11001031500020230107900 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01079-00 Demandante: Senén Eduardo Palacios Martínez, quien afirma actuar en calidad de agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01079-00 Demandante: SENÉN EDUARDO PALACIOS MARTÍNEZ, QUIEN AFIRMA ACTUAR EN CALIDAD DE AGENTE OFICIOSO DEL SEÑOR ULISES RIAÑO RÍOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D” Temas: Tutela contra providencia judicial.

Nulidad y restablecimiento del derecho para obtener reliquidación pensional e indexación de la primera mesada pensional. Requisitos para tener por acreditada la agencia oficiosa SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor Senén Eduardo Palacios Martínez, quien afirma actuar en calidad de agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, vulnerados, supuestamente, por el auto del 24 de noviembre de 2022, mediante el cual la autoridad judicial accionada confirmó el proveído de 3 de septiembre de 2021 dictado por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá en el que no accedió a librar mandamiento de pago, en el marco del proceso ejecutivo que el señor Riaño Ríos promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP).

ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante afirmó que a través de la Resolución No. 24780 de 2005, confirmada por la Resolución No. 412 del mismo año, la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció una pensión de jubilación al señor Ulises Riaño Ríos. Sostuvo que mediante Resolución No. 24780 de 2005 se indexaron los valores devengados durante los años 1994 y 1995, y que, contra esta decisión administrativa, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara su nulidad parcial y se ordenara la inclusión de algunos factores salariales.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01079-00 Demandante: Senén Eduardo Palacios Martínez, quien afirma actuar en calidad de agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Refirió que el 31 de enero de 2011, el Juzgado Once Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá profirió sentencia en la que ordenó reliquidar la pensión de jubilación del señor Riaño con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, decisión que fue modificada parcialmente en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, mediante sentencia de 29 de septiembre de 2011, en la que ordenó a la entidad incluir los factores salariales adicionales a los relacionados en la Resolución No. 24780 de 2005.

Adujo que la Caja Nacional de Previsión Social cumplió la orden impuesta mediante Resolución No. RDP 003777 de 14 de junio de 2012. Afirmó que el 23 de abril de 2013 el señor Riaño Ríos presentó una petición a la UGPP con el objeto de que se ejecutara la sentencia que ordenó la inclusión de todos los factores salariales, y solicitó que la reliquidación de la pensión de jubilación se realizara a partir del valor de la liquidación inicial, “esto es, teniendo en cuenta la actualización del IBL previsto en la parte considerativa de la Resolución 24780 de 2005, página 2, título factores salariales”.

Aseveró que mediante Resolución No. RDP 028115 de 20 de junio de 2013, la UGPP reliquidó la pensión de jubilación del señor Riaño Ríos, no obstante, “no tuvo en cuenta que la indexación se encontraba vigente”, debido a que ese aspecto no fue modificado por la sentencia inicial. Sostuvo que el señor Riaño Ríos inició un proceso ejecutivo con el fin de que se librara mandamiento de pago por las obligaciones contenidas en el título ejecutivo y se le reconociera la pensión de jubilación en cuantía de $1.307.140.

Expresó que el 3 de septiembre de 2021 el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá decidió sobre la solicitud de mandamiento de pago presentada por la parte ejecutante y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, pero negó la indexación de la primera mesada pensional.

Por último, sostuvo que el señor Ulises Riaño Ríos, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación contra el auto del 3 de septiembre de 2021, recurso del que conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, que por auto de 24 de noviembre de 2022 confirmó la decisión. 2. Fundamentos de la acción El accionante presentó acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, los cuales considera vulnerados por el auto del 24 de noviembre de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” confirmó el auto de 3 de septiembre de 2021, proferido por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, en el que se negó librar mandamiento de pago, en el marco del proceso ejecutivo que el señor Ulises Riaño Ríos promovió contra la UGPP.

En primer lugar, hizo referencia al cumplimiento de los requisitos de procedencia de la tutela contra sentencias judiciales. De otra parte, sostuvo que el auto objetado incurre en i) error procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto, adujo, “al resolver el recurso no tuvo Radicado: 11001-03-15-000-2023-01079-00 Demandante: Senén Eduardo Palacios Martínez, quien afirma actuar en calidad de agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos; por ello, lo adecuado era revocar el auto impugnado, pues la decisión que se adoptó mediante el mismo carecía de sustento fáctico, ya que la obligación pensional decretada en la sentencia objeto de recaudo no se encuentra cubierta en su totalidad, en cuanto no se computaron todos los elementos que la conforman, por ello la decisión adoptada viola el debido proceso en cuanto se apartó de la realidad procesal”.

Indicó que si bien la sentencia base de recaudo se inhibió respecto de la indexación de la primera mesada pensional, también lo es que la misma declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 24780 de 25 de agosto de 2005, la cual ya había indexado el ingreso base de liquidación, por lo que, a su juicio, los demás aspectos definidos en dicha resolución siguieron vigentes, lo que significa que la actualización del ingreso base de liquidación se encuentra en firme.

En tercer término, alegó la configuración de un ii) defecto fáctico, en tanto, indicó, al valorar los medios probatorios aportados al proceso no se hizo un raciocinio adecuado de los mismos, “esto en cuanto, del acto administrativo allegado si se infiere la obligación de indexar el IBL, documento que hace parte del título ejecutivo compuesto”.

Sostuvo que en el caso se debió garantizar la efectividad del acto administrativo que le reconoció la pensión de jubilación al señor Riaño Ríos, puesto que en la resolución se establece de forma clara y expresa que se actualizan de acuerdo al IPC los valores devengados durante los años 1994-1995, “suma que en dicha época se fijó en $98.700, pero que al traerla a valor presente, el acto administrativo la actualizo a $131.966.

Por ende, es menester afirmar que el acto en cuestión se encuentra en firme e incorporado al ordenamiento jurídico. Por lo que el juez incurre en un falso raciocinio que lo conlleva a cometer un defecto fáctico, con lo cual se infringe la tutela efectiva del derecho a la pensión, núcleo esencial de la seguridad social”. Afirmó que el tribunal accionado realizó una valoración fraccionada del título ejecutivo objeto de debate, puesto que se limitó a estudiar lo resuelto en la sentencia objeto de recaudo, sin atender que se trataba de un título ejecutivo complejo “que demanda del juez un estudio juicioso de la globalidad de documentos que lo componen, con el objetivo de establecer si contiene una obligación clara, expresa y exigible y posteriormente librar mandamiento de pago a favor del acreedor”.

Finalmente, adujo que el auto objetado renuncia de manera consciente a la verdad procesal, pues no obstante estar acreditada la existencia del título complejo, dio por sentada la tesis planteada por el a quo, y con ello le restó eficacia jurídica a la Resolución No. 24780 de 25 de agosto de 2005, “con lo cual se incurrió en un defecto fáctico, por errónea apreciación de la prueba, pues al resolver la situación se cercenó el sentido y expresión de la prueba documental aportada con la demanda ejecutiva.

En tal sentido, el Tribunal incurrió en un falso raciocinio, pues se apartó del acervó probatorio obrante en el expediente, generándose un error contra evidente, en cuanto la conclusión arribada por él no se acompasa con la realidad procesal”. 3. Pretensiones El accionante plantea las siguientes: Radicado: 11001-03-15-000-2023-01079-00 Demandante: Senén Eduardo Palacios Martínez, quien afirma actuar en calidad de agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 “1.1.

Deje sin efecto el auto del 24 de Noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante el cual se confirmó la decisión proferida por el juzgado (19) administrativo del Circuito de Bogotá, a través de la cual se negó librar mandamiento de pago. 1.2. Ordénese al Tribunal proferir una nueva providencia, mediante la cual se proceda al librar mandamiento del título ejecutivo a favor de mi mandante”. 4.

Pruebas relevantes Al trámite de la tutela se allegó copia de las actuaciones surtidas en el proceso ejecutivo radicado con el No. 2018-00120-01, demandante: Ulises Riaño Ríos. 5. Trámite procesal Por auto de 8 de marzo de 2023, el despacho de la magistrada sustanciadora requirió al actor para que indicara con la mayor claridad posible y de manera precisa, i) la calidad en la que actúa en la presente acción, ii) en caso de hacerlo como agente oficioso, exponer los motivos por los cuales el señor Ulises Riaño Ríos no puede acudir en nombre propio en la solicitud de amparo constitucional y, iii) en caso de actuar como apoderado, allegar el poder especial que lo acredite como tal.

Mediante memorial allegado el 13 de marzo de 2023, el señor Senén Eduardo Palacios Martínez afirmó no haber podido contactar al señor Ulises Riaño Ríos, y declaró que “por tanto, ha sido imposibilitado el otorgamiento del poder para actuar en su nombre, por ello me veo en la necesidad de actuar como agente oficioso y así lograr la protección de los derechos fundamentales conculcados por el tribunal accionado”.

A través de auto de 18 de abril de 2023, el despacho admitió la acción de tutela. En la misma decisión se ordenó notificar al accionante, a la autoridad judicial accionada, al Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, a la UGPP y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso.

La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas Nos. 35975 a 35979, todas de 25 de abril de 2023, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión1. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” La magistrada ponente de la decisión objetada rindió informe en el que solicitó que se declare improcedente el amparo solicitado, “toda vez que el accionante, ejerció cada uno de los mecanismos judiciales que tenía a su disposición y teniendo en cuenta el carácter residual de la acción de tutela, no puede utilizarse como una tercera instancia, como lo pretende la parte accionante y de allí su improcedencia”.

Sostuvo que, en todo caso, revisada la providencia acusada no se observa la configuración de ninguno de los defectos indicados, en cuanto fue proferida por i) 1 La notificación se efectuó a las siguientes direcciones electrónicas: info@accionjuridica.coscs02sb04tadmincdm@notificacionesrj.gov.co; scregtadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.cotutelasnacionales@defensajuridica.gov.co; jadmin19bta@notificacionesrj.gov.co; admin19bt@cendoj.ramajudicial.gov.codefensajudicial@ugpp.gov.co.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01079-00 Demandante: Senén Eduardo Palacios Martínez, quien afirma actuar en calidad de agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 funcionarios competentes, ii) con acatamiento al procedimiento establecido para esta clase de actuaciones, iii) aplicando el supuesto legal que sirvió de fundamento a la decisión, de acuerdo al acervo probatorio allegado al expediente, iv) sin que haya contradicción entre los fundamentos de la decisión y la parte resolutiva de la misma, v) no se está frente a un error inducido, vi) la decisión fue ampliamente motivada con fundamentos de hecho y de derecho y vi) no hubo desconocimiento del precedente constitucional.

Luego de efectuar un recuento de las actuaciones realizadas por ese despacho en el proceso que originó la controversia, indicó que si bien la parte accionante alegó que la obligación de indexar la primera mesada pensional se encuentra contenida en el acto administrativo declarado nulo parcialmente en el proceso ordinario, lo cierto es que una vez revisada la Resolución No. 24780 de 2005 expedida por la UGPP, se tiene que esta ordenó el reconocimiento de una pensión de jubilación por valor de $ 713.054 y la Resolución No. 412 de 2005 confirmó la decisión contenida en el acto anterior, sin que se hiciera mención a la indexación de la primera mesada y, por ende, tampoco contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-. 6.2.

Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP A través de apoderado judicial, la entidad rindió informe en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción, en tanto, adujo, lo pretendido por la parte accionante es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa, quien con base en la normativa y jurisprudencia vigente para la época de los hechos, negó de manera acertada las pretensiones de la demanda.

Aseveró que como quiera que lo pretendido por el accionante es dejar sin efectos una decisión judicial en firme, la Corte Constitucional en diferentes ocasiones ha determinado la improcedencia de la acción de tutela cuando versa sobre las decisiones tomadas por autoridad pública revestida de jurisdicción, como fue determinado, entre otras, en la sentencia T-218 de 20122.

Sostuvo que, en ese sentido, en el caso en concreto se evidencia que la decisión objetada se ajusta a derecho y que la misma ha sido revisada por los órganos judiciales competentes para pronunciarse sobre el objeto de estudio que en el proceso natural se discutió, lo que hace que al buscarse por esta vía de tutela la misma pretensión decidida en sede contenciosa haga que se configure la cosa juzgada impidiendo al juez de tutela intervenir.

Afirmó que el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece las causales de improcedencia de la acción de tutela, indicando en su numeral primero que la tutela es improcedente “cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable", perjuicio cuya demostración es un requisito indispensable para el agraviante para poder acceder a la acción de tutela, el cual no fue demostrado en la presente demanda.

Indicó que en el caso no existió una mala interpretación de las normas que regulan el tema y menos un desconocimiento de las pruebas que reposaban en el expediente ejecutivo, pues con base en el acervo probatorio aportado se adoptó la decisión de no librar mandamiento de pago, la cual no fue aceptada por la parte demandante. 2 M.P Juan Carlos Henao Pérez Radicado: 11001-03-15-000-2023-01079-00 Demandante: Senén Eduardo Palacios Martínez, quien afirma actuar en calidad de agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Finalmente, refirió que acceder a lo solicitado por la parte accionante conlleva una violación a la normatividad aplicable y a la jurisprudencia sobre la acción de tutela, pues no es el mecanismo pertinente para obtener la reactivación de plazos legales para incoar la acción ejecutiva para el cobro de reconocimientos pensionales, a lo que agregó que tampoco puede desconocer el trámite judicial que se surtió ante el juez natural de la causa y que culminó en una negativa de las pretensiones que por vía constitucional se pretende dejar sin efectos, lo que hace que la misma se torne improcedente.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno (Acuerdo No. 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Previo al estudio de fondo, corresponde a la Sala verificar si en el presente caso le asiste legitimación en la causa por activa al accionante, como agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos, requisito de procedibilidad previsto en el artículo 86 de la Constitución Política, necesario para acceder al estudio de fondo de las pretensiones de la acción de tutela.

En caso de que la respuesta a este interrogante sea afirmativa y de cumplirse con los restantes requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, corresponde a la Sala establecer si el auto del 24 de noviembre de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” confirmó el proveído de 3 de septiembre de 2021, proferido por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, en el que no accedió a librar mandamiento de pago en el marco del proceso ejecutivo que el señor Ulises Riaño Ríos promovió contra la UGPP, incurre en i) error procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto, “lo adecuado era revocar el auto impugnado, pues la decisión que se adoptó mediante el mismo carecía de sustento fáctico, ya que la obligación pensional decretada en la sentencia objeto de recaudo no se encuentra cubierta en su totalidad, en cuanto no se computaron todos los elementos que la conforman, por ello la decisión adoptada viola el debido proceso en cuanto se apartó de la realidad procesal”, y en ii) defecto fáctico, en tanto, al valorar los medios probatorios aportados al proceso no se hizo un raciocinio adecuado de los mismos, “en cuanto del acto administrativo allegado si se infiere la obligación de indexar el IBL, documento que hace parte del título ejecutivo compuesto”. 3.

Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.

Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01079-00 Demandante: Senén Eduardo Palacios Martínez, quien afirma actuar en calidad de agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Así mismo, el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991 establece que “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto.

Todos los días y horas son hábiles para interponer la acción de tutela (…)”. En suma, la acción de tutela es un mecanismo de protección inmediato y subsidiario de los derechos fundamentales, que puede iniciar cualquier persona, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares. 4.

La legitimación en la causa por activa en la acción de tutela La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando sean vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza.

Este mecanismo constitucional tiene como una de sus características esenciales la informalidad al momento de presentar la acción, pues no limita su ejercicio a los sujetos de derecho que pretendan hacerla valer como solicitud de amparo constitucional. No obstante, se hace exigible como requisito indispensable la legitimación e interés del actor de acuerdo como lo estipula el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, de la siguiente manera: “Artículo 10.

Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. En términos generales, la legitimación en la causa determina quiénes pueden obtener una decisión de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda. La Corte Constitucional ha establecido unos presupuestos con respecto a la legitimación en la causa por activa, señalándolos así: “La legitimación en la causa por activa en los procesos de acción de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados, sin embargo la Sala encuentra que a partir de las normas de la Constitución y del decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela: (i) la del ejercicio directo de la acción. (ii) La de su ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas).

(iii) La de su ejercicio por medio de apoderado judicial (caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo). Y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso”3. 3 Sentencia T-531 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

Y si se actúa en calidad de representante legal de una empresa, debe aportarse el respectivo certificado de existencia y representación. De conformidad con lo anterior, están legitimados para interponer la acción de tutela: i) el interesado directamente, ii) el representante legal o judicial y iii) el agente oficioso, siempre que se demuestre la imposibilidad de que el interesado ejerza su propia defensa5.

En definitiva, en la acción de tutela el juez cuenta con la facultad de revisar, en cualquier momento del proceso, si la persona que ejerció la acción está legitimada para obtener una decisión de fondo. Si el juez de tutela comprueba que quien ejerció la solicitud de amparo está legitimado continuará con el análisis de los presupuestos de procedencia con el fin de realizar estudio de fondo.

No así, si comprueba la falta de legitimación en la causa por activa, caso en el cual deberá declararla. 5. Estudio y solución del caso concreto 5.1. El accionante afirma que actúa en calidad de agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos y solicita tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, vulnerados, supuestamente, por el auto de 24 de noviembre de 2022, en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, confirmó la decisión que no accedió a librar mandamiento de pago, en el marco del proceso ejecutivo que el señor Riaño Ríos promovió contra la UGPP.

Como se anotó en la parte dogmática de esta decisión, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 incorpora la posibilidad de que otra persona diferente al titular del derecho pueda agenciar los derechos que se consideran vulnerados, cuando el afectado no esté en condiciones de promover su propia defensa y le reconoció la facultad de ejercer esta facultad el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.

En ese sentido, se reitera, si bien la acción de tutela esta revestida del carácter informal, la legitimación en la causa por activa o titularidad para promoverla es una condición de procedibilidad que no se puede pasar por alto, en tanto está relacionada con la capacidad y la autonomía para que el titular ejerza la defensa de sus derechos. 5.2.

Sobre la agencia oficiosa en el marco de la acción de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia SU-288 de 20166, precisó sus contornos de la siguiente manera: “8. Respecto de la agencia oficiosa, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que esta figura responde a tres principios de relevancia constitucional: (i) la efectividad de los derechos fundamentales;

(ii) la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y (iii) el deber de solidaridad. 4 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T 531 de 2002, precisó que el acto por el que se confiere poder tiene las siguientes características: “(i) es un acto jurídico formal que debe realizarse por escrito; (ii) se presume auténtico;

(iii) debe ser especial con el fin de interponer una acción de tutela; (iv) es para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso, por lo que no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento tengan origen en un proceso ordinario; y (v) el destinatario del acto de apoderamiento solo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional”. 5 Cfr. sentencia T-011 de 2022, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 6 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.

Lo anterior, debido a que el afectado es la única persona que decide de manera autónoma y libre la forma de reclamar la protección de sus derechos fundamentales. Ahora bien, respecto de la legitimación del agente oficioso, en las sentencias T-452 de 2001, T-372 de 2010, y la T-968 de 2014, este Tribunal estableció que se encuentra legitimado para actuar cuando cumple con los siguientes requisitos: (i) la manifestación que indique que actúa en dicha calidad y (ii) la circunstancia real de que, en efecto, el titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas o mentales para interponer la acción, ya sea dicho expresamente en el escrito de tutela o que pueda deducirse del contenido de la misma.

En concordancia con lo anterior, en la sentencia SU-173 de 2015, reiterada por la T-467 de 2015, la Corte indicó que, por regla general, el agenciado es un sujeto de especial protección por lo que la agencia oficiosa se encuentra limitada a la prueba del estado de vulnerabilidad del titular de los derechos. 9.- Con fundamento en lo expuesto, la Sala reitera las reglas jurisprudenciales sobre la legitimación por activa a través de agencia oficiosa, en las que se establece que tal figura procede cuando: (i) el agente manifiesta o por lo menos se infiere de la tutela que actúa en tal calidad; o (ii) el titular del derecho es una persona en situación de vulnerabilidad, que por sus condiciones físicas o mentales no pueda ejercer la acción directamente y (iii) el agenciado ha manifestado su voluntad de solicitar el amparo constitucional”. 5.3.

En el asunto bajo examen, si bien el accionante manifiesta que actúa como agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos, no expresó con claridad porqué interponía la solicitud de amparo en esa condición, a pesar de que mediante auto de 8 de marzo de 2023, el despacho lo requirió para que indicara i) la calidad en la que actúa en la presente acción, ii) en caso de actuar como agente oficioso, exponer los motivos por los cuales el señor Riaño Ríos no puede acudir en nombre propio en la solicitud de amparo constitucional y iii) en caso de actuar como apoderado, allegar el poder especial que lo acredite como tal.

En esa ocasión, el actor se limitó a responder que no había podido contactar al señor Ulises Riaño Ríos, “por tanto, ha sido imposibilitado el otorgamiento del poder para actuar en su nombre, por ello me veo en la necesidad de actuar como agente oficioso y así lograr la protección de los derechos fundamentales conculcados por el tribunal accionado”.

Esa manifestación no es suficiente para encontrar cumplida la segunda condición de la jurisprudencia constitucional antes citada, consistente en que del escrito de tutela o del contenido de la misma pueda deducirse la circunstancia real de que el titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas o mentales para interponer la acción, a lo que se agrega que en el caso tampoco se puede inferir una situación extraordinaria que le permita al juez habilitar la agencia oficiosa, verificación que se torna más exigente cuando se cuestionan providencias judiciales, en tanto allí están de por medio los principios de cosa juzgada y autonomía judicial, los que, prima facie, deben privilegiarse.

En este sentido, en tanto de la solicitud de amparo resulta imposible identificar las razones y los motivos que conducen al actor a interponer la acción a nombre de otro, y la imposibilidad del afectado de defender sus propios derechos, la misma Radicado: 11001-03-15-000-2023-01079-00 Demandante: Senén Eduardo Palacios Martínez, quien afirma actuar en calidad de agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 incumple con el requisito de la legitimación en la causa por activa para solicitar la protección de los derechos fundamentales que considera vulnerados, conforme con la jurisprudencia constitucional citada.

La Corte Constitucional en sentencia T-428 de 20227, señaló cuáles eran los principios y las exigencias para el ejercicio de la agencia oficiosa, de la siguiente manera: “41. Son tres los principios orientadores de la institución: (i) el de eficacia de los derechos fundamentales, que impone a la administración de justicia el deber de ampliar los mecanismos de garantía de los derechos.

(ii) el de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, que procura evitar situaciones en las que, por imposición de circunstancias meramente procedimentales, se pueda causar la violación de derechos fundamentales. (iii) el de solidaridad, que impone a la sociedad el deber de velar por la protección y efectividad de los derechos ajenos cuando sus titulares, por sí mismos, no pueden promover su defensa, circunstancia especialmente relevante cuando se trata de personas en una situación de vulnerabilidad.

Este principio, además, busca prevenir que, debido a la falta de legitimación del accionante, ‘se sigan perpetrando los actos violatorios de los derechos fundamentales, prosiga la omisión que los afecta, o se perfeccione la situación amenazante’”8. 42. De conformidad con lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, son dos las exigencias para el adecuado ejercicio de la agencia oficiosa: (i) la manifestación expresa de que se actúa en esta calidad y (ii) las razones por las cuales el titular de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados no está en capacidad de ejercer su defensa”.

En el caso bajo examen, se reitera, si bien el actor aduce que actúa como agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos, se observa carencia absoluta de prueba de la imposibilidad del señor Riaño Ríos de ejercer su propia defensa, lo que tampoco se infiere del material probatorio arrimado al expediente, razón suficiente para concluir que no se reúnen las condiciones establecidas en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 para poder ser representado a través de agencia oficiosa en el presente trámite, a partir del alcance que ha precisado la jurisprudencia constitucional, por lo que la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por activa del señor Senén Eduardo Palacios Martínez.

La precitada conclusión se encuentra en consonancia con el desarrollo que sobre el tema ha efectuado la Corte Constitucional en la sentencia T-312 de 20099, en la que indicó que “el ejercicio de la agencia oficiosa solo opera cuando el titular del derecho no puede asumir su defensa personalmente (o mediante apoderado), debido a que es la persona que considera amenazado un derecho fundamental quien decide, de manera autónoma y libre, la forma en que persigue la protección de sus derechos constitucionales y determina la necesidad de acudir ante la jurisdicción. Estas consideraciones se desprenden directamente de la autonomía de la persona (artículo 16, C.P.) y del respeto por la dignidad humana (artículo 1°, C.P.), fundamento y fin de los derechos humanos”.

Por las razones expuestas, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por activa del señor Senén Eduardo Palacios Martínez, quien dice actuar como agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos. 7 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 8 Sentencia T-742 de 2014. 9 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01079-00 Demandante: Senén Eduardo Palacios Martínez, quien afirma actuar en calidad de agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- DECLÁRASE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA del señor Senén Eduardo Palacios Martínez, quien afirma actuar en calidad de agente oficioso del señor Ulises Riaño Ríos, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de que no sea impugnado el fallo, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN