25000233700020210031901 — Consejo de Estado

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00319-01 (28516) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2021-00319-01 (28516) Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Demandado FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES FONCEP Temas: Cobro coactivo.

Recobro de cuotas partes pensionales. Prescripción de la acción de cobro. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 2 de noviembre de 2023, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, resolvió1: «PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones nro.

CC-247 de 23 de octubre de 2020 y nro. CC-00273 de 30 de noviembre de 2020, proferidas por el FONCEP dentro del Proceso de Cobro coactivo nro. (sic) CP-035 de 2020, de conformidad conformidad (sic) con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE de oficio la prescripción de la acción de cobro de las cuotas partes pensionales de que trata el proceso de la referencia y, en consecuencia, DECLÁRASE la terminación del proceso de cobro coactivo adelantado en contra de la demandante». (Énfasis del texto original).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (en adelante FONCEP) expidió el Mandamiento de Pago Nro. CC-000247 del 23 de octubre de 2020 en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), por concepto de cuotas partes pensionales causadas entre el 1 de noviembre de 2017 y el 30 de julio de 2020.

La UGPP formuló las excepciones de falta de título ejecutivo, falta de legitimación en la causa por pasiva y cobro de lo no debido, mediante memorial del 12 de noviembre de 2020. La acreedora negó las excepciones mediante la Resolución Nro. CC-000273 del 30 de noviembre de 2020 y, en consecuencia, ordenó seguir adelante con la ejecución. 1 SAMAI del Tribunal, índice 34, páginas 37 a 38 Radicado: 25000-23-37-000-2021-00319-01 (28516) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 La deudora presentó recurso de reposición en contra de la anterior decisión mediante escrito del 23 de diciembre de 2020, el cual fue negado por el FONCEP por medio de la Resolución Nro.

CC-00010 del 9 de febrero de 2021.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante solicitó que, previo al trámite respectivo, se hicieran las siguientes declaraciones: «PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000247 del 23 de octubre de 2020 “Por el [sic] cual se libra mandamiento de pago por vía ejecutiva de jurisdicción coactiva CP 035 de 2020”, expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000273 del 30 de noviembre de 2020 “Por la cual se resuelven unas excepciones contra la Resolución CC-000232 (sic) del 15 de octubre de 2020 CP 035/2020” expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP. TERCERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-00010 del 9 de febrero de 2021 “Por medio de la cual se resuelve recurso de reposición en contra de la resolución No. CC-000273 del 30 de noviembre de 2020 Proceso de Cobro Coactivo CP-035/2020”, expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP.

CUARTA: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la parte demandada a la devolución de los valores que la UGPP hubiese tenido que cancelar y/o de los valores sobre los cuales se haya decretado y efectuado embargo. QUINTA: Que se declare la prosperidad de las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de legitimación en la causa por pasiva y cobro de lo no debido, interpuestas dentro del término legal frente al mandamiento de pago Resolución No. CC-000247 del 23 de octubre de 2020, proferido dentro del proceso de cobro coactivo expediente No. CP-035 de 2020.

SEXTA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el Art. 187 de la Ley 1437 del 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad.

SÉPTIMA: Si el accionado dentro del presente medio de control no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios, tal y como lo ordena el artículo 192 de la Ley 1437 del 2011». (paréntesis del original y corchete de la Sala). A los anteriores efectos, la demandante invocó como normas violadas los artículos 2 de la Ley 33 de 1985, 5 de la Ley 489 de 1998, 99 de la Ley 1437 de 2011, 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013, 6 del Decreto 575 de 2013, y la Circular Conjunta Nro. 069 del 4 de noviembre de 2008 del Ministerio de Salud y de la Protección Social y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El concepto de violación se resume así: 1. Sobre el título ejecutivo Precisó que la demandada intenta constituir un título ejecutivo complejo a cargo de la UGPP con las cuentas de cobro dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Radicado: 25000-23-37-000-2021-00319-01 (28516) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Social y la liquidación de cada pensionado, lo que a su juicio contradice el artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Señaló que el título ejecutivo de las obligaciones por cuotas partes pensionales se constituye con la resolución de reconocimiento pensional y con el acto que liquida las cuotas partes. Sobre este asunto, citó apartes de la sentencia del 23 de junio de 2016, exp. 2011-00505-01, de la Sección Cuarta del Consejo de Estado2. Indicó que el mandamiento de pago se sustentó en las cuentas de cobro dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social, que fueron posteriormente remitidas a la UGPP con oficio del 3 de diciembre de 2019, a las cuales se adjuntó un listado de cédulas bajo el título de «liquidación de cuotas partes», unas certificaciones de mesadas pensionales y unas cuentas de cobro por los periodos de enero de 2016 a julio de 2019.

De igual forma, dijo que existían otras cuentas de cobro dirigidas a la UGPP por los periodos de diciembre de 2019 a julio de 2020. Aseguró que, al verificar las cédulas enlistadas por la demandada, no halló acto administrativo que imponga alguna obligación a su cargo, no se evidencia una cuenta de cobro por el periodo de agosto a noviembre de 2019, y no hay prueba de que se haya consultado los actos de reconocimiento pensional a la UGPP, lo que se puede constatar al examinar las fechas de emisión. Con base en lo anterior, insistió que no fue notificada de ningún acto administrativo previo en el que se efectuara la liquidación de la deuda a su cargo (i. e. proyecto de resolución que reconoce pensión, resolución que reconoce y ordena el pago de una pensión, certificación de mesada pensional, liquidación de la deuda y certificación de la deuda por concepto de cuotas partes pensionales).

Señaló que la obligación que se le pretende cobrar no es clara porque no se identifica a la UGPP como deudor y porque no existe un vínculo jurídico con el FONCEP por omitir la consulta previa del artículo 2 del Decreto 1222 de 2013, pues los reconocimientos pensionales son anteriores al 8 de noviembre de 2011. Indicó que la consulta de la cuota parte pensional y la presentación de la cuenta de cobro son dos eventos diferentes, cuyo trámite está previsto en la Circular Conjunta Nro. 069 del 4 de noviembre de 2008 del Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la cual está como requisito que la cuota parte pensional sea aceptada conforme con el artículo 2 de la Ley 33 de 1985.

Señaló que la obligación tampoco es exigible debido a que los pensionados estaban a cargo de CAJANAL y que el liquidador reconoció las reclamaciones oportunas por concepto de cuotas partes pensionales causadas al 12 de junio de 2009 y por el valor futuro con el correspondiente cálculo actuarial, mediante la Resolución Nro. 2266 de 2012.

Agregó que es ilegal cobrar las cuotas partes futuras y no causadas, tal como se hizo en el mandamiento de pago, pues no es una obligación exigible. Resaltó que no es aplicable la norma invocada por la demandada para exigir obligaciones futuras porque no existe acumulación de pretensiones, sino el cobro anticipado de obligaciones inexistentes.

Afirmó que la obligación objeto de cobro tampoco es expresa, puesto que no existe para la UGPP ninguna prestación de dar, hacer o no hacer, en la medida en que la 2 Exp. 05001-23-31-000-2011- 00505-01. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00319-01 (28516) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 resolución de reconocimiento pensional no le es exigible ni existe acto que imponga alguna deuda a su cargo.

Aseveró que de insistir con el cobro de las obligaciones en debate, le correspondería su trámite al Patrimonio Autónomo de Cuotas Partes de CAJANAL, de conformidad con los artículos 1 del Decreto 1222 de 2013 y 8 del Decreto 3056 de 2013, puesto que es la entidad encargada del pago de las cuentas de cobro causadas con posterioridad al proceso liquidatorio, tal y como ocurre en este caso. 2.

Sobre la competencia para pagar las cuotas partes pensionales cobradas por el FONCEP, la falta de legitimación en la causa por pasiva y el cobro de lo no debido Citó los artículos 5 de la Ley 489 de 1998, 6 del Decreto 575 de 2013, y 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013. Adujo que los actos acusados quebrantan estas disposiciones porque cobran a la UGPP unas cuotas partes pensionales que, según la fecha en que fue reconocido el derecho pensional, se consolidaron y se hicieron exigibles antes del 8 de noviembre de 2011, por lo que debieron incluirse en el proceso de liquidación de CAJANAL, como lo determinó la Resolución Nro. 2266 de 2012.

En consecuencia, aseveró que no existe legitimación en la causa por pasiva por parte de la UGPP. Expuso un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (sin señalar fecha o radicado) que, al resolver un conflicto de competencias negativo entre la UGPP y el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, declaró competente a dicho ministerio.

Con fundamento en el mismo pronunciamiento, destacó que, en el caso de la extinta CAJANAL, la competencia sobre las cuotas partes consolidadas antes del 8 de noviembre de 2011 está a cargo del Patrimonio Autónomo de Cuotas Partes Pensionales, por lo que, en este caso, se está ante una clara falta de legitimación en la causa por pasiva.

En ese sentido, afirmó que se configuraba el cobro de no lo debido, pues la competencia de las cuotas partes pensionales corresponde al Ministerio que las asume y administra y no la UGGP, la cual solo tiene a su cargo el reconocimiento y trámite de cuotas partes pensionales por cobrar y pagar para solicitudes a partir del 8 de noviembre de 2011.

Oposición de la demanda La parte demandada controvirtió las pretensiones de la demanda y propuso la excepción genérica, para lo cual comenzó por referirse al concepto de tesoro público, a los artículos 100 y 104 de la Ley 1437 de 2011, y a las características del procedimiento de cobro coactivo. Respecto a la falta de legitimación en la causa por pasiva de la UGPP, expuso las normas de creación y de competencia de la UGPP y afirmó que el FONCEP tenía la doble condición de obligado y beneficiario del cobro de cuotas partes pensionales.

Al respecto, citó el concepto del 12 de noviembre de 2019 (Exp. 2417) de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Sostuvo que el artículo 1 del Decreto 4269 de 2011 ordenó la liquidación de CAJANAL y dispuso que las obligaciones misionales serían asumidas por la UGPP, Radicado: 25000-23-37-000-2021-00319-01 (28516) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 criterio que, a su parecer, debía aplicarse en la actualidad para definir la suerte de los procesos iniciados antes del 8 de noviembre de 2011.

Afirmó que la responsabilidad de la UGPP comprende tanto la representación de los procesos judiciales que están en curso, como el eventual cumplimiento de las condenas que en ellos se impongan. En ese sentido, la actora, como sucesora de CAJANAL, debe reconocer el valor de las cuotas partes pensionales originadas en los fallos que ordenaron las reliquidaciones de unas pensiones a las que concurre.

Resaltó que la UGPP tiene por objeto la administración de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del orden nacional, como es el caso de la extinta CAJANAL, a partir del 12 de junio 2013, fecha a partir de la cual desapareció de la vida jurídica. En tal sentido, recalcó que la obligación si está a cargo de la demandante porque, aunque la mesada pensional fue reconocida antes del 8 de noviembre de 2011, ella asumió las funciones de CAJANAL.

En cuanto a la falta de título ejecutivo, aseguró que era competente para tramitar los procesos de cobro coactivo y que en el expediente se encuentran las resoluciones de reconocimiento pensional, las certificaciones de las mesadas pagadas, la liquidación de la deuda y la certificación de la obligación. Adujo que, la UGPP tenía a su disposición los documentos mencionados, sin embargo, no los solicitó para su revisión, lo cual no es culpa de FONCEP.

Expresó que la Unidad está obligada a responder por las cuotas partes pensionales consultadas con posterioridad al 8 de noviembre de 2011 porque, de lo contrario, se desconoce la sustitución de la obligación que se dio por disposición legal, máxime cuando la consulta sí se dio y la aceptación de cada cuota pensional estuvo a cargo de CAJANAL, lo cual está probado en cada expediente.

Agregó que la posición de la actora desconoce la sentencia con Radicado Nro. 250002327000200800175-01 del Consejo de Estado (no suministró más información para identificar la providencia), en la cual se estableció que el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales lo conforman el acto administrativo que reconoce la pensión y el que liquida las mencionadas cuotas respecto de las mesadas causadas y pagadas.

Precisó que el pago de las cuotas partes pensionales fue asumido por la UGPP de conformidad con el Decreto 1222 de 2013, razón por la cual no se consultaron con esa entidad, pero sí con CAJANAL, pues era la competente en ese momento. Frente al cargo por cobro de obligaciones futuras, explicó que en el mandamiento de pago se hizo alusión a los intereses, los cuales se causan desde el pago de la mesada pensional y hasta el pago total de la obligación. Sentencia apelada El a quo anuló los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, declaró probada de oficio la prescripción de la acción de cobro y la terminación del proceso.

Se refirió al marco normativo de las cuotas partes pensionales y su recobro, a la facultad de las entidades públicas para adelantar el cobro coactivo, a la sucesión procesal de CAJANAL a la UGPP y al artículo 22 del Decreto 2196 de 2009. Con base en lo anterior, concluyó que la Unidad asumió la representación en los procesos judiciales que estén en curso, así como el cumplimiento de las condenas Radicado: 25000-23-37-000-2021-00319-01 (28516) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 que se impongan, tal como lo señaló la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (no identificó el concepto).

En esa medida, sostuvo que la actora estaba legitimada en la causa para comparecer al procedimiento de cobro coactivo adelantado por el FONCEP, en el que se pretende el recaudo de las cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL. Respecto a la debida conformación del título ejecutivo, manifestó que, en el escrito de excepciones contra el mandamiento de pago, la demandante reconoció que mediante oficio del 3 de diciembre de 2019 le notificó las cuentas de cobro relativas a las cuotas partes de los 22 pensionados, junto con las liquidaciones individualizadas y las certificaciones de las mesadas pensionales pagadas desde el 1 de septiembre de 2017 al 30 de junio de 2020.

De igual forma, aseveró que había aceptado que los reconocimientos pensionales fueron consultados ante CAJANAL. Además, desde el inicio del procedimiento, la demandada le informó a la actora que los expedientes pensionales se encontraban a su disposición, por lo que podía acceder a los documentos que componían el título ejecutivo. Resaltó que en el expediente obraban las cuentas de cobro y las liquidaciones de las cuotas partes.

Agregó que no procede el estudio de desacuerdos frente a las resoluciones de reconocimiento pensional y de distribución de las cuotas partes pensionales porque son aspectos inherentes al proceso de formación del título, los cuales gozan de presunción de legalidad y no han sido suspendidos o anulados. Asumió de oficio el estudio de la prescripción de la acción de cobro, que según el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 es de 3 años para el recobro de cuotas partes pensionales.

Citó la Sentencia C-895 de 2009 de la Corte Constitucional y añadió que, conforme con el artículo 818 del Estatuto Tributario, la prescripción podía interrumpirse con la notificación del mandamiento de pago, luego de lo cual comenzaba a correr nuevamente por un lapso igual al inicial. Además, precisó que las autoridades administrativas con facultades de cobro coactivo debían adelantar el proceso dentro de la oportunidad legal y, también, lograr el recaudo efectivo.

Indicó que, en este caso, como el mandamiento de pago fue notificado el 27 de octubre de 2020, las cuotas partes pensionales objeto de cobro no se encontraban prescritas. No obstante, advirtió que, conforme con el artículo 818 del Estatuto Tributario, «el plazo para obtener el pago de la deuda comenzó a correr nuevamente por un lapso igual al inicial, es decir de 3 años, contado a partir del día siguiente al de la notificación del mandamiento de pago, haciéndose extensivo hasta el 28 de octubre de 2023»3.

En esa medida, dijo que esta situación significaba que «la entidad demandada tenía hasta la fecha en mención para lograr el recaudo de la obligación en el marco del proceso de cobro coactivo adelantado contra la hoy demandante. No obstante, no obra prueba alguna que permita determinarse que se decretaron las medidas cautelares tendientes a asegurar el pago, ni tampoco se demostró́ alguno de los supuestos del artículo 101 de la Ley 1437 de 2011, que suspendieran el procedimiento de cobro, lo cual refuerza el hecho de que la demandada no agotó los mecanismos legales que al interior de ese trámite sirven de respaldo económico al resultado del proceso, en la medida que aseguran la eficiencia del mismo el pago forzado de la obligación, antes de que operara la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes»4.

Manifestó que, conforme con el artículo 835 del Estatuto Tributario, la admisión de la demanda contra las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan seguir 3 SAMAI del Tribunal, índice 34, página 35. 4 Ibidem, páginas 35 a 36. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00319-01 (28516) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 adelante la ejecución no suspenden el procedimiento de cobro, sin embargo, el remate no se podrá realizar hasta que exista pronunciamiento definitivo.

En consecuencia, advirtió que el FONCEP no logró el recaudo efectivo de la obligación ejecutada, teniendo en cuenta que para la fecha en que se notificara la sentencia ya habrán transcurrido más de 3 años desde que inició nuevamente el término de prescripción, lapso que supera el plazo perentorio fijado por el legislador para ejercer el recobro de las cuotas partes, sin que pueda extenderse de manera indefinida el procedimiento de cobro, máxime cuando no se demostró alguna causal jurídicamente válida para hacerlo.

Recurso de apelación La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia, para lo cual se refirió a la normativa que regulaba la prescripción antes de la Ley 1066 de 2006 y precisó que, conforme con la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado (no identifica ninguna providencia), para el cobro coactivo de las cuotas partes pensionales debe seguirse lo previsto en el Estatuto Tributario.

Indicó que las cuotas partes pensionales son el soporte financiero del Sistema de Seguridad Social en Pensiones y, por este motivo, no puede prescribir. Por su parte, el derecho al recobro sí puede extinguirse por prescripción, en tanto que corresponde a obligaciones económicas de tracto sucesivo entre las entidades que concurren al pago de una pensión. Al respecto invocó los artículos 4 y 126 de la Ley 100 de 1993.

Expuso los fundamentos de la sentencia de primera instancia y destacó que, según el a quo, a partir de la notificación del mandamiento de pago se reanudó el conteo de la prescripción hasta el 28 de julio de 2023, fecha en la cual el FONCEP debió asegurar el recaudo de las cuotas partes pensionales con el decreto de medidas cautelares para el posterior remate de los bienes.

Citó la Sentencia C-523 de 2009 de la Corte Constitucional, los artículos 594 y 599 del Código General del Proceso y el parágrafo segundo del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, con base en lo cual afirmó que los recursos del Estado gozan, por regla general, de inembargabilidad. Empero, ella no es absoluta, por lo que la Sentencia C-1154 de 2008 estableció 3 excepciones: obligaciones provenientes de un crédito laboral, obligaciones derivadas de sentencias o providencias judiciales y obligaciones derivadas de un contrato estatal.

Se refirió a las sentencias del 2 de abril de 2019, exp. 63506, C.P. Martha Nubia Velásquez Rico y del 24 de octubre del mismo año, exp. 62828, C.P. Martín Bermúdez Muñoz, de la Sección Tercera del Consejo de y advirtió que el artículo 594 del Código General del Proceso reiteró la imposibilidad de embargar los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación, del Sistema de Seguridad Social y del Sistema General de Participación, por consiguiente, concluyó que no era procedente el decreto de medidas cautelares dentro del procedimiento de cobro coactivo objeto de discusión. Expresó que, por lo anterior, el FONCEP estaba impedido para asegurar el recobro de las cuotas partes pensionales, so pena de vulnerar los artículos 594 del Código General del Proceso y 835 del Estatuto Tributario, por lo que era un «imposible jurídico- Radicado: 25000-23-37-000-2021-00319-01 (28516) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 practico que lleva a sancionarse a las entidades con la decisión de prescripción de cobro de cuotas partes pensionales»5.

Solicitó entonces que se revocara la sentencia, en la medida en que declaró la prescripción de la acción de cobro de las cuotas partes pensionales, «no aplica en (sic) medida que la obligación legal de realizar el remate con la liquidación de crédito se torna de imposible cumplimiento»6. Oposición al recurso de apelación La parte demandante no se pronunció sobre el recurso de apelación presentado por su contraparte.

Concepto del Ministerio Público El procurador quinto delegado ante esta Corporación solicitó confirmar la sentencia impugnada. Con este fin, explicó que las cuotas partes pensionales causadas en vigencia del artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 prescriben en el término de 3 años. Expuso los hechos que consideró probados y adujo que, pese a que el mandamiento de pago fue oportunamente notificado con relación a las obligaciones causadas entre el 1 de noviembre de 2017 y el 30 de julio de 2020, lo cierto era que FONCEP no logro el recaudo de la obligación en el término de prescripción que se reinició por la interrupción, el cual se extendía hasta el 28 de octubre de 2023, pues no obra el decreto y práctica de medidas cautelares que permitieran llevar el trámite hasta la etapa de remate.

Señaló que el Tribunal estaba facultado para declarar de oficio la prescripción, en virtud de lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en la sentencia del 8 de febrero de 2018, exp. 21803 (no identificó al ponente). Resaltó que la ley y el reglamento interno adoptado por el FONCEP contemplan casos en que procede el decreto de medidas cautelares para los procedimientos de cobro coactivo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Delimitación del problema jurídico Se observa que la UGPP solicitó la nulidad del Mandamiento de Pago Nro. CC- 000247 del 23 de octubre de 2020, pretensión que prosperó, según se observa en la parte resolutiva de la sentencia impugnada. Empero, cómo lo ha señalado esta Sección7, el mandamiento de pago no es un acto administrativo susceptible de control judicial porque no es un acto definitivo.

En realidad, se trata de un acto de trámite con el que se da inicio al procedimiento de cobro coactivo. 5 SAMAI del Tribunal, índice 37, documento «56_250002337000202100319002RECIBEMEMORIAL20231204164612», página 10. 6 Ibidem. 7 En este sentido ver la sentencia del 22 de febrero de 2018, exp. 20466, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

CC- 00010 del 9 de febrero de 2021, acto que decidió el recurso de reposición contra el que negó las excepciones y que se considera definitivo, cuya nulidad también fue pretendida por la UGPP. Debido a lo anterior, pese a lo resuelto por el a quo, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de las Resoluciones Nro. CC-000273 del 30 de noviembre de 2020 y Nro.

CC-00010 del 9 de febrero de 2021, mediante los cuales el FONCEP declaró no probadas las excepciones propuestas por la UGPP contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante la ejecución. 2. Sobre la prescripción de la acción de cobro En la apelación, el FONCEP controvirtió que el Tribunal haya declarado probada de oficio la excepción de prescripción en favor de la UGPP.

Para resolver, la Sala reiterará el criterio expuesto en la sentencia del 15 de marzo de 2024 (Exp. 28076, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto), reiterada en la sentencia del 18 de abril de 2024 (Exp. 28358, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello), que resolvió una controversia con identidad jurídica y fáctica a la que aquí se debate, por lo que constituye un precedente vinculante.

En la providencia del 15 de marzo de 2024 se expuso que, de conformidad con la Sentencia C-895 de 20098 de la Corte Constitucional y la jurisprudencia reiterada de esta Sección9, la prescripción es aplicable respecto del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales entre entidades concurrentes porque se trata de obligaciones crediticias de expiración periódica que no afectan la existencia o exigibilidad de derechos irrenunciables.

Destacó que, para calcular el término de prescripción aplicable es necesario tener en cuenta la fecha en la que se hicieron los pagos de las mesadas pensionales y la norma vigente para ese momento, así: Cuotas partes pensionales Prescripción Antes del 27 de diciembre de 2002 10 años Entre el 27 de diciembre de 2002 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 791 de 2002) y el 29 de julio de 2006 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006) 5 años Con posterioridad al 29 de julio de 2006 (artículo 4 de la Ley 1066 de 2006) 3 años De esta forma, el cómputo de la prescripción de las cuotas partes pensionales se debe realizar a partir de la exigibilidad de la obligación, esto es, cuando se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas10 y hasta la fecha de notificación 8 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 9 Al respecto, citó las sentencias del 6 de noviembre de 2019, Exp. 23765, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 28 de noviembre de 2019, Exp. 22950 C.P. Milton Chaves García, del 12 de diciembre de 2018, Exp. 22913 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, del 30 de agosto de 2017, Exp. 21764, del 19 de febrero de 2020, Exp. 23866, del 29 de septiembre de 2022, Exp. 26353, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 26 de octubre de 2023, Exp. 27687, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 10 En este sentido ver la Sentencia C-895 de 2009 de la Corte Constitucional y, de esta Sección, las sentencias del 31 de octubre de 2018, Exp. 23201, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 16 de junio de 2022, Exp. 26309, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 26 de octubre de 2023, Exp. 27687, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

En el asunto bajo examen, el mandamiento de pago del 23 de octubre de 2020 indica que se pretende el cobro de mesadas pensionales pagadas entre el 1 de noviembre de 2017 y el 30 de julio de 202011. Por consiguiente, el término de prescripción aplicable es de 3 años, según lo previsto en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006. En esa medida, teniendo en cuenta que el mandamiento de pago se notificó el 27 de octubre de 202012 (hecho no discutido entre las partes), no había operado el fenómeno de la prescripción. De hecho, el Tribunal llegó a la misma conclusión en la sentencia de primera instancia, así: «PERIODOS CUOTAS PARTES PENSIONALES TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN NOTIFICACIÓN DEL MANDAMIENTO DE PAGO PRESCRIPCIÓN Del 1° de noviembre 2017 al 30 de julio de 2020 3 años artículo 4o de la Ley 1066 de 2006 27 de octubre de 2020 No Prescribieron Conforme a lo anterior, las cuotas partes en discusión no se hallaban prescritas para la fecha en que el FONCEP notificó el mandamiento de pago, comoquiera que el término se interrumpió el 27 de octubre de 2020»13.

(Énfasis del texto original). A pesar de lo anterior, el a quo declaró la prescripción porque, «en virtud de lo establecido en las normas aplicables al recobro de esta clase de obligaciones, entre ellas, el artículo 818 del Estatuto Tributario, el plazo para obtener el pago de la deuda comenzó a correr nuevamente por un lapso igual al inicial, es decir de 3 años, contado a partir del día siguiente al de la notificación del mandamiento de pago, haciéndose extensivo hasta el 28 de octubre de 2023»14.

(Énfasis del texto original). Para efectos de contabilizar este último término de prescripción, el Tribunal tuvo en cuenta como fecha inicial el 28 de octubre de 2020 (día siguiente a la notificación del mandamiento de pago) y como final el 29 de octubre de 2023 (posterior a la presentación de la demanda el 4 de junio de 202115), pues, a su parecer, «la entidad demandada tenía hasta la fecha en mención para lograr el recaudo de la obligación en el marco del proceso de cobro coactivo adelantado contra la hoy demandante.

No obstante, no obra prueba alguna que permita determinarse que se decretaron las medidas cautelares tendientes a asegurar el pago, ni tampoco se demostró alguno de los supuestos del artículo 101 de la Ley 1437 de 2011, que suspendieran el procedimiento de cobro, lo cual refuerza el hecho de que la demandada no agotó los mecanismos legales que al interior de ese trámite sirven de respaldo económico al resultado del proceso, en la medida que aseguran la eficiencia del mismo el pago forzado de la obligación, antes de que operara la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes»16.

En esas condiciones, la Sala reitera que, como lo expuso la sentencia del 15 de marzo de 2024, (Exp. 28076, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto), cuando se discute la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se resuelven excepciones contra el mandamiento de pago y se ordena seguir adelante con la ejecución, «el 11 SAMAI del Tribunal, índice 2, documento «3_250002337000202100319001EXPEDIENTEDIGIDEMANDAY20210626164420», páginas 92 a 98.

Se precisa que en el caso del pensionado Aníbal Mojica Mojica el periodo objeto de cobro va desde el 1 de noviembre de 2017 y hasta el 30 de abril de 2019. 12 Ibidem, página 91. 13 SAMAI del Tribunal, índice 34, página 35. 14 Ibidem. 15 SAMAI del Tribunal, índice 2, documento «2_250002337000202100319001EXPEDIENTEDIGICORREORAD20210626164253». 16 SAMAI del Tribunal, índice 34, páginas 35 a 36.

Por lo tanto, como también lo indicó la sentencia reiterada, si bien es cierto que, «dentro de dicho trámite de cobro se pueden surtir otras etapas, tales como decretar y practicar medidas cautelares, liquidar el crédito y proveer sobre las costas, entre otras, a juicio de la Sala, en el curso del proceso judicial que se adelanta contra los actos que resuelven las excepciones y ordenan seguir adelante con la ejecución no es posible abordar el estudio en relación con tales actuaciones, pues ello desborda el objeto de la litis que se concreta en el control de legalidad de los actos enjuiciados».

(Subrayado de la Sala). En otras palabras, tal y como lo señaló esta Sala en la sentencia del 18 de abril de 2024 (Exp. 28358, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello), no puede analizarse si operó la prescripción con posterioridad a los actos administrativos demandados, «porque el objeto del litigio se concreta en el estudio de su legalidad y no de actuaciones posteriores».

De acuerdo con lo anterior, y contrario a lo expuesto por el Tribunal, para la Sala no es posible estudiar si operó la prescripción con posterioridad a la notificación del mandamiento de pago. En conclusión, se tiene que, en este caso, está probado que no operó la prescripción respecto de las cuotas partes pensionales objeto de cobro coactivo.

Así las cosas, prospera el único cargo de la apelación, lo cual es suficiente para revocar la sentencia apelada y negar las pretensiones de la demanda, a la luz de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso y del principio de congruencia, pues la demandante no presentó ningún recurso con relación a los demás cargos de nulidad que fueron negados en la sentencia impugnada. 3.

Costas No procede su imposición porque no fueron demostrados los gastos del proceso ni las agencias del derecho, tal como lo exige el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 365 del Código General del Proceso. 4. Decisión Conforme con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia con el fin de negar las pretensiones de nulidad de los actos administrativos definitivos acusados.

Además, cómo el mandamiento de pago no es un acto susceptible de control judicial, se declarará probada de oficio la excepción de inepta demanda con relación a esa pretensión. Finalmente, no habrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, el 2 de noviembre de 2023. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00319-01 (28516) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2.

Declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda frente a la pretensión de nulidad del Mandamiento de Pago Nro. CC-000247 del 23 de octubre de 2020. 3. Negar las demás pretensiones de la demanda. 4. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Ausente en comisión STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (E) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN