Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Ejecutivo laboral - caducidad - intereses moratorios SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual declararon no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y dispuso seguir adelante la ejecución.
ANTECEDENTES - La demanda1 El señor Luis Francisco Estévez Gómez interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se cumpla la sentencia del 8 de febrero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación. Como consecuencia, solicitó se librara mandamiento ejecutivo en los siguientes términos: i) por la suma de $82.864.262, a título de intereses moratorios causados desde el 17 de abril de 2007 hasta cuando se efectúe el pago total de la obligación; ii) por la indexación del referido valor hasta que se verifique el pago total de la deuda; iii) por la condena en costas a cargo de la UGPP. 1 Folios 25 a 33. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez - Hechos La demanda se fundamentó en los hechos que pueden resumirse de la siguiente manera: Que interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cajanal2 con el fin de que se reliquidara su pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales.
Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 8 de febrero de 2007, accedió a las referidas pretensiones. Que por Resolución UGM 041172 del 28 de febrero de 2011, Cajanal acató las órdenes judiciales. Que en el mes de enero de 2012, la ya liquidada Cajanal ordenó al FOPEP3 incluir al demandante en la nómina de pensionados, pero se omitió reconocer los intereses moratorios que estaban a su cargo, conforme al artículo 177 del CCA.4 - Fundamentos de derecho de la demanda ejecutiva Como tales se señalaron los artículos 176, 177 y 178 del CCA; 488 y siguientes del CPC;5 156, 164, 192 y 297 del CPACA;6 y 1653 del CC.7 El actor sostuvo que las referidas normas respaldaban sus pretensiones dado que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 8 de febrero de 2007 no ha sido cumplida en su integridad, ya que desde su ejecutoria ha generado intereses moratorios según lo preceptuado en el inciso 5.º del artículo 177 del CCA, los cuales la entidad demandada se ha negado a cancelar, pese a que el fallo judicial ordenó desembolsar si no se le daba cumplimiento dentro del término legal.
Que los intereses se causarán hasta el día en que efectivamente se dé cumplimiento integral al fallo judicial, pues conforme al artículo 1653 del CC el pago parcial de una obligación judicial se imputa en primer lugar a intereses y por último a capital. 2 Caja Nacional de previsión Social. 3 Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. 4 Código Contencioso Administrativo. 5 Código de Procedimiento Civil. 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 7 Código Civil. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez - Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en las siguientes excepciones:8 i) Falta de Legitimación en la causa por pasiva.
Dice que lo pedido por el demandante se refiere a los intereses moratorios, los cuales no fueron generados por la UGPP, dado que el título como la resolución que reconoció la reliquidación, vincula directamente a Cajanal, la cual entró en liquidación. ii) Pago y cobro de lo no debido. Que el cobro de los intereses moratorios pretendidos por la parte demandante no es posible si se tiene en cuenta que mientras estuvo el proceso liquidatorio y mientras se realizaban los debidos traslados legales de las responsabilidades, se suspendieron los mismos, atendiendo la fuerza mayor en que se encontraba Cajanal. iii) Indebida forma de liquidación. Que de la lectura de los artículos 176 y 177 del CCA se entiende que los intereses moratorios se cobrarán con posterioridad a la fecha en que quedó ejecutoriada la decisión, siendo que la entidad obligada en la sentencia se le otorgan 30 días para la legalización del pago. iv) Improcedencia de la indexación. Que respecto de la aplicación del artículo 1653 del Código Civil, el Consejo de Estado ha manifestado que, en materia contractual, por remisión expresa del artículo 13 de dicho estatuto, en los temas allí no regulados, debe remitirse a la normativa civil y comercial.
Que no obstante, en la norma especial aplicable para el momento de la expedición de la sentencia relacionada con la ejecución y efectividad de condenas en contra de entidades públicas, artículos 176, 177 y 178 del CCA, no existe tal remisión y por tanto no es posible dar aplicación al pago de la condena impuesta a la entidad hoy ejecutada9. v) Caducidad.
Que si se tiene en cuenta que la sentencia objeto de recaudo quedó ejecutoriada el 16 de abril de 2007 cuando aplicaba el CCA, la posibilidad de cobro se da a los 18 meses posteriores a la misma, más los 5 años que se tienen para ejercer el ejecutivo, se entiende que se ha dado el fenómeno de caducidad, por cuanto desde la fecha la ejecutoria hasta la presentación de la demanda ha transcurrido más de 78 meses. 8 Folios 169 a 172. 9 La demandada invocó el pronunciamiento proferido por el Consejo de Estado dentro del proceso 68001-23-15-000-1998-01597-01 (24812). 4 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez - La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 14 de noviembre de 2019, declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y dispuso seguir adelante la ejecución,10 expresó que el medio de defensa de pago no estaba llamado a prosperar, pues se encontraba acreditado que la UGPP no reconoció suma alguna por concepto de intereses moratorios.
Que carecía de fundamento la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto los intereses moratorios que reclama la parte ejecutante tienen como génesis las sentencias proferidas por esta jurisdicción contra Cajanal, por lo que no puede desligarse a la demandada del cumplimiento total de la obligación, dado que ésta asumió las obligaciones de la administradora de pensiones liquidada.
Que no se configuraba la caducidad alegada como excepción, ya que la sentencia quedó ejecutoriada el 16 de abril de 2007, momento para el cual aún no se había ordenado la liquidación de Cajanal y competía a esta su cumplimiento; por tanto, conforme al pronunciamiento del 30 de junio de 2016 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el término de caducidad de la acción inició a correr el 17 de abril de 2007 y hasta el 12 de junio de 2009, cuando se ordenó la liquidación, habían transcurrido apenas 2 años, 1 mes y 25 días.
Posteriormente, se reinició el conteo de la caducidad desde el 12 de junio de 2013 y, en consecuencia, la ejecutante contaba hasta el 17 de octubre de 2017, por manera que para cuando se radicó la acción ejecutiva no estaba caduca. Que tampoco prosperaba la indebida forma de liquidación, ya que el término de 30 días que concede el artículo 176 del CCA lo es para que la entidad adopte las medidas administrativas para el cumplimiento del fallo, sin que ello modifique o cambie la generación de intereses de mora que se da desde la ejecutoria de la sentencia a título de recaudo.
Que no se seguiría la ejecución por la indexación de los intereses adeudados, pues, aun cuando en el mandamiento de pago se dispuso indexar los intereses causados desde el 26 de enero de 2012, día siguiente al de inclusión en nómina del pago del capital adeudado, y hasta la fecha del pago efectivo de las sumas aquí determinadas, dicho mecanismo financiero solo procede hasta la ejecutoria de la sentencia.11 10 Folios 203 a 216. 11 El a quo citó la sentencia del 16 de agosto de 2018, expediente 2014-00313. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez Se ordenó seguir adelante la ejecución contra la UGPP «por intereses de mora causados entre el 17 de abril de 2007 y el 25 de enero de 2012». - El recurso de apelación La apoderada de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia,12 indicando que operó la caducidad de la acción, pues se pretende la ejecución de una sentencia en la cual ha transcurrido desde su ejecutoria 5 años y 18 meses, esto es, 6 años y 6 meses, razón por la cual existe imposibilidad de su cumplimiento, por no contar el título base de cumplimiento con el atributo de exigibilidad, habida cuenta de que por el transcurso del tiempo ha operado la instauración inoportuna.
Que el proceso liquidatorio de Cajanal no suspendió los términos de caducidad y prescripción durante el periodo en que esta estuvo en dicho estado, teniendo en cuenta que la Caja Nacional de Previsión Social fue una entidad del orden nacional, de acuerdo con lo previsto en la Ley 490 de 1998, por lo que no puede aplicarse la Ley 550 del 30 de diciembre de 1999, pues dicha norma regula el régimen que promueve y facilita la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales y no nacionales.
Que no se generaron intereses moratorios durante el término de la liquidación de Cajanal, dado que en un proceso concursal como la liquidación de Cajanal EICE, decretado por un acto de autoridad ejercido por el presidente de la República, necesariamente configura un evento de fuerza mayor, estipulado como una de las causales que no generan indemnización de perjuicios por la mora en el pago de las obligaciones a cargo de la liquidada.13 - Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes reiteraron los argumentos expuestos en las respectivas etapas del proceso.14 12 Folios 226 a 232. 13 La parte demandada citó los siguientes pronunciamientos: i) del 22 de julio de 2010 del Consejo de Estado, expediente 52001-23-31-000-2005-00350-01; y ii) del 8 de julio de 2013 de la Corte Suprema de Justicia, expediente 41001-31-03-003-1999-00477-01. 14 Memoriales visibles en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez - El Ministerio Público La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia,15 manifestando que, si bien el actor cumplió con su carga procesal de reclamo, ocurría que, al encontrarse la entidad deudora en proceso de liquidación, se configuraba un evento de fuerza de mayor que justificaba válidamente el incumplimiento de la obligación. Que ciertamente, Cajanal estuvo sometida a un proceso de liquidación en el lapso comprendido entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio del 2013.16 Que, en efecto, solo debían reconocerse los intereses causados en el período comprendido entre el 17 de abril de 2007 (día después de la ejecutoria de la sentencia que reconoció los intereses) y el 11 de junio de 2009 (día antes de entrar en liquidación Cajanal).
La Sala decide, previas las siguientes CONSIDERACIONES - El problema jurídico Conforme al recurso de apelación interpuesto por la UGPP, el problema jurídico se circunscribe a establecer si la acción ejecutiva está afectada por el fenómeno de la caducidad; y, en caso negativo, si la UGPP está llamada a reconocer los intereses moratorios reclamados por el ejecutante. - Generalidades del proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo.
Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial. En efecto, el instrumento base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo. Al respecto, el artículo 422 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dispone: 15 Memorial visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 16 El ministerio público citó las siguientes providencias: i) del 10 de julio de 2014, expediente 13001- 23-31-000-2004-01258-01; ii) del 25 de enero del 2017, radicado 13001-23-31-000-2006-01565-01; iii) del 18 de noviembre del 2019, radicado 11001-03-15-000-2019-04240-00. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez Artículo 422.
Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […].
(Resaltado fuera del texto). Por su parte, el artículo 297 del CPACA establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. Ahora bien, cuando el juez compruebe el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo consagrados en el artículo 422 del CGP, le corresponde proferir el auto mediante el cual se libra el mandamiento de pago, conforme lo dispone el 430 del CGP.
Por su parte, el ejecutado puede presentar las excepciones de mérito en ejercicio legítimo de su derecho de defensa, conforme lo permite el artículo 442 ibidem. Dichas excepciones tienen la finalidad de enervar la pretensión, esto es, de dejar sin fundamento la obligación contenida en el título ejecutivo. La jurisprudencia las ha definido como «medios de defensa que atacan la obligación material contenida en el título de recaudo ejecutivo y que implican su desconocimiento total o parcial».17 - Caducidad de la acción ejecutiva El legislador instituyó el fenómeno de la caducidad como una sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial en razón a la no presentación de los medios de control en el plazo que la ley establece para ello.
Según la jurisprudencia de esta corporación, «busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso […]»,18 y fue concebida para desarrollar el principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre 2009, radicado: 25000-23-26-000-2002-01920-02 (32666).
En esta providencia se citó lo siguiente: «el profesor, Eduardo J. Coutere, en su obra Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Editorial Depalma Buenos Aires, 1981, expuso: “Las excepciones perentorias no son defensas sobre el proceso sino sobre el derecho. No procuran la depuración de elementos formales de juicio, sino que constituyen la defensa de fondo sobre el derecho cuestionado.”». 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 24 de enero de 2007, actor Néstor José Duarte Tolosa contra Corelca S.A. y otro, radicado 20001-23-31-000-2005-02769-01(32958), M. P. Ruth Stella Correa Palacio. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez Respecto a la formulación oportuna del proceso ejecutivo, cuando se pretenda la ejecución de títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, el legislador fijó un lapso de 5 años contados a partir del momento en que se haga exigible la obligación. Dicho término fue previsto en el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo19 y reiterado en el literal K del artículo 164 del CPACA.20 - Liquidación de Cajanal y asunción de responsabilidades El Decreto 2196 de 200921 dispuso la supresión y liquidación de Cajanal.
En lo referente al reconocimiento de las obligaciones pensionales y afines se especificó lo siguiente: Artículo 3°. Prohibición para iniciar nuevas actividades. […] En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4o del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente Cajanal, EICE, en liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios.
Por su parte, la Ley 1151 de 2007 creó la UGPP y le asignó la siguiente competencia en materia pensional: 19 Artículo 136. Caducidad de las acciones. […] 11. La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho.
La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial. 20 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; […]. 21 «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». 9 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez Artículo 156.
Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. […] Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; […] A su vez, el Decreto 169 de 2008 asignó funciones a la UGPP, conforme se indica a continuación: Artículo 1°.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: A. En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas22 1. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. 2. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.
También le compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozca la UGPP en virtud de este numeral. 22 Las funciones establecidas en este literal fueron subrogadas por las consagradas en el artículo 6 del Decreto 575 de 2013. 10 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez […] El Decreto 4269 de 2011 efectuó una asignación de competencias entre Cajanal en liquidación y la UGPP, para finalizar el proceso de liquidación de aquella; sin embargo, esta corporación ha sostenido que la norma en comento no modificó lo concerniente a que esta última es la encargada de asumir, por completo, las obligaciones pensionales y prestacionales de la extinta entidad.
Además, la UGPP es la «llamada a asumir los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida caja de previsión»23, conforme lo dispuso el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el Decreto 2040 de 2011, así: Artículo 22. Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. […] Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social. […] Parágrafo 2°. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean entregados a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP o al Ministerio de la Protección Social, según corresponda, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término. […] Igualmente, el Consejo de Estado ha indicado que, según el Decreto 4269 de 2011, las reclamaciones presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011 corresponderían a la UGPP y las radicadas con anterioridad a esa fecha recaerían sobre Cajanal en Liquidación; sin embargo, «al cierre de la liquidación de la antigua caja de previsión (Cajanal), correspondió a su sucesora procesal (UGPP) asumir sin restricciones ni dilaciones las competencias que aquella ejercía en materia pensional».24 23 Al respecto, ver las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia del 22 de julio de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2016-04418-01 (4651-2019); ii) sentencia del 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019); iii) sentencia del 26 de junio de 2020, radicado: 68001-23-33-000-2015-00058-01 (1485-2016); iv) sentencia del 14 de marzo de 2019, radicado: 25000-23-42-000-2015-02729-01(1507-18); iv) providencia del 13 de febrero de 2017, expediente 11001-03-06-000-2016-00256-00(C). 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019). 11 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez - El caso concreto Se encuentran probados los siguientes hechos - El 8 de febrero de 2007, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el demandante contra Cajanal, mediante la cual dispuso lo siguiente:25
RESUELVE
[…]
SEGUNDO. Ordénese a la Caja Nacional de Previsión Social, a reliquidar la pensión de jubilación reconocida a favor del señor LUIS FRANCISCO ESTÉVEZ GÓMEZ, identificado con la cédula de ciudadanía número 6.855.731 de Montería, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual devengado durante los últimos meses laborados al servicio de la Contraloría General de la República, teniendo en cuenta como factores salariales, además de los ya reconocidos, el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte y las primas de servicios, vacaciones y navidad, incluyendo los reajustes, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.
TERCERO. Condénase a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL a pagarle al demandante las diferencias de las mesadas pensionales resultantes entre los valores que le reconoció y los que le debe reconocer de que trata el numeral anterior que no se hubieran pagado anteriormente, actualizados de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta providencia. […] - El 16 de abril de 2007, quedó ejecutoriado el anterior fallo, según lo hizo constar el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.26 El 14 de junio de 2007, el señor Luis Francisco Estévez Gómez solicitó a Cajanal el cumplimiento de la sentencia condenatoria.27 - El 28 de febrero de 2011, por Resolución UGM 041172, Cajanal dio cumplimiento a las órdenes impartidas en sede judicial y dispuso elevar la cuantía de la pensión del actor; reconocer las diferencias de conformidad con lo establecido en los artículos 176, 177 y 178 del CCA; las operaciones de orden contable, reajustes de ley y elevación al salario mínimo a que hubiere lugar, se efectuarían de oficio por el grupo de nómina de la entidad; que al Fopep le correspondería el pago de las sumas a 25 Folios 42 a 54. 26 Folio 56. 27 Folio 4. 12 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez que hace referencia la providencia con los reajustes de ley, previos los descuentos ordenados.28 - El 30 de octubre de 2017, el subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP, a raíz del requerimiento efectuado por el despacho de primera instancia sobre el pago objeto de controversia, informó que, si bien la resolución PAP 041172 del 28 de febrero de 2011 ordenó la cancelación de los intereses moratorios, no se evidenciaba dentro del expediente que la extinta Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE hubiese realizado el desembolso de los intereses moratorios aquí ejecutados y ordenados en la resolución antes descrita.29 a) Caducidad de la acción ejecutiva La providencia cuya ejecución se pretende quedó ejecutoriada el 16 de abril de 2007, es decir, en vigencia del CCA; por lo tanto, para contabilizar el término de caducidad es necesario recurrir al contenido del inciso 4 del artículo 177 ibidem, según el cual las condenas impuestas contra la Nación «serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria».
Así las cosas, los cinco años concedidos para la interposición oportuna de la acción ejecutiva iniciaron al vencimiento de los aludidos 18 meses.30 Ahora bien, respecto al término de caducidad de las acciones interpuestas en contra de la liquidada Cajanal, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente:31 Como es de público conocimiento, la entidad condenada en la sentencia cuyo cumplimiento por vía ejecutiva se reclama, fue liquidada por mandato del Gobierno Nacional mediante Decreto 2196 de 2009, obedeciendo a un plan de reestructuración institucional, en procura de garantizar la prestación eficiente del servicio público de seguridad social en pensiones.
Uno de los sustentos normativos del precitado Decreto 2196 de 2009 lo fue el Decreto- Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, el cual, en el inciso segundo de su artículo 1º, respecto de su ámbito de aplicación, consagró «…en lo no previsto en el presente decreto, deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto 28 Folios 4 a 9. 29 Folios 103 a 103vto. 30 Posición asumida, entre otras, en el auto de 16 de julio de 2015, radicado 25000 23 25 000 2014 04132 01, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; así como por esta Subsección en la providencia del 29 de octubre de 2020, radicado 25000 23 42 000 2020 00023 01 (2381-2020), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 31 Ver entre otras las siguientes providencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) Subsección A, providencia del 25 de agosto de 2015, radicado: 25000 23 42 000 2015 01327 01 (1777-2015); y ii) Subsección B, providencia de 29 de marzo de 2016, radicado: 250002342000201501601-01 (5042-2015). 13 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad…».
Para esos efectos se expidió la Ley 550 de 1999, aplicable a todas las entidades de carácter privado, público o de economía mixta que ejerzan alguna actividad financiera y de ahorro y crédito, consagrando en el inciso segundo del artículo 14 que «…Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario».
En tales condiciones, por fuerza de la remisión normativa contenida en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL no corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativo que, según lo afirmado en la demanda, concluyó el 11 de junio de 2013. [Resalta la Sala].
Con fundamento en el anterior criterio, se concluye que los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de Cajanal no corrieron entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, esto es, por el espacio de cuatro años.32 Se observa que la sentencia que puso fin al proceso ordinario sobre el cual se edifica el sub lite, adquirió firmeza el 16 de abril de 2007; en consecuencia, los 18 meses para acudir en sede judicial se verificaron el 17 de octubre de 2008, de forma que los 5 años de caducidad empezaron a correr a partir del 18 de octubre de 2008 y culminarían el 17 de octubre de 2017, dado que los términos de caducidad para accionar en sede judicial contra Cajanal o la UGPP estuvieron suspendidos entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013.
El 29 de noviembre de 2013, el demandante radicó la presente demanda ejecutiva,33 es decir, dentro del término que tenía para comparecer oportunamente ante la jurisdicción34 y, por lo tanto, contrario a lo señalado por la entidad recurrente, no operó la caducidad del medio de control de la referencia. 32 La tesis de que el término de caducidad y prescripción en referencia estuvieron suspendidos por el período anotado, ha sido reiterada en diversos pronunciamientos de la Corporación, entre ellos, en las acciones de tutela que se citan a continuación: i) de 23 de agosto de 2018, radicación: 11001- 03-15-000-2018-01733-00; ii) de 15 de noviembre de 2018, radicación: 11001-03-15-000-2018- 00630-01; y iii) del 28 de marzo de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-03532-00. 33 Folio 33vto. del expediente. 34 El conteo de la caducidad en los términos descritos, encuentra respaldo, entre otras, en las siguientes providencias de esta Corporación: i) del 30 de junio de 2016, radicación 25000-23-42-000- 2013-06595-01 (3637-2014); ii) del 12 de julio de 2018, radicación 25000-23-42-000-2014-01475-01 (3531-17); iii) del 30 de agosto de 2018, radicación 05001-23-33-000-2018-00695-01 (61905); iv) del 3 de julio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2019-00326-01; v) del 23 de agosto de 2019, Radicación 11001-03-15-000-2019-00325-01; vi) del 29 de octubre de 2020, radicado 25000 23 42 000 2020 00023 01 (2381-2020); y vii) del 10 de marzo de 2022, radicado 25000-23-42-000-2016- 05723-01 (2459-2020). 14 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez Frente a lo afirmado por la apelante en el sentido de que el proceso liquidatorio no suspendió los términos de caducidad y prescripción; la Sala considera que tampoco es de recibo dicho argumento, por cuanto la Ley 550 del 30 de diciembre de 1999 resulta aplicable al presente caso en virtud de la remisión normativa contenida en el artículo 1.º de la Ley 1105 de 2006, por medio de la cual, se modificó el Decreto- Ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones.35 b) Pago de la obligación Del pago de los intereses: conforme se indicó en acápites anteriores, los fallos objeto de ejecución establecieron una obligación a cargo de Cajanal, que fue liquidada por mandato del Decreto 2196 de 2009.
Por su parte, el artículo 64 del Decreto 4107 de 201136 dispuso que Cajanal en liquidación, continuaría realizando las funciones señaladas en el artículo 3.º del Decreto 2196 de 200937 hasta tanto fueran asumidas por la UGPP. El proceso de liquidación culminó el 11 de junio de 2013,38 por ende, los procesos judiciales y demás reclamaciones que estuvieran en trámite al momento del cierre de la liquidación fueron asumidos por la UGPP.39 Así las cosas, le correspondía a la UGPP, quien sucedió a la extinta Cajanal en sus funciones misionales, atender las demandas relacionadas con derechos pensionales ya reconocidos y las consecuencias derivadas del cumplimiento de sentencias judiciales proferidas en contra de ésta como administradora del sistema pensional.
La causal de exoneración invocada: la entidad apelante sostuvo que en el sub lite no se causaron intereses moratorios, por cuanto Cajanal se vio sometida a un proceso de liquidación que configuró una fuerza mayor. En tal sentido, la UGPP citó providencias del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia; sin embargo, 35 Ver entre otras las siguientes providencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) Subsección A, providencia del 25 de agosto de 2015, radicado: 25000 23 42 000 2015 01327 01 (1777-2015); y ii) Subsección B, providencia de 29 de marzo de 2016, radicado: 250002342000201501601-01 (5042-2015). 36 «Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social». 37 «por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». 38 Decreto 877 de 2013, «por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se dictan otras disposiciones». 39 Véase el auto del 19 de julio de 2018 proferido por la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado. 25000-23-42-000-2017-01281-01(1516-18). 15 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez la Subsección señala que aquellas no se profirieron dentro de procesos donde se debatieran derechos laborales, cuya naturaleza exige un examen diferenciado con el fin de salvaguardar las garantías mínimas de los trabajadores y la seguridad social en pensiones que se encuentran en juego.
Al respecto, esta corporación ha indicado que es necesario diferenciar entre las liquidaciones en el marco de un «proceso de liquidación forzosa administrativa» y la adelantada para la supresión de Cajanal. En tal sentido, se ha concluido lo siguiente:40 He aquí la importancia de la distinción, que rechaza cualquier posibilidad de aplicar al sub lite la tesis planteada por la entidad recurrente en la alzada, puesto que la liquidación ordenada contra Cajanal se originó de una decisión del presidente de la República por razones eminentemente «político-administrativas», que encuentra su fuente y causales en el derecho público, cuyos riesgos, en atención al principio de responsabilidad del Estado, no deben ser asumidos por el acreedor particular, porque «rompe el equilibrio en las cargas públicas ocasionándole un daño antijurídico». […] Por el contrario, cuando la supresión y consecuente liquidación recae sobre organismos y entidades de naturaleza pública, si es por decisión de una superintendencia, «debe aplicarse el principio general del cumplimiento riguroso de las obligaciones, de manera que, en lo posible, se pagarán los intereses de todo tipo respetando las prelaciones legales», y si la determinación la adopta el presidente de la República, como lo fue en el caso de Cajanal, «el Estado debe responder por los daños antijurídicos que eventualmente puedan causarse y específicamente debe pagar los intereses remuneratorios y moratorios anteriores y posteriores al decreto de liquidación».
Con fundamento en el anterior lineamiento, se concluye que en el presente caso la UGPP no podía soportarse en razones de fuerza mayor para sustraerse del pago de los intereses moratorios derivados de la tardanza en el cumplimiento de una obligación de carácter laboral impuesta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que Cajanal era una entidad de naturaleza pública41, cuyas condiciones de liquidación no la exoneraban de ese pago, so pena de poner en riesgo el equilibrio ante las cargas públicas.42 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019). 41 Los pronunciamientos invocados por la representante del ministerio público del 10 de julio de 2014, expediente 13001-23-31-000-2004-01258-01; y del 25 de enero del 2017, radicado 13001-23-31- 000-2006-01565-01 no se encuentran relacionados con la supresión de Cajanal. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-03249-01 (3185-2019). 16 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez En lo que respecta al pronunciamiento del 18 de noviembre del 2019 invocado por la representante del ministerio público en el concepto emitido ante la segunda instancia, la Subsección señala que allí se analizó si la providencia discutida incurrió en un defecto sustantivo, porque el tribunal accionado consideró que el proceso liquidatario de una entidad sí configura una fuerza mayor que exonera del pago de los intereses moratorios.
Sin embargo, el juez de tutela negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por los particulares, al concluir que sobre este tema no existía un criterio vinculante excluyente, como el que sería el definido por un eventual precedente judicial. Por consiguiente, tampoco es de recibo dicho argumento para revocar la providencia de primera instancia. Así las cosas, no se encuentra acreditada la excepción de pago que esgrimió la UGPP, por cuanto no se cancelaron los intereses moratorios que se generaron entre la fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia condenatoria y el pago efectivo de la obligación. c) De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,43 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
El primero, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y el segundo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi. 17 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8. ° del artículo 365 del Código General del Proceso,44 la Subsección condenará en costas a la parte demandada, en tanto no prosperaron los argumentos de su apelación y, además, se demostró su causación, dado que la parte demandante actuó en esta instancia. En conclusión: La decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular del actor, por lo que será confirmada en su totalidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 14 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro de la demanda ejecutiva promovida por el señor Luis Francisco Estévez Gómez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), que declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y dispuso seguir adelante la ejecución, conforme se explicó en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Condenar a la parte demandada en costas en esta instancia, por las razones expuestas, las cuales deberán ser liquidadas por el a quo.
Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente 44 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 18 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06595-02 (1918-2020) Demandante: Luis Francisco Estévez Gómez GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.