Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-00073-00 Demandante: DAIRA MARIBELL ACOSTA SALAZAR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Defectos: desconocimiento del precedente, sustantivo y fáctico. Declara improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA SOLICITUD Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por la señora Daira Maribell Acosta Salazar contra el Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo La señora Daira Maribell Acosta Salazar, por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela1 contra el Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al “debido proceso, acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y a la igualdad”.
Las mencionadas garantías constitucionales las estimó vulneradas con ocasión de la providencia de 15 de septiembre de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Nariño revocó la decisión de 19 de abril de 2022, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa y, en su 1 Con escrito presentado el 11 de enero de 2023, a través del buzón electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado.
Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lugar, declaró probada de oficio la excepción de falta de requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo y se abstuvo de seguir adelante con la ejecución, en el marco del proceso ejecutivo que interpuso contra la E.S.E. Hospital Pío XII de Colón (Putumayo), y que se identificó con el radicado 86001- 33-31-002-2021-00048-01 (11472). 1.2.
Pretensiones “PRIMERO.- Sírvanse Honorables Magistrados, tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y a la igualdad, en la que ha incurrido el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, mediante la Sentencia 2022-134-S.O. proferida el 15 de septiembre de 2022, dentro del proceso ejecutivo con radicación 86 001 3331 002 2021 00048 01 (11472).
SEGUNDO. - En consecuencia, se sirva dejar sin efecto la Sentencia de segunda instancia 2022-134-S.O. proferida el 15 de septiembre de 2022 por el H. Tribunal Administrativo de Nariño. TERCERO.- Sírvase reemplazar la sentencia de segunda instancia que es objeto de tutela, por una en la cual acceda a las pretensiones de la demanda, conforme a los argumentos expuestos en este escrito.” (Sic para la cita). 1.3.
Hechos La parte actora expuso en su escrito de tutela los siguientes: Manifestó que el 1º de septiembre de 2016 suscribió con la E.S.E. Hospital Pío XII de Colón (Putumayo) el contrato No. 2016-01-IP-003 cuyo objeto fue el suministro de alimentación para los pacientes internos de la Unidad de Salud Mental (crónicos) de dicha entidad prestadora de salud; con un plazo de 5 meses y/o hasta agotar disponibilidad presupuestal y; un valor inicial de $24.998.000.
Afirmó que en la ejecución del contrato hubo valores mayores ejecutados, toda vez que, “lo referido a la alimentación de los pacientes no puede ser eliminada, porque pese a cualquier tipo de inconveniente administrativo que se presente, la entidad está en la obligación de asegurar el servicio a los pacientes internos”. Indicó que, el 1º de junio de 2017 se procedió a liquidar el contrato 2016-01-IP- 003 y se establecieron los valores ejecutados y valores mayores así: valor contratado $24.998.000 más un valor mayor ejecutado o adicionado de $22.952.300, para un total de $47.950.300.
Destacó que en la cláusula décima primera del acta de liquidación se dejó constancia del pago a favor de la contratista por la suma de $24.998.000, por lo que quedó un saldo de $22.952.300. Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que ante el incumplimiento de lo adeudado radicó demanda ejecutiva en contra de la E.S.E. Hospital Pío XII de Colón aportando como título ejecutivo el acta de liquidación bilateral del contrato 2016-01-IP-003.
Del asunto conoció el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa2, autoridad judicial que, con auto del 25 de mayo de 2021 ordenó librar mandamiento de pago tras concluir que el título ejecutivo base de recaudo cumplía con las obligaciones legales, es decir contenía una obligación clara, expresa y exigible. Narró que la entidad ejecutada al contestar la demanda propuso la excepción que denominó “inexistencia de título ejecutivo”, la cual sustentó en que la obligación objeto de recaudo no era ejecutable o exigible porque el saldo a pagar quedó condicionado a la existencia de respaldo presupuestal e hizo hincapié en los conceptos de títulos ejecutivos de carácter simples y complejos.
Frente a dicha exceptiva el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa, en audiencia inicial, la declaró no probada con fundamento en que la falta de disponibilidad presupuestal no era óbice para el cumplimiento del pago de lo adeudado y que era una situación que el ejecutante no debía soportar; en consecuencia, ordenó continuar con la ejecución en los términos señalados en el mandamiento de pago.
Inconforme con la decisión, la E.S.E. Hospital Pío XII de Colón (Putumayo) presentó recurso de apelación en el cual iteró los argumentos del escrito de contestación. La alzada que fue resuelta en providencia de 15 de septiembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Nariño, mediante la cual revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de “falta de requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo”, en consecuencia, se abstuvo de seguir adelante con la ejecución. Para sustentar la decisión, el cuerpo colegiado primero hizo alusión al régimen jurídico en materia contractual de las Empresas Sociales de Salud y aplicó, para resolver el asunto, el estatuto general de contratación (Ley 80 de 1993), mas no el manual de contratación de la entidad (Acuerdo 067 de 2012) ni las disposiciones del Código de Comercio; luego afirmó que el título base de recuado correspondía a uno de carácter complejo razón por la cual era necesario aportarse además del contrato primigenio y el acta final, el otrosí bajo el cual se tuviera certeza del pacto de adición en plazo y cantidad de alimentos y no solamente allegar el acta de liquidación en la que simplemente se dejó consignado un valor que difiere de lo pactado contractualmente; finalmente bajo 2 Proceso que se identificó con el radicado 860013333002-2021-00048-00.
Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el anterior análisis concluyó que el título base de recaudo no contenía una obligación clara. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La parte actora en primer lugar refirió que su asunto reviste relevancia constitucional porque “no se pretende con la presente tutela una nueva instancia, sino combatir una decisión que se estima arbitraria e incompatible con la Carta Política, por lo cual procede y se habilita la protección constitucional como medio excepcional”.
Luego adujo que se cumplían con los requisitos de inmediatez, agotamiento de todos los medios de defensa y que no se estaba atacando una sentencia de tutela. Finalmente, refirió los yerros en los cuales, a su juicio, incurrió el Tribunal Administrativo de Nariño al dictar la sentencia de 15 de septiembre de 2022. Los resumió en tres, a saber: (i) Desconocimiento del precedente fijado en las sentencias del Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección B del 21 de mayo de 2021 (Rad. 1101- 03-15- 00-2021-00508-01 M.P. Carmelo Perdomo Cuéter) y de la Subsección A del 19 de enero de 2017 (Rad. 11001-03-15-000-2016-00877-01 M.P. William Hernández Gómez), en las cuales se ha considerado que el acta de liquidación bilateral del contrato estatal es un título ejecutivo autónomo, pues las obligaciones allí señaladas se definen de manera clara y expresa con el fin de que puedan ser exigibles en sede judicial.
En resumen, dicho documento presta mérito ejecutivo. Adujo que “Son bastas y pacíficas las decisiones en las que el H. Consejo de Estado ha precisado que frente a una liquidación de común acuerdo, las partes quedan sujetas a lo estipulado, reconociendo el efecto vinculante de la manifestación de la voluntad de los contratantes, y de tal forma, el cobro de las cantidades a favor del contratista puede verificarse a través del proceso ejecutivo en el que se presentará como título dicho acuerdo”.
Con base en lo anterior consideró que, no cabe duda de que el acta de liquidación contenía una obligación clara, expresa y exigible y, para ello, destacó el ordinal octavo de la misma donde se estableció que el balance final se genera como una actividad propia de la entidad, en virtud del Acuerdo 067 de 2012 y que, además, se determinó claramente la ejecución de un mayor valor cuyo cálculo fue de $22.952.300 por concepto de suministro de alimentos durante los meses marzo, abril y mayo.
(ii) Defecto material o sustantivo el cual sustentó bajo dos premisas, a saber: Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) El desconocimiento del artículo 320 del Código General del Proceso que refiere sobre la competencia al decidir un recurso de apelación, la cual se circuncribe a los reparos concretos formulados por el apelante y, comoquiera que la ejecutada en su escrito de apelación “no tocó, en ningún punto su claridad [acta de liquidación], situación que es apenas comprensible en el sentido que existe una regla máxima del derecho que conlleva a no desconocer lo pactado, situación que se traduce en la garantía de la autonomía de la voluntad y la presunción de legalidad de los actos administrativos configurados por la administración”; luego no le era dable al tribunal accionado aducir que el título ejecutivo no era autónomo o simple menos aún que no contenía una obligación clara.
En este punto, consideró que si el debate hubiese sido sobre la validez del acta de liquidación, esto es un asunto debatible en el marco de una controversia contractual. Aquí iteró que el acta de liquidación es un título ejecutivo simple. b) Al inaplicar las normas del Código de Comercio y “desechar por completo la aplicación del manual de contratación (Acuerdo 067 de 2012) bajo el cual regía sus actuaciones la E.S.E. HOSPITAL PÍO XII DE COLÓN – PUTUMAYO, considerando la aplicación de estatuto general de contratación de manera íntegra, aun cuando el contrato de suministro No. 2016-01-IP-003 del 3 de enero de 2016, señaló en varios de sus apartes, la sujeción a lo contemplado en el Acuerdo 067 de 2012 que corresponde al manual de contratación propio de la entidad”.
Al respecto precisó que no se desconoce que el Hospital Pío XII de Colón, se constituye como una entidad pública, pero no por ello a los contratos por ella celebrados les resulta aplicable el Estatuto de Contratación de la Administración recogido en la Ley 80 de 1993, ya que en virtud de lo establecido por el legislador la actividad negocial de ese tipo de entidades, como de algunas otras, se encuentra excluida de la cobertura de aquella preceptiva legal.
Bajo ese escenario afirmó que la autoridad accionada erró al no aplicar las normas del Código de Comercio; al respecto transcribió el artículo 968 ibídem que define el contrato de suministro3 para destacar que dicha disposición no exige para su formalidad que el acuerdo conste por escrito, luego no es dable que la autoridad accionada exiga un otrosí. Finlamente reconoció que en el acta de liquidación existe una condición resolutoria para el pago, pero que ello no es óbice para desestimar la ejecutabilidad del título.
Al respecto destacó el análisis del a quo del proceso 3 “por el cual una parte se obliga, a cambio de una contraprestación, a cumplir en favor de otra, en forma independiente, prestaciones periódicas o continuadas de cosas o servicios". Luego destacó un pronunciamiento jurisprudencial que refiere sobre el perfeccionamiento del contrato de suministro (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 24 de febrero de 2016.
Rad. 85001-23-31-000-2007-00116-02 (46185) M.P. Marta Nubia Velásquez Rico). Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinario y trajo a colación la sentencia del 24 de febrero de 2016, (Rad 85001- 23-31-000-2007-00116-02 (46185), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico), que refiere sobre la disponibilidad o el registro presupuestal para el perfeccionamiento de los contratos celebrados por las Empresas Sociales del Estado.
(iii) Defecto fáctico frente al cual manifestó: “En este evento, ligado a los argumentos antes expuestos, el Defecto fáctico en que incurrió el H. Tribunal Administrativo del Nariño, se constituye en la indebida valoración del acta de liquidación bilateral suscrita por las partes el 1 de junio de 2017, pues no abordó la tipología, objeto y naturaleza del contrato, es decir, no realizó un estudio integral del título base de ejecución respecto de la normatividad propia de la contratación especial, y con ello desdibujó el alcance de las obligaciones que en ella se contenían, al darle un argumento alejado de la interpretación en materia de contratación confundiendo las potestades otorgadas a las ESEs por el legislador, con el objeto del contrato”. 1.5.
Trámite de la acción de tutela Con auto de 13 de enero de 2022 se admitió la acción de tutela y se dispuso tener como autoridad judicial accionada al Tribunal Administrativo de Nariño. En calidad de terceros con eventual interés en las resultas del trámite constitucional, se dispuso la vinculación del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa y de la E.S.E. Hospital Pío XII de Colón (Putumayo).
Finalmente, se ordenó a la Oficina de Sistemas de la Corporación realizar una publicación de la información relativa a esta acción de tutela, en la página web del Consejo de Estado. 1.6. Intervención Realizadas las notificaciones correspondientes, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital de la acción de tutela, se presentaron los siguientes pronunciamientos: 1.6.1 El Tribunal Administrativo de Nariño, a través del ponente de la decisión cuestionada afirmó que las actuaciones de la Corporación se ajustaron a las garantías del debido proceso y del derecho de defensa de la parte actora y de quienes intervinieron en el proceso.
Adujo que la decisión de segunda instancia se ajustó a derecho, conforme a la norma y jurisprudencia que rige la materia y con las valoraciones probatorias correspondientes; en este punto hizo hincapié en que “Circunstancia diferente es Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no se acoja por la accionante los criterios o decisiones contenidas en la providencia, pues todo debate probatorio o de orden legal que la parte actora propicie debió hacerse al interior del proceso ordinario y no en sede de tutela”, entonces no puede convertirse la acción de tutela en una instancia adicional.
Bajo las anteriores consideraciones concluyó que “la providencia emitida en el proceso No. 86001-33-31-002-2021-00048 (11472) acusada no puede ser constitutiva de alguna de las causales que se endilgan en el escrito de tutela, que hoy denomina la jurisprudencia, causales de procedencia y de procedibilidad de la acción de tutela cuando se trata de decisiones judiciales” y, en ese sentido, solicitó desestimar lo pretendido en la acción de tutela. 1.6.2.
La E.S.E. Hospital Pío XII de Colón (Putumayo) por conducto del gerente (E) de la entidad solicitó declarar improcedente la acción de tutela respecto de la entidad que representa en la medida de que lo peticionado por la tutelante no es del resorte de sus competencias. Asimismo, destacó que de los hechos esgrimidos por la actora se puede concluir que se llevó a cabo el procedimiento establecido para decidir el objeto del litigio contencioso, escenario que respetó los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso “llegando entonces a la única conclusión que, con la presente acción de tutela se pretende que se surta una tercera instancia, por habérsele negado sus pretensiones en el proceso ordinario ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 1.6.3.
Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa El mencionado juzgado remitió el enlace para consultar el proceso 86001-33- 31-002-2021-00048-00/01. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por la señora Daira Maribell Acosta Salazar contra el Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta la vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante con ocasión Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la providencia de 15 de septiembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño en la segunda instancia del proceso ejecutivo promovido por la señora Daira Maribell Acosta Salazar contra la E.S.E. Hospital Pío XII de Colón (Putumayo), por presuntamente incurrir en los defectos desconocimiento del precedente, sustantivo y fáctico.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de encontrarse superados; (iii) las generalidades de los defectos alegados; y (iv) el caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 4 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 6 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 7 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que el requisito de relevancia constitucional no se advierte superado en el asunto de la referencia, marco en el cual los argumentos expuestos por la señora Daira Maribell Acosta Salazar no cumplen con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la reciente sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 2022.
En el referido fallo la Alta Corte señaló que en tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, más no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye “su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque “impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”.
En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que está ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales.
Corolario, es menester que, como primera medida, el accionante cumpla con la carga de exponer con suficiencia la “restricción desproporcionada” a las garantías superiores invocadas con ocasión del fallo censurado, puesto que no es viable el estudio del fondo del caso a partir del “simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales”.
En la mencionada sentencia SU-128 de 2021, sobre el particular se expuso: “El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.
Luego entonces, en la SU 215 de 2022 se advirtió que la exigencia que se analiza debe cumplir con las siguientes finalidades: Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.8 Igualmente, en el citado fallo unificatorio se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el caso objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional.
Para tal efecto, se puntualizó que: a) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico9; es decir, el reclamo debe ser “trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”.10 b) La controversia no debe girar en torno a una discusión meramente legal y/o económica, esto es, cuando se limita a: (1) la determinación de aspectos legales como la correcta interpretación o aplicación de una norma, con la excepción de los casos en que de esta se “desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales”; y/o (2) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”11.
En este orden, el examen de la relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. c) En la acción de tutela se deben exponer argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la decisión judicial afectó de manera grave una prerrogativa fundamental, debido a que es necesaria “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental”12. 8 Parafraseo de la SU 2015 de 2022. 9 Sentencia SU-103 de 2022. 10 Sentencia SU-573 de 2019. 11 Ibídem. 12 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021.
Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) Finalmente, cuando se trate de acciones de tutela dirigidas contra decisiones proferidas por una Alta Corte, el examen de este requisito debe ser más riguroso13, es decir, se debe constatar la existencia de una actuación u omisión arbitraria por parte de la autoridad judicial que derive en la violación de derechos fundamentales, toda vez que estas Colegiaturas actúan como tribunales de cierre. 2.4.2.
En ese orden, este juez constitucional, al descender al análisis de todos los defectos planteados por la señora Daira Maribell Acosta Salazar, advierte que el asunto que expone en sede constitucional se circunscribe en primer lugar a un debate meramente legal. Lo anterior comoquiera que los argumentos se cimentaron, en resumen, en que el tribunal accionado erró al concluir que el contrato de suministro 2016-01-IP- 003 suscrito entre la tutelante y la E.S.E. Hospital Pío XII de Colón (Putumayo) se rige por la Ley 80 de 1993, mas no por las disposiciones del Código de Comercio y el Acuerdo 067 de 201214, lo que a su vez conllevó a concluir que no se trataba de un título ejecutivo autónomo o simple sino que en materia de contratación estatal era un título ejecutivo complejo compuesto por (i) el contrato, primigenio (ii) el otrosí en el cual se estableció la adición que conllevó a generar un saldo a favor del contratista por un “valor mayor ejecutado”, junto con (iii) el acta de liquidación. Interpretación que, a su juicio, desconoce la jurisprudencia que sobre títulos ejecutivos simples y complejos ha sentado el Consejo de Estado y demuestra la errada valoración probatoria del acta de liquidación. Adicionalmente, la Sala destaca que el asunto también tiene su génesis en un aspecto netamente económico que lo representa el hecho de que al acta de liquidación del contrato contiene un valor que refiere a un “valor mayor ejecutado” que persigue le sea cancelado, lo cual conlleva a que se demuestre que el caso que se analiza por el juez de tutela no va más allá de una controversia de interés particular que, lejos de ameritar un análisis a partir de los postulados constitucionales, se limita al estudio del reconocimiento o no sobre el pago de una suma de dinero.
Valga recordar que lo expuesto por la tutelante no devine de la alegación sobre un actuar de la autoridad accionada que haya vulnerado el acceso a la administración de justicia, tampoco encaminó su argumento a sustentar el desconocimiento del trámite procesal llevado a cabo por la autoridad judicial que pueda avizorar la vulneración del debido proceso. 13 Sentencia SU-573 de 2019. 14 Manual de contratación de la entidad.
Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es decir, sin dar lugar a mayores disquisiciones, es evidente que la controversia planteada por la señora Acosta Salazar no satisface el requisito de relevancia constitucional, debido a que, si bien indicó que con la decisión de 15 de septiembre de 2022 se incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y fáctico tras señalar los cargos relacionados en líneas anteriores, lo cierto es que la discusión se circunscribe a aspectos legales y netamente económicos.
Alegaciones que, en todo caso, no están justificadas en una acreditada o palmaria vulneración de garantías fundamentales, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las citadas sentencias de unificación 573 de 2019, 215 y 103 de 2022. No es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos superiores, por el contrario, es menester que quien se considera afectado, cumpla con la carga de argumentar el concepto de la violación que se deriva de una providencia judicial en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique por parte de este juez un estudio de la interpretación que al respecto ha efectuado el máximo órgano en esta materia.
Básicamente, los cargos, al enmarcarse en la acción de tutela contra providencia judicial, exige con mayor énfasis que el accionante ejecute una exposición que sin lugar a dudas demuestre de forma coherente, el engranaje entre la orden objeto de reproche y la inescindible afectación de las garantías fundamentales en su núcleo esencial.
Así, se tiene que el Tribunal Administrativo de Nariño, al resolver la segunda instancia, consideró que el régimen jurídico en materia contractual de las Empresas Sociales de Salud es el estatuto general de contratación y que el título base de recuado correspondía a uno de carácter complejo razón por la cual era necesario aportar el otrosí bajo el cual se tuviera certeza de la adición que soporta el reconocimiento de un valor adicional al pactado en el contrato de suministro No. 2016-01-IP-003 y, bajo el anterior análisis, que para la Sala resulta razonable, concluyó que el título base de recaudo no contenía una obligación clara.
En ese orden, es completamente evidente que esta solicitud de amparo carece de la carga argumentativa suficiente a través de la cual el accionante justifique la relevancia del caso a partir de la exposición del concepto de la violación, lo cual implica un ejercicio explicativo jurídico y lógico que le permita al juez de esta sede advertir una prominente transgresión de sus prerrogativas superiores con ocasión de la expedición de la providencia dictada por la autoridad censurada.
Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo expuesto, esta Sala concluye que la señora Daira Maribell Acosta Salazar no satisfizo el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la acción de tutela carece del ejercicio hermenéutico a partir del cual se acredite que la sentencia de 15 de septiembre de 2022 se constituye en una decisión arbitraria y desconocedora de sus derechos fundamentales, lo que de plano deriva en que el debate no transcienda de un debate meramente legal y económico.15 En resumen, la Sala no evidencia un argumento sólido que demuestre la vulneración de garantías constitucionales que permitan superar el requisito de relevancia constitucional tratándose de acción de tutela contra providencia judicial; ello comoquiera que (i) el debate gira en torno a un asunto de interpretación meramente legal;
(ii) es de índole pecuniario; y (iii) no se evidencian afectaciones a derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia ni al debido proceso pues no se alegó algún reproche frente a su ejercicio de defensa y contradicción dentro del trámite adelantado en el proceso ejecutivo. Todo lo anterior, da lugar a que esta Sala de Decisión declare la improcedencia de la solicitud de amparo de la referencia. 2.5.
Conclusión La Sala declarará improcedente la acción de tutela promovida por la señora Daira Maribell Acosta Salazar contra el Tribunal Administrativo de Nariño, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de amparo ejercida por la señora Daira Maribell Acosta Salazar, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. 15 Ver las siguientes decisiones: (i) sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente 11001- 03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; (ii) sentencia de 6 de septiembre de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-03065-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; y (iii) sentencia de 28 de abril de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01880-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Demandante: Daira Maribell Acosta Salazar Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño Radicación: 11001-03-15-000-2023-00073-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.