CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina Demandado: Banco Agrario de Colombia Temas: Rechazo de la demanda por caducidad AUTO INTERLOCUTORIO ____________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido el 21 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión, por medio del cual se rechazó la demanda porque operó el fenómeno jurídico de la caducidad. 1.
Antecedentes 1.1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 el señor José Ovidio Chavarro Medina, mediante apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad del fallo disciplinario del 10 de octubre de 2019,2 emitido por la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia, por medio del cual se le declaró responsable por la conducta señalada en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y se le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 12 años. 1 En adelante CPACA. 2 Índice 2 de la plataforma Samai. 2 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) remitir el expediente disciplinario a la Procuraduría General de la Nación, para que continúe con su trámite, en ejercicio del poder preferente; ii) retirar las sanciones que le fueron impuestas y eliminar las anotaciones en sus antecedentes; iii) reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir; iv) indexar las sumas que resulten de la condena; y v) condenar en costas a la entidad demandada. 1.2.
El auto apelado El Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión, mediante auto del 21 de mayo de 2021,3 rechazó la demanda porque se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad, debido a las siguientes razones: i) La Coordinación de Control Disciplinario Interno Regional Sur del Banco Agrario de Colombia certificó que, el 30 de octubre de 2019, dentro del término del edicto emplazatorio fijado para notificar el fallo disciplinario, el apoderado del entonces disciplinado acudió a enterarse de dicho acto administrativo. ii) El 14 de julio de 2020, el accionante presentó la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 34 Judicial II para Asuntos Administrativos. iii) El fallo disciplinario del 10 de octubre de 2019 fue notificado el 30 de octubre de 2019 y quedó ejecutoriado el 4 de noviembre de 2019.
Por lo tanto, el término de caducidad estuvo comprendido entre el 5 de noviembre de 2019 y el 5 de marzo de 2020; no obstante, la demanda fue radicada el 2 de octubre de 2020. Adicionalmente, la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 14 de julio de 2020, cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad. iv) El término de caducidad no empezó desde que la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá ordenó la devolución del expediente disciplinario a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia, pues el accionante tuvo conocimiento de que el procedimiento administrativo continuó con el 3 Ibidem. 3 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina trámite de notificación del fallo y, por lo tanto, debía interponer los recursos de ley, para evitar la ejecutoria y atacar las nulidades o irregularidades que propone en el presente asunto. 1.3.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación4 y lo sustentó así: i) El fallo disciplinario del 10 de octubre de 2019 adquirió firmeza el 7 de noviembre de 2019; sin embargo, ante la indebida notificación de dicho acto administrativo, el término de caducidad debe contabilizarse a partir del 9 de marzo de 2020, fecha en la cual se produjo la notificación del auto expedido el 27 de enero de 2020 por la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá, que dispuso la devolución del expediente administrativo a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia. ii) A pesar de que la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá le solicitó a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia la remisión del expediente disciplinario cuando estaba en etapa de fallo, esta última dependencia, con anuencia de quien debía ejercer el poder preferente, continuó con el trámite de notificación de la decisión del 10 de octubre de 2019. iii) En relación con las actuaciones desarrolladas entre la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia y la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá, el accionante indicó lo siguiente: 3.
Por otro lado, solo hasta el 27 de enero de 2020, luego de casi tres meses de tener conocimiento, competencia y haber surtido trámites como el envío del expediente a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa (en dos oportunidades), actividades que son una clara prueba de que ni siquiera la Oficina de Control Interno Disciplinario y la Procuraduría Primera Distrital tenían la certeza de la ejecutoriedad de este fallo, mucho menos el disciplinado y esta defensa teníamos esa certeza, y fue solo hasta el 09 de marzo de 2020, cuando producto de una visita Directa a la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá, y con el propósito de constatar el contenido de la decisión del 27 de enero de 2020, donde se me entregó copia de esta decisión, la que distaba completamente de lo comunicado en oficio de 5 de febrero de 2020; es donde realmente se me pone de conocimiento como defensor del disciplinado, que la Procuraduría Distrital, 4 Ibidem. 4 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina teniendo competencia, dada la autorización del poder preferente a ella otorgado, decide devolver el expediente a la Oficina de Control Interno Disciplinario del Banco Agrario, reconociendo como fecha de ejecutoria la del 07 de noviembre del 2019.
Es entonces a partir del conocimiento de esta decisión, en la que me nace como defensa el derecho constitucional a acceder a la justicia contencioso administrativa, pretendiendo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la nulidad del acto administrativo contenido en el fallo disciplinario de fecha 10 de octubre de 2019; esto, por el desprendimiento de la competencia que desde el 21 de octubre de 2019 adquirió por poder preferente este despacho; no obstante, si nos atuviéramos a la fecha de ejecutoria señalada por dicha Procuraduría, no habría lugar a acceder al derecho fundamental antes invocado, por cuanto los términos de caducidad habrían vencido dos días antes de tener conocimiento de la ejecutoria del acto administrativo cuya nulidad se pretende, afectándose con esto, el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, debido proceso, y defensa, de mi prohijado, situación esta que es corroborada con el hecho de que el fallador de primera instancia nunca produjo una constancia de ejecutoria, ni mucho menos comunicó a la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá con el traslado del expediente, que dicho proceso tenía sentencia ejecutoriada y que frente a la petición de fecha 04 de Agosto de 2020 que le hiciéremos de enviarnos copia de la mentada constancia, nos enviaron tan solo certificación fecha (sic) 05 de agosto del 2020, donde informa de que el fallo habría cobrado ejecutoria el 07 de noviembre de 2019.
Estamos entonces, ante un acto administrativo que pese a haberse emitido el día 10 de octubre de 2019, y haberse notificado el 31 de octubre del mismo mes y año, no ha visto correr su ejecutoria, habida cuenta que desde ese instante y por su propia y apartada decisión de lo dispuesto por del (sic) Señor Procurador General de la Nación, la Procuraduría Primera Distrital, en ejercicio del poder disciplinario preferente, nunca avocó el conocimiento de la investigación, en el estado en que se encontraba el expediente, a fin de que continuaran corriendo los términos con el fin de recepcionar los recursos que sobre este fallo se pudieren interponer; por lo que pretender ahora que se tenga como fecha de ejecutoria la del 07 de Noviembre de 2019, violaría los derechos fundamentales de acceso a la justicia, debido proceso y defensa […].5 [Negritas propias del original] iv) En este asunto se presentó una indebida notificación del fallo, pues solo se supo de la ejecutoria de tal decisión el 9 de marzo de 2020, cuando se conoció el auto emitido el 27 de enero de 2020 por la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá. Por tal razón, no se debió rechazar de plano la demanda, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado,6 según la cual, en estos casos, debe tramitarse el proceso para que en la sentencia se defina si la demanda se radicó oportunamente. 5 Ibidem.
Aparte del memorial del recurso de apelación. 6 Sobre el particular, el apelante trajo a colación las siguientes providencias, proferidas por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: i) Sección Cuarta, auto del 27 de marzo de 2014, expediente 76001 23 33 000 2013 00330 01 (20240), M.P., Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; ii) Sección Primera, sentencia del 12 de marzo de 2009, M.P., Martha Sofía Sanz Tobón; y iii) Sección Segunda, auto del 7 de abril de 2016, expediente 23001 23 33 000 2014 00442 01 (0854-15), M.P., Gerardo Arenas Monsalve. 5 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina v) Entre el 9 de marzo de 2020 y la fecha de presentación de la solicitud de conciliación prejudicial no habían transcurrido 4 meses. vi) En virtud del Decreto 564 de 2020, los términos de prescripción y caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal se suspenderían desde el 16 de marzo de 2020, hasta el día en que el Consejo Superior de la Judicatura dispusiera su reanudación. 2.
Consideraciones 2.1. Cuestión previa En anteriores oportunidades, cuando se han demandado actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias contra servidores públicos vinculados mediante un contrato de trabajo, la Subsección ha resuelto de fondo el objeto que ha correspondido a cada controversia, según el caso. Sin embargo, con el respeto acostumbrado por las determinaciones que adopta la Sala, y en vista de la línea de decisión que se ha definido por la mayoría de quienes la conforman, frente a asuntos similares,7 el magistrado ponente de esta providencia debe aclarar el alcance de su acompañamiento a la providencia que se emite en esta ocasión, en los siguientes términos: La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de las competencias que le correspondían respecto de los conflictos de competencia entre jurisdicciones, antes de la expedición del Acto Legislativo 2 de 2015, concluyó que el conocimiento de este tipo de casos le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por las siguientes razones: Ahora bien, se observa en el caso objeto de análisis por parte de la Sala, que el asunto no versa en torno a la vinculación laboral del señor […], ni sobre el régimen laboral aplicable, ni del contrato de trabajo.
El problema jurídico es la definición de la competencia para conocer la controversia originada en los actos administrativos proferidos por las Empresas Públicas de Medellín, en el trámite del proceso disciplinario seguido contra el demandante, por la Dirección Gestión Humana Y organizacional- 7 Ver, por ejemplo, el auto del 17 de marzo de 2022, proferido por esta Subsección, dentro del expediente 25000 23 42 000 2015 00612 01 (5036-2016), M.P., Gabriel Valbuena Hernández. 6 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina Unidad de Control Disciplinario, el cual culminó con la sanción de terminación del contrato laboral, e inhabilidad general por diez años para ejercer cargos públicos.
Bajo este panorama, por el favor objetivo de competencia, esto es, por la naturaleza del asunto dígase de aquello sobre lo que versa la pretensión aducida en el proceso, para el caso, se trata de una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y en tal evento se tiene que la jurisdicción contencioso administrativa, conforme el nuevo Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) […].
Sobre el particular, es preciso iterar que el conflicto jurídico planteado en el este (sic) asunto no proviene del contrato de trabajo, si bien no se puede soslayar su existencia, sino del proceso disciplinario que culminó con la sanción impuesta al trabajador, controversia que debe desarrollarse en el marco de las acciones contencioso administrativas reguladas en la Ley 1437 de 2011, relacionadas con los actos administrativos – Resoluciones – proferidas por Empresas Públicas de Medellín al interior del referido proceso.8 Ahora bien, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos «[…] relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado […]».
De igual manera, el artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado9 dispone que a la Sección Segunda de esta corporación le corresponde resolver «[l]os procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no provenientes de un contrato de trabajo». En ese contexto, sin desconocer la tesis definida por la otrora Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y teniendo en cuenta que en el asunto sub lite se persigue la nulidad de un acto administrativo por medio del cual se le impuso una sanción disciplinaria a una persona vinculada al Banco Agrario de Colombia mediante un contrato de trabajo, el magistrado ponente de esta providencia estima que ni la jurisdicción de lo contencioso administrativo ni la Sección Segunda del Consejo de Estado serían, en principio, las llamadas a conocer de la presente controversia, según las normas citadas. 2.2.
Problema jurídico Se circunscribe a determinar si el señor José Ovidio Chavarro Medina hizo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de 4 8 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia del 11 de octubre de 2017, expediente 11001 010 2000 2017 01250 00, M.P., Camilo Montoya Reyes. 9 Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado. 7 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina meses que prevé el artículo 164, numeral 2, literal d), del CPACA, a efectos de establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 21 de mayo de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión, mediante el cual se rechazó la demanda porque se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) la contabilización del término de caducidad cuando se demandan actos administrativos de naturaleza disciplinaria; y iii) solución del caso concreto. 2.3. La caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura la caducidad.
En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya.
Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. 10 10 Corte Constitucional, sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 8 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales por fuera del plazo que la ley establece para ello.
Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la Administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.11 Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En esta oportunidad es pertinente resaltar el numeral 2, literal d), de la referida norma, por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
(…). De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, so pena de que opere el fenómeno jurídico de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. 11 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.
Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». 9 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina Sin perjuicio de lo anterior, cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas o la demanda se dirija contra actos fictos producto del silencio administrativo, el medio de control podrá intentarse en cualquier tiempo, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1, literales c) y d), del artículo 164 del CPACA.12 A su vez, el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 dispone que la solicitud de conciliación suspende el término de caducidad del medio de control, por una sola vez, «[…] hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero».13 Esta norma encuentra eco en el artículo 3 del Decreto 1716 de 200914 «[p]or el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001». 2.4.
La contabilización del término de caducidad cuando se demandan actos administrativos de naturaleza disciplinaria Conviene señalar que la Sección Segunda del Consejo de Estado,15 mediante auto de unificación del 25 de febrero de 2016, precisó que, en materia disciplinaria, cuando se discuten sanciones que implican el retiro temporal o definitivo del servicio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir de la ejecución de la sanción impuesta, siempre y cuando exista la necesidad de proferir un acto de esa naturaleza.
En tal sentido sostuvo: En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación 12 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; (…). 13 Al respecto puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 25 de noviembre de 2009, expediente número: 05000-12-31-000-2009-00858-01 (37555), M.P. Dr. Enrique Gil Botero. 14 «Artículo 3°.
Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. (…)». 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 25 de febrero de 2016, expediente 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012), M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. 10 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. […] La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [Negritas por fuera del original].
De acuerdo con el anterior criterio, en materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para contabilizar la caducidad del medio de control cuando i) se controviertan sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral.
A su turno, esta corporación determinó16 que el cómputo de la caducidad puede realizarse a partir del día siguiente al de la notificación del acto de ejecución «siempre que éste (sic) tenga incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral».17 Esta tesis es razonable en la medida en que hace efectivos los principios pro homine y pro actione; igualmente, es consonante con la naturaleza de los actos de ejecución, en tanto plasman en el «mundo material o jurídico»18 el contenido del acto que ejecutan, «dándole efectividad real y cierta».19 Por el contrario, cuando en esta clase de procesos no exista un acto de ejecución que materialice el retiro temporal o definitivo del servicio, o cuando exista este acto pero no tenga incidencia alguna en la 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 12 de abril de 2018, expediente 23001-23-33-000-2014-00340-01 (2378-15), M.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de febrero de 2018, expediente 11001-03-25-000-2012-00067-00 (0285-12), M.P. Dr. César Palomino Cortés. 18 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique, Manual del Acto Administrativo, Sexta edición, p. 330. 19 Ibidem. 11 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina terminación de la relación laboral, el término de caducidad debe contarse a partir de la ejecutoria del acto administrativo definitivo con el que culminó el trámite disciplinario.20 2.5.
Análisis de la Sala. El caso concreto Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera necesario poner de presente los siguientes supuestos fácticos del caso sub examine: i) El 20 de septiembre de 2019, la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá, por solicitud del apoderado del señor José Ovidio Chavarro Medina, designó a una funcionaria de dicha entidad para que practicara una visita especial en la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia, con el fin de establecer la viabilidad de ejercer el poder preferente frente al proceso disciplinario que se seguía en contra del ahora accionante. ii) Mediante fallo del 10 de octubre de 2019, la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia sancionó disciplinariamente al señor José Ovidio Chavarro Medina, así: 1.
Declarar responsable al doctor JOSÉ OVIDIO CHAVARRO MEDINA, quien se desempeñaba como Gerente de la Regional Sur de esta Entidad, de la falta disciplinaria gravísima contemplada en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por la cual se le formularon cargos. 2. Imponer como sanción al doctor JOSÉ OVIDIO CHAVARRO MEDINA, la destitución e inhabilidad general por el término de 12 años. […]. iii) Mediante correo electrónico del 24 de octubre de 2019, la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá le solicitó al jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia el envío inmediato del expediente de la investigación disciplinaria adelantada contra el señor José Ovidio Chavarro Medina, en razón a que el viceprocurador general de la Nación, por auto del 21 de octubre de 2019, había autorizado a la primera entidad mencionada para que ejerciera el poder disciplinario preferente. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 1 de marzo de 2018, expediente 54001-23-33-000-2016-00148-01 (2659-17), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 12 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina iv) A través de correo electrónico del 25 de octubre de 2019, el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia le informó a la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá que el proceso disciplinario seguido contra el señor José Ovidio Chavarro Medina había sido fallado el 10 de octubre de 2019 y se encontraba en fase de notificaciones.
En consecuencia, solicitó aclarar si se suspendía la actuación o si se concluía y luego se enviaba el expediente. En respuesta al anterior correo electrónico, también del 25 de octubre de 2019, la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá le indicó al jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia lo siguiente: Acuso recibo de su comunicación, y a efectos de concluir la etapa de notificaciones en la cual se encuentra el proceso a cargo de su honorable despacho, ruego a usted enviarlo a esta Procuraduría una vez se realice.
De igual manera, en el evento de que el disciplinado recurra la decisión. v) El 25 de octubre de 2019, el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia, dentro del expediente de la investigación disciplinaria seguida contra el señor José Ovidio Chavarro Medina, adoptó la siguiente decisión: Como quiera (sic) que la Procuraduría General de la Nación, a través del Viceprocurador, doctor JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ, mediante auto de fecha 21 de octubre de 2019, dispuso autorizar a la Procuraduría Primera Distrital para que ejerza el poder preferente del proceso disciplinario de la referencia, obedézcase a lo allí decidido.
No obstante, atendiendo a la instrucción dada por la Procuraduría Primero (sic) Distrital de culminar con la notificación del fallo de primera instancia, a ello se procederá. Devuelta la comisión conferida a la Coordinación Disciplinaria de la Regional Sur, remítase inmediatamente el proceso al ente de control en mención, previas las anotaciones de rigor.
Infórmese esta decisión a los sujetos procesales. vi) Por medio de los Oficios OCDI-RS-498 y OCDI-RS-499 del 15 de octubre de 2019,21 la Coordinación de Control Disciplinario Interno de la Regional Sur del Banco Agrario de Colombia citó al señor José Ovidio Chavarro Medina y a su apoderado para que comparecieran a notificarse del fallo del 10 de octubre de 2019. 21 La Sala debe precisar que la fecha de los Oficios OCDI-RS-498 y OCDI-RS-499 no concuerda cronológicamente con el trámite de la actuación administrativa. 13 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina vii) Por edicto fijado el 29 de octubre de 2019, a las 7:30 a. m., y desfijado el 31 de octubre de 2019, a las 6:00 p. m., la Coordinación de Control Disciplinario Interno de la Regional Sur del Banco Agrario de Colombia pretendió «[…] surtir la notificación subsidiaria a quienes no comparecieron para notificarse personalmente». viii) A través de la constancia secretarial del 30 de octubre de 2019, la Coordinación de Control Disciplinario Interno de la Regional Sur del Banco Agrario de Colombia señaló que, en esa fecha, dentro del término del edicto emplazatorio para notificar el fallo del 10 de octubre de 2019, el apoderado del señor José Ovidio Chavarro Medina compareció para notificarse de dicha decisión. ix) Mediante Oficio de fecha 7 de octubre de 2019,22 con sello de recibido del 7 de noviembre de 2019, el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia le informó al señor José Ovidio Chavarro Medina que la investigación disciplinaria que se adelantaba en su contra había sido remitida a la Procuraduría General de la Nación, la cual había ejercido el poder preferente.
En consecuencia, cualquier solicitud relacionada con esa actuación debía realizarla ante esa entidad. x) El 15 de noviembre de 2019, el apoderado del señor José Ovidio Chavarro Medina envió un correo electrónico a la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá, en el cual expuso lo siguiente: El día de ayer 14 de noviembre me desplacé de Neiva a la ciudad de Bogotá D.C., con el fin de visitar el despacho de la procuraduría 1.
Distrital atendiendo un oficio calendado 7 de noviembre del presente año donde el jefe de Control Interno del Banco Agrario Dr. JESÚS ALONSO RODRÍGUEZ ROMERO, me comunicaba que cualquier solicitud respecto del proceso de la referencia debía hacerla a esta procuraduría, habida cuenta que había asumido el conocimiento del proceso. Una vez en el despacho me informaron que la señora procuradora y su señoría se encontraban en incapacidad médica por lo que no podían darme mayor información del expediente sino hasta la semana entrante; como podrá ver Dra. Robayo por la distancia, el tiempo y la parte económica, no me es fácil, volver esta semana que viene, por lo que solicito de su señoría, la colaboración de emitir copia virtual de todas las actuaciones surtidas después de los alegatos de conclusión prestados (sic) por mí, inclusive el acta de visita de la procuraduría a la oficina de control disciplinario y la decisión de conocer del mismo por parte del señor Viceprocurador. 22 Aunque el Oficio relacionado es del 7 de octubre de 2019, tiene sello de recibido el 7 de noviembre de 2019. 14 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina xi) El 18 de noviembre de 2019, la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá le envió un correo electrónico al apoderado del señor José Ovidio Chavarro Medina, en los siguientes términos: Acuso recibo de su comunicación del pasado viernes 15 de noviembre del año que avanza y al respecto de manera atenta le informo que no es posible acceder a su solicitud, debido a que no contamos con el soporte técnico para remitirle copia virtual de todas las actuaciones surtidas después de los alegatos de conclusión y demás documentos que requiere.
No obstante, podemos darle trámite a su solicitud expidiéndole fotocopia simple de los mismos, para lo cual deberá consignar el valor correspondiente a ochenta (80) folios, cien ($100) pesos c/u, en el BANCO POPULAR, a la CUENTA No. 050000249, Código 250101 a favor de la Dirección del Tesoro Nacional. De igual manera le informo, que revisada las diligencias de notificación surtidas por el operador disciplinario que adelantó el proceso, se cumplió con la ritualidad prevista para ello en legal y debida forma. [Negritas por fuera del original] xii) El 24 de diciembre de 2019, la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, Asuntos Sociales y Paz, ordenó la devolución de las diligencias disciplinarias a la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá, por competencia. xiii) Mediante correo electrónico del 26 de diciembre de 2019, el apoderado del señor José Ovidio Chavarro Medina le solicitó a la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá declarar de oficio la nulidad del auto por medio del cual se formularon cargos en contra del señor Chavarro Medina.
De manera subsidiaria, deprecó que se declarara a) la nulidad de las actuaciones surtidas luego de la visita especial que realizó la Procuraduría General de la Nación en la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia; b) la nulidad de lo actuado por la citada oficina luego de comunicada la decisión de ejercicio del poder disciplinario preferente; y c) declarar la nulidad de las actuaciones relacionadas con la notificación del fallo disciplinario. xiv) A través del Oficio 000140 del 2 de enero de 2020, la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá le informó al apoderado del señor José Ovidio Chavarro Medina que, por auto del 29 de noviembre de 2019, dicha entidad había dispuesto la remisión del proceso disciplinario a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, Asuntos Sociales y Paz, por competencia. 15 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina xv) El 27 de enero de 2020, la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá resolvió devolver el proceso disciplinario al Banco Agrario de Colombia, por las siguientes razones: Revisando detenidamente los términos establecidos por el Código Único Disciplinario se observa a folio 478 del C.O.3 la siguiente CONSTANCIA SECRETARIAL: “(…) Neiva – Huila, treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
CONSTANCIA SECRETARIAL EXPEDIENTE: 2017-09-0040. Se hace constar que, dentro del término del edicto emplazatorio para notificar el fallo de primera instancia proferido en el asunto de la referencia por la Oficina de Control Disciplinario Interno, el 10 del presente mes y año compareció el doctor JULIO CÉSAR CASTRO VARGAS, en calidad del investigado (sic) JOSÉ OVIDIO CHAVARRO MEDINA, a quien se le hace entrega de copia de la citada providencia. Quien recibe: JULIO CÉSAR CASTRO VARGAS C.C. […]” (Subraya y negrilla del despacho) Seguidamente obra a folio 479 del C.O.3, el EDICTO EMPLAZATORIO fijado el día 29 de octubre de 2019 a la hora de las 7:30 A.M. y desfijado el día 31 de octubre de la misma anualidad a las 6:00 P.M., por medio del cual se surtió la “la notificación subsidiaria a quienes no comparecieron para notificarse personalmente, por el término de tres (3) días hábiles, tal como lo ordena el artículo 107 de la Ley 734 de 2002”.
Conforme a lo anterior, tenemos entonces que el Apoderado del investigado doctor JULIO CÉSAR CASTRO VARGAS tuvo conocimiento de la providencia de primera instancia proferida en contra de su poderdante, sin que hubiese presentado ningún recurso, transcurriendo su ejecutoria y encontrándose en firme. Ahora bien, la constancia de ejecutoria es un formalismo, mas no un requisito en el que ésta se fundamente; la ejecutoria formal y material del fallo de primera instancia se materializa mediante el conteo de los plazos que el legislador consagró para la presentación de recursos como lo prevé la Ley 734 de 2002 en sus artículos 113 a 115, lo cual no se realizó por parte del disciplinado o su apoderado.
Finalmente es importante precisar que el trámite procesal se encuentra concluido por existir una decisión en firme – fallo de primera instancia sin haber sido impugnado – y por ende, no hay lugar a que la Procuraduría General de la Nación asuma el conocimiento del asunto. xvi) El 14 de julio de 2020, el señor José Ovidio Chavarro Medina presentó la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 34 Judicial II para Asuntos Administrativos.
Sin embargo, esta se declaró fallida y se expidió la respectiva constancia de no conciliación, el 1.° de octubre de 2020. xvii) El 5 de agosto de 2020, el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia certificó que el fallo del 10 de octubre de 2019 quedó 16 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina ejecutoriado el 7 de noviembre de 2019, esto es, 3 días después de la notificación a los sujetos procesales, sin que se presentara recurso alguno. xviii) El 2 de octubre de 2020, el señor José Ovidio Chavarro Medina radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen al presente proceso.
Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar la decisión recurrida, por las siguientes razones: i) De conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, citada en precedencia, en caso de que la sanción disciplinaria implique retiro del servicio, el término de caducidad se contabiliza desde la ejecución de la sanción; no obstante, cuando no existe un acto de ejecución, el plazo de caducidad se cuenta «a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario».
En ese escenario, la Sala observa que el señor José Ovidio Chavarro Medina laboró al servicio del Banco Agrario de Colombia hasta el 12 de septiembre de 2018, según se afirmó en la demanda y se desprende de la liquidación definitiva de prestaciones sociales elaborada por la Gerencia de Gestión Humana de dicha entidad. Lo anterior significa que el extremo temporal de la relación laboral no estuvo definido por la ejecución de la sanción disciplinaria impuesta mediante el fallo del 10 de octubre de 2019, por lo que el término de caducidad debe contabilizarse a partir de la ejecutoria del referido acto administrativo. ii) Con el fin de notificar el fallo disciplinario del 10 de octubre de 2019, la Coordinación de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia envió sendos avisos de citación al señor José Ovidio Chavarro Medina y a su apoderado.
Sin embargo, ante la falta de comparecencia, la mencionada dependencia fijó un edicto el 29 de octubre de 2019, el cual desfijó el 31 de octubre de 2019. 17 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina Ahora bien, aunque el apoderado del señor Chavarro Medina se notificó personalmente del fallo disciplinario el 30 de octubre de 2019, esto es, en el interregno en que estuvo fijado el edicto, el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia certificó que el fallo del 10 de octubre de 2019 quedó ejecutoriado el 7 de noviembre de 2019.
En consecuencia, la Sala concluye que el término de caducidad estuvo comprendido entre el 8 de noviembre de 2019 y el 8 de marzo de 2019. Sin embargo, la demanda se radicó el 2 de octubre de 2020, es decir, de manera extemporánea, teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación prejudicial no suspendió el plazo, en tanto se presentó el 14 de julio de 2020, cuando ya se había configurado la caducidad.
Por otra parte, resulta importante resaltar que el Decreto Legislativo 564 de 2020 no tuvo incidencia en el presente asunto, ya que dispuso la suspensión de los términos de prescripción y caducidad establecidos en normas sustanciales y procesales desde el 16 de marzo de 2020, fecha posterior al día en que se estructuró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto del fallo del 10 de octubre de 2019, según se expuso.
De igual manera, la Sala debe aclarar que en este caso se tomó como fecha de ejecutoria el 7 de noviembre de 2019 y no el 4 de noviembre de 2019 (que fue un día feriado), como lo estimó el a quo, en razón a la certificación emitida por la entidad que llevó a cabo el trámite de notificación del fallo del 10 de octubre de 2019. Además, ante la concurrencia de dos métodos de notificación (por edicto y personal al apoderado), y comoquiera que la caducidad es una figura jurídica que castiga la falta de ejercicio del derecho de acción dentro del término legal (carácter sancionatorio), si existe más de un entendimiento sobre el momento en que ocurrió la notificación efectivamente, debe prevalecer la interpretación que resulte más beneficiosa para el interesado. iii) De acuerdo con el artículo 119 de la Ley 734 de 2002, las decisiones disciplinarias contra las que proceden recursos quedarán en firme 3 días después de la última notificación. De esa manera, la Sala debe poner de presente que la ejecutoria de los actos administrativos que resuelven 18 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina situaciones disciplinarias fue definida expresamente por el legislador, a través del precepto citado.
En esas condiciones, no es la expedición de una constancia de ejecutoria lo que determina la consolidación de la firmeza del acto administrativo, sino la materialización del supuesto de hecho que prevé la norma. Así las cosas, en tanto transcurrieron 3 días desde la notificación del fallo del 10 de octubre de 2019, sin que se hubiera interpuesto recurso alguno, debe entenderse que tal decisión quedó ejecutoriada, y a partir de ese momento comenzó a correr el término de 4 meses con que contaba el señor José Ovidio Chavarro Medina para hacer uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por lo anterior, para efectos de determinar la firmeza del fallo del 10 de octubre de 2019 no resulta relevante observar que el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia expidió una constancia de ejecutoria varios meses después de que esa situación ocurriera. iv) Respecto de las actuaciones que se surtieron ante la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá y la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, Asuntos Sociales y Paz, relacionadas con el eventual ejercicio del poder disciplinario preferente, no debe perderse de vista que el fallo del 10 de octubre de 2019 le fue notificado al señor José Ovidio Chavarro Medina antes de que el expediente fuera remitido a la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá. Así pues, la Sala estima que el ahora accionante, una vez tuvo conocimiento de la decisión disciplinaria, quedó habilitado para reprocharla a través de la presentación de los recursos del procedimiento administrativo y, posteriormente, ante la jurisdicción. No obstante, a pesar de haber sido notificado, y a sabiendas de las consecuencias que tal actuación genera en relación con la ejecutoria de las decisiones disciplinarias, conforme al citado artículo 119 de la Ley 734 de 2002, el señor José Ovidio Chavarro Medina no desplegó ninguna actuación tendiente a evitar la firmeza del acto administrativo. 19 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina De hecho, tal como puede observarse a partir del material documental que se encuentra en el expediente, la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá y la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, Asuntos Sociales y Paz no ejercieron materialmente el control preferente porque, para el momento en que recibieron el respectivo expediente, la actuación administrativa disciplinaria ya había culminado mediante un fallo que había cobrado firmeza. v) Finalmente, en relación con el reparo según el cual la Oficina de Control Disciplinario Interno del Banco Agrario de Colombia habría notificado irregularmente el fallo del 10 de octubre de 2019, dado que la Procuraduría General de la Nación había decidido ejercer el control disciplinario preferente, la Sala se limitará a indicar que, si el accionante pretendía exponer tal circunstancia ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debía interponer los recursos que resultaban obligatorios y, posteriormente, hacer uso del medio de control procedente, dentro del término de caducidad señalado por el legislador.
Sin embargo, como el demandante no satisfizo ninguna de estas dos exigencias, no es posible analizar a fondo el malestar que se planteó sobre ese punto. De igual manera, comoquiera que en el presente caso existe suficiente claridad para determinar el momento en el cual cobró ejecutoria el fallo del 10 de octubre de 2019 e inició y culminó el término de caducidad, los antecedentes judiciales traídos a colación por el accionante no resultan idóneos para resolver el recurso de apelación, pues se trata de supuestos distintos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Confirmar el auto proferido el 21 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión, por medio del cual se rechazó la demanda porque operó el fenómeno jurídico de la caducidad, de acuerdo con las razones esbozadas previamente. 20 Radicación: 41001 23 33 000 2020 00766 01 (4454-2021) Demandante: José Ovidio Chavarro Medina Segundo. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Ausente en comisión Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.