CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: HÉCTOR DÍAZ MORENO Bogotá D. C., primero (1) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 680012331000201000381 – 02 (2132 – 18) Demandante: JULIAN HERNANDO RODRIGUEZ PINZON Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (D. 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 28 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Conjueces, en la cual se resolvió en forma afirmativa a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES LA DEMANDA Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor JULIAN HERNANDO RODRIGUEZ PINZON en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 19 de mayo de 2010 (folios 113 a 131), tendiente a declarar la nulidad de la Resolución No. 2829 del 22 de septiembre de 2009 (folios 9-17) y la Resolución No. 4584 del 18 de diciembre de 2009 proferidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que resuelven no acceder a la petición del actor formulada por escrito el día 15 de septiembre de 2009.
También, que se inaplique por ilegal el Decreto 4040 de diciembre de 2004 mediante el cual el Gobierno Nacional creó una bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de tribunal y otros funcionarios. A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó (i) se ordene a la Nación – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que incluya en la nómina del mes de Mayo de 2010, y las de los meses subsiguientes, del Magistrado JULIAN HERNANDO RODRIGUEZ PINZON, el pago de su remuneración periódica o salario correspondiente al 80% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de las Altas Cortes de Justicia, en cumplimiento de los Decretos 610 de marzo 26 de 1998 y 1239 de 2 de julio de 1998, y así mismo, se proceda a reconocer, liquidar y pagar debidamente actualizadas, y de manera retroactiva, las diferencias salariales existentes entre el 70% y el 80%, de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de las Altas Cortes de Justicia, entre el 1° de enero de 2001 a la fecha de esta demanda, y en adelante, hasta cuando se comience a reconocer y pagar la remuneración del citado Magistrado;
(ii) se condene a la Nación – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a pagar al accionante Doctor JULIAN HERNANDO RODRIGUEZ PINZON, al tiempo de vencimiento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, la suma total, que corresponde a los conceptos expresados en la pretensión anterior, y en el acápite de cuantía del libelo demandatorio;
(iii) se condene a la Nación – Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a pagar al Magistrado Doctor JULIAN HERNANDO RODRIGUEZ PINZON, el valor de los intereses en la forma y términos expresados en el artículo 177 del C.C.A.; (iv) que las condenas respectivas proferidas a favor del Magistrado Doctor JULIAN HERNANDO RODRIGUEZ PINZON, serán actualizadas o indexadas de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., con el índice de precios al consumidor, desde la fecha en que se hicieron exigibles ( 1° de enero de 2001) hasta cuando cause ejecutoria la sentencia que le de término definitivo al proceso.; y (v) Que a la providencia de mérito favorable, la entidad pública demandada le de cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada en su contestación al libelo demandatorio (folios 181 a 185) solicita que se declaren las excepciones de fondo que se han propuesto y en consecuencia se hagan los pronunciamientos a que haya lugar sobre las pretensiones de la demanda, denegándolas por las razones de hecho y de derecho expuestas en la parte motiva y en consecuencia se declare que la Nación – Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no tiene responsabilidad administrativa ni patrimonial en los hechos que dieron origen a este proceso.
Excepciona que existe cobro de lo no debido, de acuerdo con la motivación de los actos administrativos acusados; falta de objeto para demandar toda vez que los actos administrativos se emitieron dentro de los lineamientos constitucionales y legales, dando exacto cumplimiento a lo reglado por el ordenamiento jurídico vigente para el momento de la expedición de los actos acusados; y por último, prescripción de los derechos reclamados arguyendo que han pasado mas de tres (3) años desde que se ha hecho exigible la respectiva obligación. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Santander, en Sala de Conjueces, a través de sentencia del 28 de marzo de 2016, declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó condenar a la parte demandada a lo siguiente: A reconocer y pagar la diferencia salarial existente entre el 70% cancelado y el 80% de lo que por todo concepto salarial y prestacional pagado como retribución al trabajo que devengan los Magistrados de Altas Cortes de Justicia, al demandante JULIAN HERNANDO RODRIGUEZ PINZON en su calidad de Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga, conforme las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, a partir del momento en que hubiese devengado una suma inferior al 80% de lo que por todo concepto salarial y prestacional pagado como retribución al trabajo, devengan los Magistrados de Altas Cortes, aplicable desde el año 2001 con el Decreto 610 de 1998, hasta la fecha en que desempeñe como Magistrado.
La bonificación por compensación deberá ser pagada en forma mensual y con carácter permanente. Haciendo la advertencia que dicho pago se realizará con los descuentos de las sumas ya canceladas a los demandantes por tal concepto. Reajustar en los términos del articule 178 del Código Contencioso Administrativo, dando aplicación a siguiente fórmula: Según el cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto del reajuste ordenado desde la fecha en que debió hacerse el pago y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, por el guarismo que resulte de dividir el Índice Final de Precios al Consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia, por el Índice Inicial.
Los intereses devengados se liquidarán conforme los dispone el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. La parte condenada dará cumplimiento a este fallo, en los términos del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo. Ordena que una vez ejecutoriada la sentencia se expida copia autentica de la misma con las respectivas constancias de su notificación, ejecutoriada y de ser la primera copia que presta merito ejecutivo, a costa de la parte actora, de conformidad con el artículo 115 del C. de P. C., y archivar las diligencias previas las anotaciones del caso.
EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (folios 218 a 224), para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, tanto sobre el fondo del asunto como sobre la prescripción trienal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA NOTA PRELIMINAR El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso.
La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. EL PROBLEMA JURÍDICO En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho el señor Julián Hernando Rodríguez Pinzón al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Cortes? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? LA ARGUMENTACIÓN DE LA SALA La argumentación de la Sala de Conjueces, reiterará la jurisprudencia y seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
LA JURISPRUDENCIA VIGENTE En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: “(…) 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha.” De otra parte, debe indicarse que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998, luego en ese sentido también deberá corregirse la sentencia de primera instancia. En efecto claramente señala la citada disposición: “La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes.” (Negrillas fuera de texto).
He aquí una gráfica para una fácil visualización de la evolución normativa y jurisprudencial que ha tenido en Colombia la bonificación por compensación, así: De otro lado, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998.
Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. En efecto, la jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. Así las cosas, siendo que el objeto de las pretensiones es el reconocimiento y pago de la diferencia de la bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 1998, desde el 1 de enero de 2001, en el porcentaje del 80% de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las Altas Cortes, cuyo reconocimiento la demandante solicito, por conducto de apoderado judicial, mediante petición fechada el 15 de septiembre de 2009, reconocimiento que le fue negado a través de la Resolución No. 2829 del 22 de septiembre de 2009 y la Resolución No. 4584 del 18 de diciembre de 2009 proferidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, actos administrativos sometidos al control de legalidad a través de la presente litis.
EL CASO CONCRETO Probado está en el expediente, respecto del señor Julián Hernando Rodríguez Pinzón: Que trabaja como Magistrado del Tribuna Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, desde el 01 de enero del 2001. Que percibe como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004.
Que el día 15 de septiembre de 2009 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, el demandante Julián Hernando Rodríguez Pinzón tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un Magistrado de Alta Corte, en su calidad de Magistrado Tribuna Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga.
A su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales de un congresista de la República. Segundo, el demandante Julián Hernando Rodríguez Pinzón tiene derecho en consecuencia a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el 1 de enero de 2001 fecha en que funge como Magistrado y en la cual no corría la prescripción trienal por la ausencia de exigibilidad del derecho.
Y desde ese día en adelante. Si bien la prescripción fue interrumpida por el derecho de petición ejercido el día 15 de septiembre de 2009, o sea que los tres años hacia atrás se remontarían hasta el 15 de septiembre de 2006, para este año estaba vigente el Decreto 4040 de 2004, durante el cual no corría la prescripción, como se anotó en la jurisprudencia citada.
En otras palabras, el demandante se beneficia de una extensión de su derecho a solicitar la bonificación por compensación, por el principio de favorabilidad de los derechos del trabajador, de que trata el art. 53 de la Constitución. Tercero, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, pues hay lugar a reconocer la bonificación por compensación, aclarando la aplicación expresa del Decreto 610 de 1998.
Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de marzo de 2016, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Julián Hernando Rodríguez Pinzón en contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
SEGUNDO: ORDENAR a la parte demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, o sea, dentro de los 30 días siguientes a la comunicación de esta providencia, para lo cual deberá proferir una resolución mediante la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento.
TERCERO: ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
CUARTO: NO CONDENAR en costas.
QUINTO: ORDENAR que una vez ejecutoriado este fallo se expidan las copias previstas en el artículo 114 del Código General del Proceso.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI». Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente HÉCTOR DÍAZ MORENO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente NUBIA GONZALEZ CERON GERMAN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA