Radicado: 05001-23-33-000-2019-02887-01 (29052) Demandante: Alianza Medellín Antioquia EPS SAS - Savia Salud EPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2019-02887-01 (29052) Demandante: Alianza Medellín Antioquia EPS SAS - Savia Salud EPS Demandada: ESE Hospital La Anunciación de Mutatá Temas: Cobro coactivo.

ESE. Competencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 04 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decidió2: Primero. Se declara la nulidad de la Resolución 0177 del 2 de julio de 2019, confirmada por la Resolución 0184 del 6 de agosto de 2019, expedidas por el subdirector administrativo financiero de la ESE Hospital La Anunciación de Mutatá. Segundo. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordena la terminación del procedimiento administrativo de cobro coactivo que se adelanta en contra de Alianza Medellín Antioquia EPS SAS - Savia Salud y, el levantamiento de las medidas cautelares.

En tal sentido, se ordena a la ESE Hospital La Anunciación de Mutatá reintegrar los dineros que hayan sido embargados a la demandante, debidamente actualizados en su valor, dando aplicación a la fórmula indicada en la parte motiva de esta sentencia. Tercero. No se condena en costas.

ANTECEDENTES Actuación administrativa La ESE Hospital La Anunciación de Mutatá libró mandamiento de pago 159 del 06 de junio de 20193 contra Alianza Medellín Antioquia EPS SAS – Savia Salud EPS por concepto de servicios de salud que le prestó a sus usuarios, contra el cual la empresa actora formuló excepciones4. Por medio de Resolución 0177 del 02 de julio de 2019, la demandada declaró probada parcialmente la excepción de pago y resolvió negativamente las demás, por lo que ordenó 1 Ingresó al despacho el 12 de julio de 2024.

SAMAI CE índice 3 2 SAMAI CE, índice 2 certificado 73ED_SENTENCIA _073SentenciaCobroCoa(.pdf) NroActua 2 3 SAMAI CE índice 2 certificado 3ED_ANEXOS DEM_002Anexosrar(.rar) NroActua 2. En la suma de $691.469.434 (capital e intereses) por concepto de reajuste cápita 2013 a 2017 en facturas emitidas con ocasión contratos de prestación de servicios de salud. 4 Las que denominó «pago», «mala fe», «prescripción y caducidad» y «falta de competencia e inembargabilidad de los recursos».

Radicado: 05001-23-33-000-2019-02887-01 (29052) Demandante: Alianza Medellín Antioquia EPS SAS - Savia Salud EPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 seguir adelante con la ejecución5. Decisión recurrida y resuelta con Resolución 0184 del 06 de agosto de 20196, en el sentido de no reponer y ordenar seguir adelante con la ejecución. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones7: «Primera: que se declare la nulidad de la resolución 0177 del 02 de julio de 2019, “por medio del cual se deciden unas excepciones y se ordena seguir adelante con la ejecución”, emitida por la ESE Hospital La Anunciación de Mutatá y notificada mediante correo electrónico el 3 de julio de 2019.

Cuarta (sic): Que, a título de restablecimiento del derecho, y como consecuencia de la declaración de nulidad del acto referido en el numeral anterior, se ordene a la ESE Hospital La Anunciación de Mutatá (…) el reintegro de la totalidad de los dineros embargados a Alianza Medellín - Antioquia EPS SAS (…) por valor de setecientos cincuenta millones de pesos ($750.000.000) M/L, dentro del proceso administrativo de jurisdicción coactiva con radicado ESE HA-SA-2019-048-00 adelantado por la misma la ESE Hospital La Anunciación de Mutatá (…).

Quinta (sic): Que se ordene la suspensión del proceso. Sexta (sic): La condena respectiva será actualizada de conformidad 178 del CCA, aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha de la materialización del embargo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso. Séptima (sic): Que se condene en costas y agencias en derecho a la ESE Hospital La Anunciación de Mutatá (…) conforme lo consagrado en el artículo 188 del CPACA.

(…) Octava (sic): Que la ESE Hospital La Anunciación de Mutatá (…) de pleno y cabal cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA». Invocó como normas vulneradas los artículos 29, 48, 63 y 116 de la CP (Constitución Política); las Leyes 100 de 1993, 344 de 1996, 489 de 1998, 715 de 2001, 1066 de 2006, y 1751 de 2015; los Decretos 1876 de 1994, 1298 de 1994, 111 de 1996, 780 de 2016 y 2265 de 2017, bajo el siguiente concepto de violación8: Sostuvo que la entidad demandada carece de competencia para adelantar procesos administrativos de cobro coactivo.

Lo anterior, con fundamento en la normativa aplicable -en especial el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006-, la sentencia C-666 de 2000 y conceptos del Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, acorde con los cuales las empresas sociales del estado -ESE- no tienen facultad de cobro coactivo derivada del ejercicio de actividades que se asemejan a las desarrolladas por los particulares como ocurre con las de salud.

Se desconoció el debido proceso porque no se tuvieron en cuenta pagos efectuados y disposiciones sobre notificaciones y embargos. Además, se decretó medida de embargo sobre recursos con carácter de inembargables y se pretermitieron compensaciones de facturas con las que se cubrieron los valores adeudados. 5 SAMAI CE índice 2 certificado 3ED_ANEXOS DEM_002Anexosrar(.rar) NroActua 2.

Por $483.457.871 más intereses moratorios, luego de compensarse un saldo a favor de la actora. 6 SAMAI CE índice 2 certificado 3ED_ANEXOS DEM_002Anexosrar(.rar) NroActua 2 7 SAMAI CE, índice 2. 2ED_DEMANDA_001DemandaInadmision(.pdf) NroActua 2 ff. 29 y 30 -subsanación de la demanda-. 8 SAMAI CE, índice 2. 2ED_DEMANDA_001DemandaInadmision(.pdf) NroActua 2 ff. 6 a 16 Radicado: 05001-23-33-000-2019-02887-01 (29052) Demandante: Alianza Medellín Antioquia EPS SAS - Savia Salud EPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Contestación de la demanda La entidad demandada no contestó la demanda.

Sentencia apelada El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas9. Con fundamento en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y jurisprudencia10 señaló que la entidad demandada carecía de competencia para ejercer la facultad de cobro coactivo y, por ende, para proferir los actos demandados tendientes al cobro de deudas generadas con ocasión de sus actividades civiles o comerciales, toda vez que la contratación para la prestación de servicios de salud con EPS públicas, mixtas o privadas se rige por el derecho privado al tratarse de una actividad comercial, que se ejerce de forma similar a la de los particulares, siendo aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006.

Por tanto, como restablecimiento ordenó la terminación del procedimiento administrativo de cobro coactivo adelantado contra la demandante, el levantamiento de las medidas cautelares y el reintegro de los dineros que hayan sido embargados debidamente actualizados11. Recurso de apelación La demandada apeló la decisión del a quo12. Expresó, en forma genérica que, a su juicio, no se encuentra dentro de la exclusión prevista en el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, porque pese a que la obligación nació de un «contrato entre partes», debe privilegiarse el querer del legislador del interés general y la prestación del servicio de salud que requiere el recaudo de los recursos para el cumplimiento de los fines estatales, en pro de favorecer el derecho a la salud y en oposición a la postura de la sentencia apelada que lleva a la demandada a efectuar un trámite ante otros órganos estatales que no tienen rapidez, prontitud y eficacia, acarreándole disminución de la facultad para el cumplimiento de sus funciones y de su objeto social en relación con la prestación del servicio de salud.

No cuestionó el restablecimiento ordenado por el a quo. Pronunciamientos finales Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos acusados, atendiendo los cargos de apelación formulados por la parte demandada -apelante única- contra la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas.

En concreto, corresponde establecer si la ESE Hospital La Anunciación de Mutatá tenía competencia para adelantar proceso de cobro coactivo contra la EPS demandante por 9 SAMAI CE, índice 2 certificado 73ED_SENTENCIA _073SentenciaCobroCoa(.pdf) NroActua 2 No encontró probadas las costas. Se precisa que el tribunal entendió demandado también el acto que resolvió el recurso de reposición (resolución 0184 de 2019), acorde con lo previsto en la parte final del inciso primero del artículo 163 del CPACA. 10 Corte Constitucional, sentencia C-666 de 2000 y CE, sentencia del 24 de octubre de 2023 (exp. 26685, CP.

Milton Chaves García) 11 El restablecimiento del derecho ordenado por el a quo no fue objeto de apelación por la demandada. 12 SAMAI CE índice 2 certificado 76ED_RECURSO AP_076ApelacionESEpdf(.pdf) NroActua 2 Radicado: 05001-23-33-000-2019-02887-01 (29052) Demandante: Alianza Medellín Antioquia EPS SAS - Savia Salud EPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 concepto de facturas provenientes de contratos de prestación de servicios de salud, para lo cual deberá determinarse si esas obligaciones se encuentran excluidas de la facultad de cobro acorde con el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006.

Análisis del caso concreto 2- El tribunal señaló que la entidad demandada carecía de competencia para ejercer la facultad de cobro coactivo y, por ende, para proferir los actos demandados tendientes al cobro de deudas generadas con ocasión de sus actividades civiles o comerciales, toda vez que la contratación para la prestación de servicios de salud con EPS públicas, mixtas o privadas se rige por el derecho privado al tratarse de una actividad comercial, que se ejerce de forma similar a la de los particulares, siendo aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006.

En contraste, la entidad demandada -apelante única- adujo que no se encuentra dentro de dicha exclusión porque pese a que la obligación nació de un «contrato entre partes», debe privilegiarse el querer del legislador del interés general y la prestación del servicio de salud que requiere el recaudo de los recursos para el cumplimiento de los fines estatales, en pro de favorecer el derecho a la salud y en oposición a la postura de la sentencia apelada que lleva a la demandada a efectuar un trámite ante otros órganos estatales que no tienen rapidez, prontitud y eficacia, acarreándole disminución de la facultad para el cumplimiento de sus funciones y de su objeto social en relación con la prestación del servicio de salud.

No cuestionó el restablecimiento ordenado por el a quo. Para resolver se reiterará el criterio de decisión de la Sección contenido en la sentencia del 13 de marzo de 202513 (exp. 28119, CP. Milton Chaves García) proferida en un asunto con identidad fáctica y jurídica, en torno a las facultades de las ESE para adelantar el procedimiento administrativo de cobro coactivo respecto de aquellas obligaciones a su favor que sean consecuencia de la prestación de servicio de salud.

El artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 establece que las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor.

El parágrafo 1 de esa disposición excluye de dicha facultad el cobro que comprenda deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades señaladas desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios.

Ahora bien, en el precedente que se reitera se destacó que si bien las ESE «forman parte de la estructura estatal al ser entidades públicas descentralizadas a las que se les encargó la prestación, en forma directa, del servicio público de salud, que está a cargo del Estado, (…) en la contratación por la prestación de los servicios de salud (…) se sujetan al derecho privado» acorde con el artículo 16 del Decreto 1876 de 1994 que reglamentó la Ley 100 de 1993, porque «la contratación que hacen con las Entidades Promotoras de Salud (EPS) públicas, mixtas o privadas implica una actividad comercial, en el entendido que suministra o presta el servicio de salud». 13 Que a su vez reitera la sentencia del 24 de agosto de 2023 (exp. 26685, CP: Milton Chaves García) Radicado: 05001-23-33-000-2019-02887-01 (29052) Demandante: Alianza Medellín Antioquia EPS SAS - Savia Salud EPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En ese orden, allí se precisó que al cobro de las ESE respecto de las obligaciones civiles y/o comerciales originadas en la celebración de contratos para la prestación del servicio de salud «es aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, es decir, que para cobrar las deudas generadas con ocasión de esa actividad no es procedente ejercer la facultad de cobro coactivo que esa norma les concede a las entidades públicas», dado que son predicables los supuestos de la exclusión «si se tiene en cuenta que los créditos a favor de éstas se originan en el ejercicio de una actividad propia del giro ordinario de sus negocios, cuyo cobro debe exigirse en las mismas condiciones que lo hacen los particulares».

Además, «compiten en igualdad de condiciones con los particulares que también prestan servicios de salud, de manera que ejecutar las deudas a su favor, a través del procedimiento administrativo de cobro generaría un desequilibrio en las relaciones entre las partes involucradas». En síntesis, «el cobro de las obligaciones civiles y/o comerciales originadas en la celebración de contratos para la prestación del servicio de salud, que persigan las Empresas Sociales del Estado- ESE, no puede realizarse en ejercicio del procedimiento administrativo de cobro coactivo, ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes.

Para el cobro de esas obligaciones debe acudirse a la jurisdicción ordinaria». (destacado fuera de texto) En el caso concreto no existe discusión en cuanto a que la ESE demandada adelantó proceso administrativo de cobro coactivo con el fin de lograr el pago de sumas adeudadas provenientes de la prestación del servicio de salud que le brindó a los afiliados de la EPS actora con ocasión de contratos celebrados entre ellas.

En ese orden, contrario a lo expresado por la entidad demandada y acorde con el precedente, se concluye que frente a tales obligaciones se predica la exclusión prevista en el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006. Corolario de lo anterior, no son de recibo los argumentos de la alzada en torno a las dificultades que le acarrearían otros trámites, pues se reitera que la exclusión en cuestión proviene de la ley, como lo ha decantado la jurisprudencia de esta Corporación. Por consiguiente, los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad por haber sido expedidos dentro del proceso de cobro administrativo coactivo surtido por la ESE demandada sin competencia. No prospera la apelación. Conclusión 3- Por lo razonado en precedencia se establece que en este caso, la ESE demandada no tenía competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo con el fin de lograr el pago de sumas provenientes de la prestación del servicio de salud que le brindó a los afiliados de la EPS actora, al encontrarse excluidas esas obligaciones de la facultad de cobro administrativo coactivo, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006.

En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. Costas 4- Acorde con el criterio de la Sección, por no estar probadas en el expediente, no se condenará en costas en esta instancia, conforme con el artículo 365.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 05001-23-33-000-2019-02887-01 (29052) Demandante: Alianza Medellín Antioquia EPS SAS - Savia Salud EPS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 FALLA 1.- Confirmar la sentencia apelada. 2.- Sin condena en costas.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador