1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-04343-00 Accionante: Jesús Antonio Villamizar Accionados: Presidencia de la República y otros Temas: Derechos libre desarrollo de la personalidad, libre tránsito, educación y otros.
Expedición de pasaportes a cargo de la Imprenta Nacional de Colombia. DECLARA IMPROCEDENTE. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Jesús Antonio Villamizar, en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia y la Imprenta Nacional de Colombia.
ANTECEDENTES El accionante solicita la protección de los derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, al libre tránsito, a la educación, al trabajo, a la personalidad jurídica, a la identidad, a la salud y a la información veraz de todos los colombianos, los cuales estima violados por las entidades accionadas.
HECHOS La solicitud se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que es «de conocimiento público, notorio y ampliamente documentado por los principales medios de comunicación nacionales (como evidencian las publicaciones de julio de 2025 de El Tiempo, El Espectador, Semana, entre otros), que la Nación colombiana se encuentra al borde de una crisis sin precedentes en la expedición de pasaportes», debido a que a partir del 1º de septiembre de 2025 la provisión de libretas de pasaporte pasa a cargo de la Imprenta Nacional de Colombia (INC).
Que la Imprenta Nacional de Colombia en criterio del actor ha emitido advertencias públicas sobre la falta de previsión y articulación de la entidad para asumir dicha función, situación que para el actor proyecta un escenario de «desabastecimiento generalizado a nivel nacional». Radicado: 11001-03-15-000-2025-04343-00 2 Afirma que la inminente interrupción en la expedición de los pasaportes «está generando ya una oleada de incertidumbre, angustia y desesperación en millones de hogares colombianos», dado que no se trata de un mero documento, sino que «es la llave» para que varios colombianos materialicen sus proyectos de vida, la reunificación familiar, el acceso a oportunidades laborales y académicas en el exterior, la posibilidad de recibir tratamientos médicos urgentes fuera del país, y el ejercicio mismo del derecho al libre tránsito y al desarrollo personal y profesional; de ahí que, la imposibilidad de obtenerlo «paralizaría estas aspiraciones y necesidades vitales».
PRETENSIONES Solicita que se amparen los derechos invocados y, en consecuencia, ordenar a la Presidencia de la República, al Ministerio de Relaciones Exteriores y a la Imprenta Nacional de Colombia que, de manera inmediata y en un plazo improrrogable de 48 horas hábiles, 1) adopten y presenten al despacho un plan concreto, detallado y ejecutable que garantice la continua y oportuna prestación del servicio de expedición y entrega de pasaportes a partir del 1º de septiembre de 2025; 2) informar a la ciudadanía por todos los medios y canales oficiales las medidas que se van a implementar y el avance que van teniendo y 3) de ser necesario que «establezcan mecanismos expeditos, eficientes y prioritarios para la atención de casos urgentes y excepcionales de los ciudadanos que requieran el pasaporte por razones humanitarias, laborales o de estudio impostergables, en tanto se normaliza la situación general».
Además, pide que se le solicite a la Procuraduría General de la Nación ejercer el control y seguimiento más estricto sobre las entidades accionadas, para garantizar el cumplimiento íntegro y oportuno de la orden judicial. TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 17 de julio de 2025 se dispuso su admisión y se ordenó la notificación de las accionadas.
POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Ministerio de Relaciones Exteriores expuso que la acción de tutela es procedente para la protección inmediata de los derechos fundamentales de una persona o de un grupo específico de personas, siempre y cuando exista una afectación concreta y directa. Aunado a lo anterior, adujo que la tutela no permite la representación general de toda la ciudadanía, sino que se exige que para que haya legitimación en la causa por activa el accionante debe ser el titular del derecho fundamental o actuar como representante legal, apoderado judicial, o agente oficioso de una persona determinada.
También, indicó que existen otros mecanismos para proteger los derechos colectivos, como lo son: la acción popular y la acción de grupo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04343-00 3 En el caso concreto, señaló que no se acredita una suspensión efectiva del servicio ni un perjuicio actual, sino una hipótesis futura basada en especulaciones y no se encuentra probado que el accionante haya agotado los mecanismos ordinarios o administrativos pertinentes.
Por lo que pidió declarar improcedente la acción de tutela. La Imprenta Nacional de Colombia- INC manifestó que las entidades competentes se encuentran actualmente ejecutando de manera coordinada todas las actividades necesarias para garantizar la continuidad del servicio de expedición de pasaportes en Colombia. Lo anterior, incluye el desarrollo e implementación de planes institucionales, procesos contractuales en curso, medidas de control fiscal y acompañamiento preventivo de órganos de vigilancia como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, así como el cumplimiento del principio de publicidad a través del SECOP II.
Por lo anterior, dijo que resulta improcedente la acción de tutela, la cual se estructura sobre la base de temores subjetivos e infundados que surgen, no de una amenaza real y verificable, sino de desinformación del accionante; razón por la cual, pidió que se declare improcedente la acción de tutela. La Presidencia de la República presentó solicitud de nulidad de todo lo actuado al considerar que se configura la causal 1ª del artículo 133 del Código General del Proceso (en adelante CGP), esto es, «[c]uando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia».
Lo anterior, con fundamento en que el artículo 1º del Decreto 0799 del 9 de julio de 20251 dispone que las acciones de tutela interpuestas contra autoridades del orden nacional —incluyendo aquellas relacionadas con las actuaciones del presidente de la República— deben ser conocidas en primera instancia por los jueces del circuito o por quienes ostenten igual categoría, en ese sentido, en su criterio la competencia para conocer de la presente acción no recae en esta corporación. Por otro lado, rindió informe en el que indicó que la acción de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad, ya que las pretensiones presentadas por el actor se dirigen a favor de toda la población colombiana, para lo cual el actor cuenta con la acción popular.
Adicionalmente, alega que no se advierte vulneración o amenaza de algún derecho fundamental ni la potencialidad de acaecimiento de algún perjuicio irremediable, pues los argumentos esgrimidos por el actor se limitan a hacer planteamientos abstractos y dirigidos a la colectividad en general. Se decidirá previa las siguientes, 1 “Por el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho” Radicado: 11001-03-15-000-2025-04343-00 4 CONSIDERACIONES CUESTIÓN PREVIA La Presidencia de la República considera que se materializa la causal de nulidad 1ª del artículo 133 del CGP, esto es, «[c]uando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia», pues en su entender la presente acción es de competencia de los juzgados del circuito, tal y como lo dispone el artículo 1º del Decreto 0799 del 9 de julio de 2025 y no de esta corporación. Al respecto se observa que no se configura la casual invocada por cuanto en este proceso no se ha declarado la falta de competencia. En consecuencia, para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) generalidades de la acción de tutela;
II) falta de legitimación en la causa por activa y III) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Legitimación en la causa por activa En el artículo 86 de la Constitución Política se establece la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales. A su vez, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 se dispone la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela.
La norma indica que esta puede ser presentada: 1) directamente por la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales; 2) a través de su representante legal; 3) por medio de apoderado judicial; 4) por agente oficioso y 5) mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales. En relación con la agencia oficiosa es preciso indicar que se deben acreditar los siguientes requisitos: a) el agente oficioso debe manifestar que actúa como tal y b) debe demostrarse la circunstancia real de que el agenciado, esto es, el titular del derecho no está en condiciones físicas o mentales para promover su defensa.
En ese orden de ideas, el juez debe estudiar en cada caso concreto si quien radica la acción se encuentra legitimado en la causa por activa, pues de no ser así deberá declararlo en la sentencia y no habrá lugar a analizar el fondo del asunto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04343-00 5 Análisis del caso concreto En síntesis, el señor Jesús Antonio Villamizar sostiene que la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Imprenta Nacional de Colombia le transgrede a todos los colombianos los derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, al libre tránsito, a la educación, al trabajo, a la personalidad jurídica, a la identidad, a la salud y a la información veraz.
Lo anterior, al afirmar que el hecho de que la Imprenta Nacional de Colombia a partir del 1º de septiembre de 2025 tenga a su cargo la expedición y entrega de los pasaportes genera un «daño grave, inminente, de imposible reparación y de consecuencias catastróficas». Al respecto, advierte la Sala que no le asiste legitimación en la causa por activa al señor Villamizar, para promover acción de tutela por no acreditar un interés sustancial, directo y particular en relación con la solicitud de amparo.
Ahora, si bien del escrito de tutela se desprende que el actor solicita el amparo de los derechos presuntamente violados a «todos los colombianos» afectados por el cambio de la entidad que tendrá a su cargo la expedición de los pasaportes, lo cierto es que no identificó o individualizó a los titulares de la garantía, sino que se refirió a la población en general, desconociendo que los derechos fundamentales son personalísimos o subjetivos, así como tampoco explicó ni demostró la calidad en la que actúa, es decir, en representación o como agente oficioso de ellos y tampoco la imposibilidad de los presuntos afectados de ejercer por sí mismos la acción. Ahora, en gracia de discusión, en caso de encontrarse legitimado el actor para promover la acción de tutela, se evidencia que el argumento que plantea el señor Villamizar como vulnerador de los derechos es el hecho de que a partir del 1º de septiembre de 2025 el operador para la expedición de los pasaportes es la Imprenta Nacional de Colombia, escenario que se basa en supuestos hipotéticos y futuros; de ahí que, no se evidencia una amenaza cierta e inminente que justifique la intervención del juez constitucional.
En consecuencia, se declarará improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela que instaura el señor Jesús Antonio Villamizar, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04343-00 6 Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente