevivientes, «en abierta trasgresión de la Constitución y la Ley»;
(ii) actualizar la condena, de conformidad con el artículo 187 del CPACA, con aplicación de los ajustes de valor o indexación, desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia; (iii) de no efectuarse los correspondientes pagos de manera oportuna, liquidar los intereses comerciales y moratorios, en virtud del artículo 195 ibidem; y (iv) condenar en costas y agencias en derecho.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Aduce la entidad demandante que, el señor Hernando Falla Falla (q.e.p.d.) nació el 16 de abril de 1923 y laboró al servicio del municipio de Gigante (Huila) desde el 18 de enero de 1937 y hasta el 30 de noviembre de 1944; en la gobernación del Huila, secretaría de educación, entre el 16 de enero de 1945 y el 12 de septiembre de 1951 (con intervalos de tiempos); en la Contraloría General de la República del 2 de octubre de 1951 al 23 de enero de 1969 (con interrupción de tiempos); y en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, desde el 1° de junio de 1971 hasta el 30 de junio de 1974, cuyo último cargo desempeñado fue el de investigador tributario.
Que, el 16 de abril de 1973 el señor Falla Falla (q.e.p.d.) adquirió estatus pensional, por lo que, con Resolución J-1414 del 17 de marzo de 1975 la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), le reconoció una pensión de jubilación, en cuantía de $4.468.75, con efectos a partir del 1° de julio de 1974, en la cual se tuvo en cuenta una tasa de reemplazo del 75% de lo devengado en el último año de servicios, posteriormente, fue reliquidada con la 3410 del 27 de julio de 1978, elevando la cuantía a $9.487.50.
Agrega que, a causa de la muerte del señor Hernando, ocurrida el 14 de diciembre de 2017, por medio de la Resolución RDP 009402 del 14 de marzo de 2018, le otorgó una pensión de sobrevivientes a la señora María del Carmen Bernate Useche, a partir del 15 de diciembre de 2017, en calidad de compañera supérstite. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 6, 48, 83 y 209.
Ley 797 de 2003, artículo 12, modificatorio del 46 de la Ley 100 de 1993, y 13 Decreto 1848 de 1969, artículos 68, 70 y 73. 3 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 3 Señala que, mediante oficio DA-371 del 19 de septiembre de 2008, el municipio de Gigante (Huila) informó que no obran registros de que el causante laborara para ese ente, por lo que le pidió a Cajanal copia del acta de posesión, argumentando que se encontraron inconsistencias como «la papelería utilizada y firma del funcionario que la expidió no es la correcta», lo cual se corroboró con el SG 467 del 12 de diciembre de ese año con el que se dio respuesta al requerimiento realizado mediante el escrito GESAP JFP/3970 del 26 de noviembre, de lo cual deduce que, presuntamente se utilizaron tiempos falsos para la obtención de la pensión. Que, interpuso denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación, además, radicó demanda de constitución de parte civil, con el objetivo de que en la misma decisión que se adoptara en la denuncia, se condenara al señor Hernando al pago de todos y cada uno de los perjuicios materiales como consecuencia de las conductas materia de investigación, no obstante, por medio de correo electrónico del 26 de junio de 2018, se le comunicó la preclusión de la investigación en razón a la muerte del señor Falla Falla, acontecida el 14 de diciembre de 2017.
Arguye que, de conformidad con lo anterior, la señora María del Carmen Bernate Useche, en calidad de compañera solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional, la cual le fue dada al cumplir el requisito de convivencia con el fallecido por un período no menor a 5 años, de acuerdo con el artículo 33 de la Ley 797 de 2003, pues para tales efectos allegó declaraciones juramentadas.
Asevera que, «al desestimar periodo comprendido entre el 18 de enero de 1937 hasta el 31 de diciembre de 1942 y el 1 de enero de 1943 al 30 de noviembre de 1944 (periodo presuntamente no laborado), el señor FALLA computaría un total de 16 años 1 mes y 4 días de servicio, tiempo con el cual no completaría el requisito de 20 años de servicio público para acceder al reconocimiento de la pensión de jubilación establecido en el Decreto 1848 de 1969».
Por último, refiere que, al precluirse la investigación penal, la prestación se encuentra sustituida a la demandante, razón por la que es procedente el medio de control ejercido en aras de lograr la nulidad de los actos administrativos enunciados. 2. Contestación de la demanda. 4 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 4 2.1 La señora María del Carmen Bernate Useche, por intermedio de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y frente a los hechos, aseguró que algunos son ciertos, otros no y otros no le constan.
En cuanto a lo afirmado en el acápite de los fundamentos de la violación, refiere que, la entidad omitió que el causante laboró hasta el 30 de abril de 1977, cuyo último cargo fue el de auditor III- 21, es decir, no fue tenido en cuenta el periodo del 30 de junio de 1974 al 30 de abril de 1977, que al computarse con los demás tiempos, se completaría la totalidad de los 20 años de servicios, tal como consta en la certificación 313, «que obra a folio 0000168 de las pruebas aportadas con la demanda».
Que, los tiempos de servicios del señor Falla Falla en la tesorería del municipio de Gigante (Huila), que dieron origen al presente litigio fueron ratificados y aceptados el 3 de febrero de 1975 por el personero municipal, Alberto Bacías Sierra, situación que no fue verificada por la entidad, sino que únicamente se limitó a solicitar al ente territorial la posesión del cargo, lo cual por múltiples razones no fue encontrada, sin que ello signifique que la certificación laboral aportada sea tomada como falsa.
Agrega que, las inconformidades manifestadas el 12 de diciembre de 2008 por el secretario del municipio, solo se refieren al tipo de papel utilizado en la certificación, que para ese momento no se usaba, y la firma de la señora María Nury Cárdenas Lavao, quien no figura como tesorera, lo cual son los aspectos para dudar de la veracidad de la misma, sin verificarse los sellos que son propios y auténticos, y la firma del señor Dayro Basto, quien fungió como secretario de la época, en relación a ello, existen las dos certificaciones, calendadas el 14 de febrero de 1973 y 17 de enero de 1975.
Que, la extinta Cajanal instauró denuncia penal por los delitos de falsedad en documento público, falso testimonio, fraude procesal y estafa agravada, investigación que fue precluida el 8 de marzo de 2018, sin que se determinara la culpabilidad o falsedad de los documentos, razón por la que las certificaciones se presumen legales y han de producir efectos jurídicos, lo que permite inferir que, el causante cuenta con aproximadamente 27 años y 8 meses de servicio, cumpliendo así los requisitos contemplados en el Decreto 1848 de 1969.
Como medios de excepción, propuso «ausencia de causa para demandar / cumplimiento de los requisitos contemplados en el decreto 1848 de 1969», prescripción, buena fe, cobro de lo no debido, «cumplimiento de los requisitos 5 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 5 exigidos para acceder a la sustitución de la pensión de sobreviviente - Ley 797 de 2003», inexistencia de reclamación alguna por parte del municipio de Gigante (Huila), compensación de tiempos cotizados y genérica. 3.
La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia proferida el 9 de febrero de 2023, negó las pretensiones de la demanda (condenó en costas), al estimar que la UGPP no acreditó las irregularidades imputadas en las resoluciones mediante las cuales se reconoció y ajustó la pensión de jubilación del señor Hernando Falla Falla (q.e.p.d.), ni la que concedió la sustitución a favor de la señora María del Carmen Bernate Useche.
Por consiguiente, en consideración a los medios probatorios incorporados al expediente, aseguró que, no puede concluirse que «[…] el plurimencionado señor Hernando Falla Falla, no hubiese prestado su servicios para el Municipio de Gigante Huila, durante el periodo comprendido entre 18 de enero de 1937 hasta el 31 de noviembre de 1944, ni mucho menos, que la certificación que soporta la prestación del servicio en dicho lapso sea falsa, pues […] al expediente no fueron allegados elementos probatorios que permitieran determinar con absoluta certeza la falsedad documental alegada, pues el hecho de que no reposara en los archivos del ente municipal en cuestión el acta de posesión, no significa que el desaparecido señor Falla Falla, no hubiese prestado sus servicios, o la falsedad de la policitada certificación laboral, máxime cuando desde el momento en que inició la correspondiente investigación habían transcurrido más de 65 años, extremo temporal este absolutamente amplio, en donde se pudieron extraviar o deteriorar muchos de los documentos que reposan en el archive del Municipio de Gigante Huila». 4.
El recurso de apelación. La UGPP manifestó su inconformidad con lo decidido, por lo que interpuso recurso de apelación, con el que solicitó la revocatoria del fallo y, en consecuencia, se amparen las súplicas formuladas, dado que los actos enjuiciados contrarían el ordenamiento jurídico y la Constitución, al no cumplir con los requisitos de los artículos 68, 70 y 73 del Decreto 1848 de 1969, para el reconocimiento de la pensión que le fue concedida al causante. 6 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 6 Afirma que el a quo, incurre en error al omitir el régimen legal aplicable al caso sometido a examen, así como los supuestos facticos y probatorios allegados al proceso, con los cuales se llegaría a desestimar para el otorgamiento de la prestación el período comprendido entre el 18 de enero de 1937 y el 31 de diciembre de 1942 y del 1° de enero de 1943 al 30 de noviembre de 1944, lapso en el que presuntamente el señor Falla Falla, no laboró al servicio del municipio de Gigante (Huila), «[…] razón por la cual no cumpliría con el requisito de 20 años de servicio público para acceder al reconocimiento de la pensión de jubilación en los términos establecidos en el Decreto 1848 de 1969, si en cuenta se tiene que solamente computaría 16 años 1 mes y 4 días de servicio».
Por consiguiente, que, dentro del expediente administrativo, obran pruebas conducentes que permiten establecer que las certificaciones de tiempos de servicios, fueron obtenidas de manera ilícita y fraudulenta, «por lo que no es de recibo el argumento del Tribunal Administrativo del Tolima, para negar las pretensiones de la demanda». 5.
Alegatos de conclusión. Mediante auto del 27 de marzo de 2023, fue concedido el recurso de apelación por parte del Tribunal y con providencia del 31 de agosto, el despacho sustanciador lo admitió conforme al artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Oportunidad desaprovechada por las partes demandante y demandada para presentar sus alegatos de conclusión y el Ministerio Público para rendir concepto, según constancia secretarial del 19 de octubre de 20231.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)2, el juez de segunda 1 Folio 507 c. ppal. 3. 2 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 7 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 7 instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones.
Para el efecto se analizará si el interregno comprendido entre el 18 de enero de 1937 y el 31 de diciembre de 1942 y del 1° de enero de 1943 al 30 de noviembre de 1944, no fue laborado por el señor Hernando Falla Falla en el municipio de Gigante (Huila), de ser así, si le asiste razón jurídica a la accionante para que se declare la nulidad de las Resoluciones 1414 del 17 de marzo de 1975, 3410 del 27 de julio de 1978 y 009402 del 14 de marzo de 2018, al no cumplirse las exigencias del Decreto 1848 de 1969, para el reconocimiento de la pensión que le fue entregada al señor Hernando Falla Falla (q.e.p.d.) por parte de la desaparecida Cajanal.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión de sobrevivientes; 2.4. Hechos probados; y 2.5. Caso concreto. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial En lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el Decreto 1848 de 1969, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 68.- Derecho a la pensión. Todo empleado oficial que preste o haya prestado sus servicios durante veinte (20) años, continua o discontinuamente, en las entidades, establecimientos o empresas señalados en el artículo 1o. de este decreto, tiene derecho a gozar de pensión de jubilación al cumplir cincuenta y cinco años de edad, si es varón, o cincuenta (50) años de edad, si es mujer. […] Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 8 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 8 Artículo 70.- Empleados con diez y ocho (18) años de servicios.
Los empleados oficiales en servicio activo que el día veintiséis (26) de diciembre de mil novecientos sesenta y ocho (1968), fecha de vigencia del Decreto Legislativo 3135 del año citado, hubieren cumplido diez y ocho (18) años de servicios, continua o discontinuamente, tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir los veinte (20) años de servicios requeridos y cincuenta (50) años de edad, cualesquiera sea su sexo.
Artículo 72.- Acumulación del tiempo de servicios. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación, En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta.
Artículo 73.- Cuantía de la pensión. El valor de la pensión mensual vitalicia de jubilación será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidas en el último año de servicios por el empleado oficial que haya adquirido el status jurídico de jubilado, por reunir los requisitos señalados por la ley para tal fin.
Obsérvese que el Decreto 1848 de 1969 prescribe, como requisitos para acceder a la pensión de jubilación de los empleados oficiales, (i) haber prestado servicios por 20 años continuos o discontinuos en las entidades, establecimientos o empresas del Estado; y (ii) tener 55 años de edad, si es hombre, o 50 si es mujer. Así mismo, dispone que, para el reconocimiento serán computables los tiempos servidos en diferentes entidades del orden público o de economía mixta, como también que, la prestación que se conceda será equivalente al 75% del promedio de salarios y primas devengadas durante el último año de servicios. 2.4 Hechos probados.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a. Partida de bautizo del 21 de julio de 1923 de la iglesia Parroquia de San Antonio del Gigante, según la cual el señor Hernando Falla Falla nació el 16 de abril de 1923. b. Certificado del 14 de febrero de 1973, con la cual la tesorería del municipio 9 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 9 de Gigante (Huila), indica que, el señor Falla Falla se desempeñó como auxiliar de esa dependencia, desde el 18 de enero de 1937 hasta el 31 de diciembre de 1942 y del 1° de enero de 1943 al 30 de noviembre de 1944, documento firmado por la señora María Nury Cárdenas, tesorera, y el señor Dayro Castro, secretario. c. Mediante escrito del 14 de febrero de 1973, el secretario legal, Rafael H. Espinosa O, del municipio de Gigante (Huila) certifica que el causante, prestó servicios como auxiliar en la tesorería de ese ente, entre el 18 de enero de 1937 y el 31 de diciembre de 1942 y del 1° de enero de 1943 al 30 de noviembre de 1944, a su vez, precisa que «[e]s fiel copia tomada de su original hoy diez y siete (17) de enero de mil novecientos setenta y cinco (1975)». d. Certificado de información laboral del 6 de abril de 1973, expedido por la secretaría de educación del departamento del Huila, con la cual informa que el señor Falla Falla, prestó sus servicios como docente del 19 de enero al 31 de diciembre de 1945; entre el 29 de enero y el 31 de diciembre de 1946; del 20 de enero al 31 de diciembre de 1947; desde el 25 de febrero hasta el 31 de diciembre de 1948; y del 25 de mayo al 12 de septiembre de 1951. e. Certificación del 25 de junio de 1973, elaborado por la Contraloría General de la República, con la cual se señala que el causante laboró en los siguientes períodos: Del 2 de octubre al 10 de diciembre de 1950.
Del 22 de septiembre de 1955 al 31 de agosto de 1965. Del 4 de diciembre de 1968 al 23 de enero de 1969. f. Con certificado del 8 de julio de 1974, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, resaltó que el señor Hernando trabajó desde el 1° de junio de 1971 al 30 de febrero de 1972, del 1° de junio de 1972 al 30 de junio de 1973 y entre el 1° de julio de 1973 al 30 de junio de 1974, siendo su último cargo el de investigador tributario. g. Proyecto de resolución enviado por la desaparecida Cajanal al municipio de Gigante y al tesoro departamental del Huila, mediante el cual se le reconoce la pensión de jubilación al señor Hernano Falla Falla, «para que dentro del término legal (15 días) manifieste si acepta o rechaza la obligación impuesta». h. Documento del 3 de febrero de 1975, con el cual el personero municipal de Gigante (Huila), Alberto Bacías Sierra, se dirige al secretario legal de ese ente, en los siguientes términos, «[a]tentamente me permito dar respuesta al Oficio de la referencia, para conceptuar sobre el reconocimiento de Pensión de Jubilación del señor - HERNANDO FALLA FALLA, y a ello precedo de la siguiente manera: Al confrontar los libros de contabilidad de la Tesorería Municipal, se constató que el tiempo de servicios y los sueldos que el Señor 10 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 10 FALLA FALLA devengó son exactos». i. Resolución J-1414 del 17 de marzo de 1975, a través de la cual la extinta Cajanal reconoció la pensión de jubilación al señor Hernando (q.e.p.d.), de conformidad con la Ley 4ª de 1966, al haber acreditado 20 años de servicios y 55 de edad, en equivalencia al 75% del promedio de salarios recibidos en el último año laborado, condicionada al retiro definitivo.
En la misma quedó consignado, «[q]ue para dar cumplimiento al Decreto 2921 de 1.948, se comunicó el proyecto de resolución a las Entidades obligadas a concurrir al pago de la pensión las cuales manifestaron lo siguiente: La Caja de Previsión Social del Departamento del Huila aceptó la cuota parte correspondiente según oficio 5-016 de Enero 31 de 1.975 (fl. 49), E1 Municipio Gigante -Hulla, aceptó la cuota parte por oficio No. 004 de Febrero 3 de 1.975 (fl. 50), en cuanto al Tesoro Departamento del Huila, se le comunicó por oficio No. 0000645 de Enero 17 de 1.975 (fl. 46), sin que hasta la fecha se haya manifestado al respecto, razón por la cual ésta Caja da por aceptada la cuota respectiva». j. Resolución 3410 del 27 de julio de 1978 comunicada por Cajanal, con la que reliquida la pensión del causante, con efectos fiscales a partir del 1° de mayo de 1977, en atención al Decreto 1848 de 1969. k. Oficio DA-371 del 19 de septiembre de 2008, con el cual, el alcalde del municipio de Gigante, solicitó a Cajanal, copia del acta de posesión del señor Falla, en razón a que no se encontraron en los archivos registro que indique que laboró en los períodos certificados.
Además, menciona que: • «La papelería que utilizó para las certificaciones de tiempo de servicio no se encontró en nuestros archivos que para época de los hechos se hubiera utilizado ese tipo de papelería. • La firma de la certificación correspondiente a la señora MARIA NURY CARDENAS LAVAO no corresponde según los archivos donde ella registra su firma como Tesorera» l. Oficio GESAP JFP/3970 del 26 de noviembre de 2008, con el que el grafólogo forense del Grupo Especial de Seguridad y Asuntos Penales de Cajanal, le pidió al ente territorial copia del acta de posesión del señor Hernando y certificación de los tiempos de servicios del período trabajado en el cargo de auxiliar, requerimiento que fue resuelto a través del SG-467 del 12 de diciembre de 2008, en el que se manifiesta que no se encontraron actas de los años solicitados, petición que fue nuevamente reiterada con oficio GESAP JFP del 8 de junio de 2009, contestada por el municipio en los mismos términos anteriores, con la SG-225 del 6 de julio de esa anualidad. m. Certificado del 8 de septiembre de 2021, mediante el cual el secretario 11 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 11 general y de gobierno del municipio de Gigante, señala que no se encontraron registros a nombre del señor Falla Falla. n. Informe presentado por el grafólogo forense del Grupo Especial de Seguridad y Asuntos Penales de Cajanal al gerente de la entidad BuenFuturo, en el que dictamina que, en el presente caso, se utilizaron tiempos falsos para la obtención de la pensión que la entidad reconoció y ordenó pagar a favor del causante. o. Denuncia penal del 23 de junio de 2010, impetrada por Cajanal en contra del señor Hernando Falla Falla (q.e.p.d.), por los delitos de falsedad material en documento público, falso testimonio, fraude procesal y estafa, en los que presuntamente incurrió al solicitar el reconocimiento de su pensión de jubilación. p. Escritura 644 del 1° de septiembre de 2008 dada por la Notaría Sexta del Círculo de Ibagué, con la que se declaró la existencia de la unión marital entre los señores Hernando Falla Falla y María del Carmen Bernate Useche, conforme a los postulados de la Ley 797 de 2003, al convivir de forma continua e ininterrumpida desde 23 de diciembre de 1974. q. Resolución RDP009402 del 14 de marzo de 2018, mediante la cual la UGPP, en virtud de la pensión causada por el señor Hernando (q.e.p.d.), le reconoció pensión de sobrevivientes a la señora María del Carmen Bernate Useche, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 que modificó los 47 y 74 de la Ley 100 de 1993. r. Escrito sumario 3125 del 8 de marzo de 2018, por medio del cual, la Fiscalía General de la Nación, precluyó la investigación de acuerdo con el artículo 38 del Código de Procedimiento Penal, al advertirse la muerte del denunciado sucedida el 14 de diciembre de 2017, según registro civil de defunción 09383862, lo que es causa para declararse la extinción de la acción penal De las pruebas anteriormente enunciadas se deprende que (i) el señor Hernando Falla Falla (q.e.p.d.) nació el 16 de abril de 1923, prestó sus servicios desde el 18 de enero de 1937 hasta el 30 de junio de 1974, con interrupción de tiempos y en diferentes entidades y cargos y falleció el 14 de diciembre de 2017;
(ii) mediante Resolución J-1414 del 17 de marzo de 1975, la extinta Cajanal le reconoció pensión de jubilación y reajusta con la 3410 del 27 de julio de 1978, con aplicación del Decreto 1848 de 1969; (iii) mediante escrito radicado el 23 de junio de 2010, Cajanal lo denunció penalmente por los delitos de falsedad material en documento público, falso testimonio, fraude procesal y estafa, investigación que fue precluida el 8 de marzo de 2018; y (iv) con RDP009402 del 14 de marzo de 2018, la UGPP le concedió la pensión de sobrevivientes a la señora María del Carmen Bernate Useche, en calidad de compañera permanente. 12 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 12 2.5 Solución al caso concreto.
Para resolver el fondo del asunto, la Sala empieza por analizar los tiempos de servicios públicos desempeñados por el causante, a saber: Entidad Períodos laborados Tiempos laborados Municipio de Gigante (Huila), área de tesorería Desde el 18 de enero de 1937 hasta el 31 de diciembre de 1942 5 años, 11 meses y 13 días Del 1° de enero de 1943 al 30 de noviembre de 1944 1 año, 10 meses y 29 días Departamento del Huila, secretaría de educación Del 19 de enero al 31 de diciembre de 1945 11 meses y 12 días Entre el 29 de enero y el 31 de diciembre de 1946 11 meses y 2 días Del 20 de enero al 31 de diciembre de 1947 11 meses y 11 días Desde el 25 de febrero hasta el 31 de diciembre de 1948 10 meses y 6 días Del 25 de mayo al 12 de septiembre de 1951 3 meses y 15 días Contraloría General de la República Del 2 de octubre al 10 de diciembre de 1950. 2 meses y 8 días Del 22 de septiembre de 1955 al 31 de agosto de 1965. 9 años, 11 meses y 9 días Del 4 de diciembre de 1968 al 23 de enero de 1969. 1 mes y 19 días Ministerio de Hacienda y Crédito Público Desde el 1° de junio de 1971 al 30 de febrero de 1972 9 meses Del 1° de junio de 1972 al 30 de junio de 1973 1 año y 29 días Entre el 1° de julio de 1973 al 30 de junio de 1974 11 meses y 29 días Tiempos totales 24 años, 11 meses y 2 días De lo anterior se advierte que el señor Hernando Falla Falla (q.e.p.d.), cumplió el requisito de los 20 años dedicados al servicio público, tal como lo estipula el artículo 68 del Decreto 1848 de 1969, para hacerse acreedor de la pensión de jubilación que le fue otorgada por Cajanal a través de la Resolución J-1414 del 17 de marzo de 1975, reliquidada con la 3410 del 27 de julio de 1978, así mismo, en cuanto a la edad, se tiene que nació el 16 de abril de 1923, es decir, que el 16 de abril de 1978 obtuvo la edad de 55 años, así las cosas, se advierte que el causante reunió a cabalidad las exigencias dispuestas por el ordenamiento, en tal sentido, los actos referenciados se encuentran ajustados a la normatividad vigente al momento de adquirir el derecho.
Por otro lado, en cuanto a los cargos formulados por la entidad, respecto de la no existencia de los tiempos laborados por el señor Falla Falla (q.e.p.d.) como auxiliar en la tesorería del municipio de Gigante (Huila), desde el 18 de enero de 1937 hasta el 31 de diciembre de 1942 y del 1° de enero de 1943 al 30 de noviembre de 1944, 13 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 13 los mismos no tienen vocación de prosperar, toda vez que, de los medios probatorios examinados es dable extraer que, los descritos no se obtuvieron o certificaron de manera fraudulenta o bajo constreñimiento, si bien, se hallan en el plenario los oficios e informes en los que se expresan las inconsistencias en los archivos y la falta de documentación sobre esa circunstancia, lo cierto es que, las constancias del 14 de febrero de 1973 y 17 de enero de 1975, gozan de veracidad, comoquiera que en su momento no fueron reprochadas o tildadas de falsas, incluso en esta última se menciona que fue copia de la original y se da fe de ello por parte del secretario legal.
Además, téngase en cuenta que, con escrito del 3 de febrero de 1975, el personero del ente territorial, emitió su criterio sobre el proyecto de resolución pensional puesto en su conocimiento por Cajanal, en el que, dictaminó que son «exactos» los tiempos de servicios y salarios pagados al causante, previa contrastación de la información. Además, en la Resolución J-1414 del 17 de marzo de 1975, con la que se le concede la pensión, la administradora precisó: «Que para dar cumplimiento al Decreto 2921 de 1.948, se comunicó el proyecto de resolución a las Entidades obligadas a concurrir al pago de la pensión las cuales manifestaron lo siguiente: La Caja de Previsión Social del Departamento del Huila aceptó la cuota parte correspondiente según oficio 5-016 de Enero 31 de 1.975 (fl. 49), E1 Municipio Gigante -Hulla, aceptó la cuota parte por oficio No. 004 de Febrero 3 de 1.975 (fl. 50), en cuanto al Tesoro Departamento del Huila, se le comunicó por oficio No. 0000645 de Enero 17 de 1.975 (fl. 46), sin que hasta la fecha se haya manifestado al respecto, razón por la cual ésta Caja da por aceptada la cuota respectiva».
Así las cosas, los argumentos esbozados en sede judicial, se tratan de meras suposiciones sin fundamento probatorio, lo cual, se contradice por las circunstancias que rodearon la cesión de la pensión al señor Hernando (q.e.p.d.), donde fue factible la verificación de los interregnos cuestionados. En común con lo anterior, para efectos de esclarecer algunos aspectos, se ilustra los eventos que se desarrollaron: 14 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 14 Trazada la línea de tiempo, de manera general se observa que, entre la certificación de los tiempos de servicios y el hallazgo de las presuntas inconsistencias en los archivos del municipio, pasaron 33 años, y entre la fecha del acto administrativo que reconoció la pensión y la presentación de la demanda que busca su nulidad, la diferencia es de 43 años, por ende, si bien, en virtud de la acción de lesividad, la cual no está contemplada en el ordenamiento jurídico, sino que es beneficio otorgado a la administración, la UGPP acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para acusar sus propios actos, pero, lo cierto es que, no es un lapso razonable para dilucidar situaciones que fueron estudiadas y sopesadas en su momento, teniendo en cuenta que de un evento a otro es comprensible la pérdida de archivos, para dar por no reposada o encontrada la información de los tiempos trabajados por el funcionario fallecido.
En relación con la denuncia penal, recuérdese que fue impetrada por la desaparecida Cajanal el 23 de junio de 2010, en la que le endilgó al causante los delitos de falsedad material en documento público, falso testimonio, fraude procesal y estafa, no obstante, fue precluida el 8 de marzo de 2018 en atención al artículo 39 de la Ley 600 de 2000, a causa del deceso del denunciado, lo cual significa, que transcurrieron 7 años, 8 meses y 14 días sin que se adoptara una decisión de fondo, tiempo suficiente para que el ente acusador hubiera desarrollado plenamente la investigación. Por lo tanto, no es un factor que conlleve a desvirtuar la legalidad de los actos enjuiciados.
A manera de conclusión, es menester precisar que, la UGPP en el escrito introductorio asegura que las resoluciones descritas en precedencia fueron dictadas 15 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 15 con base en documentación e información falsificada, que fue aportada por el señor Hernando Falla Falla mientras estuvo presuntamente vinculado al municipio de Gigante (Huila), lo cual, en atención a los elementos materiales probatorios analizadas en el asunto de marras, no fue desacreditada la mala fe o la ocurrencia de tales conductas, al respecto, aclara esta Sala que incumbe a las partes procesales cumplir con la carga de la prueba, como lo prevé el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), que faculta a los interesados allegar todos los medios suficientes para lograr la convicción del juez de conocimiento.
Sobre la buena fe, sea lo primero precisar que al tenor del artículo 833 de la Constitución Política, se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 20044, definió el principio general de buena fe, así: En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho5, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico. 3 «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 4 M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 5 Ver al respecto, A. Jeanneau, “Les principes généraux du droit dans la jurisprudence administrative”, París, LGDJ, 1954 y Ch.
Letourneur, «Les principes généraux du droit dans la jurisprudence du Conseil d’Etat», París, LGDJ, 1980. 16 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 16 Igualmente, la Corte Constitucional6 ha reiterado: [E]l artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas7, aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden8.
Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares9 ante las autoridades públicas10, por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares11.
Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos12.
Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella. (se subraya). Por otra parte, la letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA preceptúa que los «[…] actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» podrán demandarse en cualquier tiempo, «Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» [la Sala destaca]. 6 Sentencia C-225 de 20 de abril de 2017.
M. P. Alejandro Linares Cantillo. 7 El mandato de actuación de buena fe “exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)””: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. 8 “la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administrados hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. 9 “En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe.
Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. 10 “(…) conforme con la jurisprudencia constitucional, del artículo 83 superior se infiere una presunción de buena fe para los particulares cuando quiera que ellos adelanten actuaciones ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas (…) del citado precepto constitucional no se desprende una presunción general de buena fe en las actuaciones entre particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. 11 Por esta razón fue declarado exequible el inciso final del artículo 768 del Código Civil, que incluye una presunción de mala fe en la posesión de un bien y que la demanda consideraba que desconocía la presunción constitucional de buena fe, al considerar que “en tanto la buena fe es un postulado constitucional, irradia las relaciones jurídicas entre particulares, y por ello la ley también pueda establecer, en casos específicos, esta presunción en las relaciones que entre ellos se desarrollen”, pero esto no implica que si el legislador presume la mala fe en las relaciones entre particulares, la norma sea inconstitucional: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. 12 “(…) la buena fe se concibe como un principio inherente a las relaciones que se desarrollan dentro del ámbito jurídico, destinado a la reivindicación por el exceso de la formalidad en todas las actuaciones de los particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-527/13. 17 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 17 En punto a dictar decisión de instancia, no se puede perder de vista la Resolución RDP 009402 del 14 de marzo de 2018, a través de la cual, la UGPP le reconoció pensión de sobrevivientes a la señora María del Carmen Bernate Useche, en calidad de compañera permanente del causante, sobre tal aspecto, al no evidenciarse la ilegalidad de las Resoluciones J-1414 del 17 de marzo de 1975 y 3410 del 27 de julio de 1978, expedidas por Cajanal, aquella corre la misma suerte, por lo que es inocuo entrar a estudiar las razones que se tuvieron en cuenta para su otorgamiento, comoquiera, que en ese sentido, la entidad demanda no realizó mayor énfasis.
No obstante, resulta oportuno puntualizar que, que la finalidad de la sustitución de la pensión consiste en mitigar la desprotección en que queda quien está afectado por la muerte de su pareja, de ahí que, como aconteció en este caso, el derecho a la sustitución de la pensión vaya más allá del título generador de compañero o familia, sino que depende de un vínculo real de pareja, lo cual fue comprobado por la UGPP.
En consecuencia, esta Corporación concluye que el análisis probatorio efectuado por el a quo fue el resultado de una adecuada valoración de los elementos de prueba y jurídicos que le fueron puestos de presente, por lo que, en ese aspecto, se confirmará parcialmente su decisión. 2.6 Condena en costas. Por último, dado que la accionante en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En consecuencia, no se condenará en costas en ninguna instancia, ya que no se observa actuar temerario de las partes. III. DECISIÓN 18 Nº Interno: 2681-2023 Demandante: UGPP Demandada: María del Carmen Bernate Useche 18 En atención a lo anterior, la Sala confirmará parcialmente la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las súplicas de la demanda, y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al actor.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR parcialmente la sentencia del nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las súplicas de la demanda promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en contra de la señora María del Carmen Bernate Useche, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- REVOCAR el ordinal segundo sobre la condena en costas impuesta al accionante, que incluye las agencias en derecho, de conformidad con lo indicado en la motivación. En su lugar, sin condena en costas en ambas instancias.
TERCERO. - Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.