Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) Demandante: Amparo Marlene Moran Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio en plaza nacionalizada.
Períodos de labor mediante la modalidad de hora cátedra. Docente interina. Aplicación de sentencias de unificación del 22 de enero de 2015, 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. MODIFICA Y CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el nueve (9) de octubre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora AMPARO MARLENE MORAN instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad del acto administrativo ficto por medio del cual la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, 1 Folio 1 a 2. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) y pagar la mencionada prerrogativa a la actora a partir del 20 de octubre de 2006, en cuantía del 75% del promedio mensual de los salarios y factores salariales devengados entre los años 2005 y 2006, con los respectivos reajustes anuales.
Que se ordene a la parte accionada dar cumplimiento del fallo en los términos del artículo 189, 192, 194 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 18 de marzo de 1956 y dio inicio a su carrera al servicio de la educación en el año 1975 en el departamento de Nariño, alcanzado los 20 años de trabajo el 20 de octubre de 2006.
Que se desempeñó en propiedad en el departamento de Nariño del 31 de octubre de 1975 al 14 de enero de 1976 con una vinculación territorial; de la misma manera, laboró en calidad de docente interina a favor del referido departamento en los periodos comprendidos entre el 1° de enero de 1977 al 26 de febrero de 1977 y del 26 de mayo de 1986 al 26 de junio de 1986.
A partir del 1° de septiembre de 1987 al 30 de junio de 1990 trabajó como maestra de hora cátedra, con interrupciones. Finalmente, fue vinculada en propiedad a partir del 1° de enero de 1990 hasta el 20 de octubre de 2006, advirtiendo también que a la fecha de presentación de la demanda continuaba activa en el servicio. Que la última solicitud de reconocimiento de pensión gracia fue el 21 de abril de 2016, la cual había sido negada por la entidad por lo que se presentó recurso de reposición. A pesar de lo anterior, la actora no ha recibido notificación del acto administrativo, configurándose el silencio administrativo negativo frente a la petición. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que en el acto administrativo demandado se transgreden los artículos: 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; las Leyes 116 de 1923 y 37 de 1993, así como los artículos 1 y 15 de la Ley 91 de 1989 y el artículo 2 del Decreto Reglamentario 196 de 1991.
Sostiene que se encuentra en total cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de la pensión gracia al cumplir más de 20 años de servicio como 2 Folios 2 a 3. 3 Folios 30 a 32. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) docente oficial, y que en el momento de solicitar el reconocimiento del derecho ante la entidad cumplía con la edad y las demás condiciones establecidas en la ley.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 14 de noviembre de 20184, y notificada a la UGPP5, quien presentó memorial de contestación6 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda al argumentar que la demandante no cumplió con los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia. Propuso las excepciones que denominó: (i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (ii) cobro de lo no debido, (iii) prescripción, (iv) solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones.
En la audiencia inicial7 se definió que las excepciones propuestas serían resueltas en la sentencia. Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló fallida la conciliación y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.
Finalmente, en razón a que no había pruebas pendientes de practicar, en la misma diligencia se corrió traslado a las partes para que en 10 días presentaran sus alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia el 9 de octubre de 2019, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la existencia del acto ficto negativo y su nulidad, ordenando el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la reclamante a partir del 17 de noviembre de 2006.
Por otro lado, negó los demás pedimentos de la actora y condenó en costas a la UGPP. Para ello argumentó que, según el Decreto 1037B de 1975 el primer nombramiento de la demandante fue como docente de la Escuela Rural Mixta de El Salado en el municipio de Samaniego a partir del 31 de octubre de 1975 con una vinculación territorial. Luego, prestó sus servicios como directora de la Escuela Rural Mixta de Puerchag desde el 10 de enero de 1977, con una calidad territorial esto mediante 4 Folios 70 a 71. 5 Folio 73. 6 Folios 129 a 133. 7 Folios 141 a 144. 8 Folios 207 a 218.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) Decreto 374 de 1986. Fue nombrada con las mismas calidades por Decreto 334 de 1990 como profesora de tiempo completo en el colegio San Juan Bautista en el municipio de Sotomayor, desde el 1° de enero de 1990 y por lo menos hasta el 9 de diciembre de 2015.
Que laboró también como docente bajo la modalidad de hora cátedra con interrupciones desde el 1 de septiembre de 1987 hasta el 30 de junio de 1990 en el municipio de la Llanada. Que todos los tiempos mencionados cumplen con los requisitos para ser incluidos dentro del cómputo de la pensión gracia en vista de la vinculación territorial que ostentó la reclamante.
Que, la demandante adquirió el estatus pensional el 16 de noviembre de 2006 como consecuencia del cumplimiento de la totalidad de requisitos exigidos en la ley para el reconocimiento de la pensión gracia. EL RECURSO DE APELACIÓN9 La demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, al asegurar que la docente no cumple con el requisito de los 20 años de servicio, pues los tiempos laborados por la demandante antes del 31 de diciembre de 1980 fueron de carácter nacional y no territorial, así mismo, las vinculaciones como docente de hora cátedra fueron también de naturaleza nacional, igual que aquellas posteriores al 1 de enero de 1990 conforme al artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Que los recursos con los cuales se cancelaron los salarios de la educadora fueron financiados por la Nación, incumpliendo el requisito del numeral 3 de la Ley 114 de 1913. Frente a la condena en costas, considera no procedente la decisión del a quo ya que su oposición como demandado no fue temeraria, sino que se ajusta al ejercicio del derecho de acceder a la administración de justicia, en ese orden de ideas, requiere también no ser condenado en costas en segunda instancia en caso de confirmarse la sentencia. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante10 y demandada11 presentaron escrito de alegaciones finales en los que reiteraron los argumentos expuestos en la demanda, contestación y en el recurso de apelación. 9 Folios 172 a 174. 10 Ver expediente digital en el índice 11 y 18 de SAMAI. 11 Ver expediente digital en el índice 19 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) La Procuraduría Segunda delegada ante el Consejo de Estado no efectuó pronunciamiento alguno12. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio.
Marco normativo y jurisprudencial a. Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» 12 Según constancia secretarial visible a folio 194 del expediente. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión 13 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 15 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir entre otros observando quién y bajo qué Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 16 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b. Sobre el cómputo de tiempos de servicio como docente de hora cátedra según la sentencia de unificación del 22 de enero de 2015 Al respecto se precisa que, el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 22 de enero de 2015 dentro del proceso radicado número 25000-23-42-000-2012- 02017-01, mediante la cual abordó, entre otros temas, el relacionado con la contabilización de los períodos de labor de los docentes vinculados por hora cátedra. Para los efectos, la sentencia en comento precisó que el Decreto 259 del 6 de febrero de 198117 indicó en relación con el ascenso de un docente, que aquel debía certificar el tiempo de servicio, respecto del cual se previó también que en los casos en que se tratara de un maestro oficial que no fuera de tiempo completo, el certificado tendría que especificar el número de horas cátedra, lo que permitía concluir que era posible el cómputo del lapso de servicio como educador bajo dicha modalidad de trabajo.
Igualmente, se resaltó que el artículo 1º, parágrafo 1º de la Ley 33 de 1985 dispuso que para determinar el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación sería computable como jornada completa de trabajo docente aquella compuesta por cuatro (4) horas diarias y, además, se indicó la fórmula a aplicarse para el cálculo de dicho tiempo, así. «[…]
PARÁGRAFO 1 º. Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez, solo se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley. […]» Sobre el punto, en la referida providencia también se planteó lo siguiente. «Con relación al cómputo del tiempo de servicio docente por hora cátedra, la Corte Constitucional en sentencia C-517 de 1999, dijo lo siguiente: “(…) Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la 17 «Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Extraordinario 2277 de 1979, en lo relacionado con la inscripción y ascenso en el Escalafón».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado.
(…)” Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 24 de agosto de 2001 indicó que era posible tener en cuenta el(sic) para efectos del reconocimiento de la pensión gracia el tiempo de servicio prestado como docente hora cátedra y señaló que para su cálculo se daría aplicación al parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985.
Posteriormente en sentencia de 8 de agosto de 200318 dictada por esta Corporación se ratificó el anterior criterio, para lo cual se concluyó que, “(…) En lo que tiene que ver con el cómputo de tiempo de servicio que da lugar a la pensión de jubilación, el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985 señala que sólo se computaran como jornadas completas de trabajo las de cuatro horas diarias.
Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro, el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los del descanso remunerado y de vacaciones conforme a la ley. En estas condiciones como el personal docente oficial labora de lunes a viernes y los sábados y los domingos corresponden a días de descanso remunerados, se deberán adicionar estos días, al igual que los días de vacaciones escolares de semana santa (1 semana) y de vacaciones intermedias (4 semanas) de conformidad con el numeral 2° del artículo 3° del Decreto 0174 de 1982 modificado por el artículo 3° del Decreto 1235 de 1982 en armonía con el artículo 58 del Decreto Reglamentario 1860 de 1994.
Así las cosas deben(sic) entenderse que cuatro horas diarias de labor académica deberán computarse como una jornada completa de trabajo, lo que significa que veinte horas semanales suman ochenta mensuales. (…)” […] En el sub judice, la demandante prestó sus servicios como docente de tiempo completo en propiedad durante los siguientes periodos: […] El anterior tiempo de servicio como docente de tiempo completo da un total de 17 años, 4 meses y 23 días, el cual resulta insuficiente para acceder a la prestación reclamada, sin embargo, la actora acreditó que durante el periodo comprendido entre el 5 de junio de 1985 al 30 de septiembre de 1993 se vinculó como docente externa de cátedra con el Departamento de Sucre.
Encontrando la Sala acreditado que dictó las siguientes horas: […] De conformidad con la Ley 33 de 1985, artículo 1º, parágrafo 1º, el total de las horas dictadas se dividen por 4 para establecer los días laborados, de la siguiente manera: 6.548,106/4 = 1.637,0265 días laborados (equivalentes a 4,485 años laborados, es decir a 4 años, 5 meses y 24 días). […]».
En cuanto a la inclusión de los días de descanso remunerados y las vacaciones, en 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de agosto de 2003, Expediente 0396- 03. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) jurisprudencia de esta Corporación19 se precisó, «[…] En relación con las vacaciones para el personal docente, el Decreto 2277 de 1979, dispone: “Artículo 67.
VACACIONES. Los docentes al servicio oficial tendrán derecho a las vacaciones que determine el calendario escolar.” De conformidad con los artículos 8o del Decreto 174 de 1982, 4 del decreto 1235 de 1982, 1º del decreto 1786 de 1985, 61 del Decreto 1278 de 200241, y artículo 2.4.3.4.1 del Decreto1075 de 2015; los docentes y directivos docentes estatales disfrutan de vacaciones colectivas por espacio de siete (7) semanas en el año, incluida Semana Santa […]».
De lo expuesto se concluye que la jurisprudencia vigente considera posible el cómputo del tiempo servido como docente por hora cátedra a efectos de satisfacer el requisito de tiempo exigido para acceder a la pensión gracia, que no es otro que el de cumplir 20 años de servicio y que, se recuerda, deben ser con una vinculación del orden territorial o nacionalizado, tal y como se expuso en acápite precedente. c. Docente interino Según el criterio ampliamente decantado por el órgano de cierre Vértice de la Jurisdicción Contencioso Administrativo los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201520, se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.
En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de marzo de 2018, radicado: 76001- 23-33-000-2012-00681-01 (4794-15), reiterado en sentencia del 19 de enero de 2023, radicado: 08001-23-33- 000-2016-00149-01 (4526-2021). 20 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original).
Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la naturaleza jurídica de las vinculaciones de la demandante como docente oficial, fueron del orden territorial o nacionalizado que le permitan acumular los 20 años de servicio necesarios para consolidar el derecho pensional en litigio.
Pues bien, frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que la señora Amparo Marlene Moran nació el 18 de marzo de 195621, de modo que cumplió los 50 años el 18 de marzo de 2006. En cuanto al segundo requisito a la acumulación de 20 años de servicio de la demandante como docente territorial o nacionalizada (punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en esta causa judicial. • Periodo I: del 31 de octubre de 1975 al 14 de enero de 1976 Del material allegado al plenario puede evidenciarse que la docente fue nombrada por el gobernador de Nariño como maestra de la Escuela Rural Mixta de El Salado mediante el Decreto 1037B22, corregido por el Decreto 1126 de 1975 por medio del cual se aclaró el nombre de la docente, iniciando sus labores el día 31 de octubre de 1975 conforme se observa en el acta de posesión23.
Sin perjuicio de lo anterior, en el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral24 se señala que la reclamante ejerció su actividad hasta el día 14 de enero de 1976 y que la causa del retiro de la docente fue con ocasión a la derogatoria del acto. 21 De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento visibles a folio 23 y 25. 22 Folio 28 A 30. 23 Folio 33. 24 Folios 26 a 27.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) En las observaciones del mencionado certificado se anota que los días laborados por la docente fueron cancelados con recursos de la Nación y que su nombramiento fue derogado por no contar con el visto bueno del delegado del Ministerio de Educación, asunto que si bien no impide reconocer los tiempos laborados ya que existe una presunción de legalidad y una efectiva prestación del servicio, pues el acto produjo efectos jurídicos desde su expedición hasta que fue derogado, sí ocasiona la necesidad de precisar el tipo de relación legal y reglamentaria sostenida por la reclamante.
Debe estimarse que la docente ejerció su actividad en calidad de territorial en tanto el acto administrativo fue expedido por el gobernador nombrando a la demandante como maestra del departamento, esto a pesar de lo manifestado en el certificado laboral y los motivos en los que se soportó la derogatoria del decreto, pues para la fecha de vinculación de la actora la intervención de la Nación no era exigida y la prohibición del artículo 10 de Ley 43 de 197525 fue posterior a su nombramiento, incluso, al momento en el que la docente finalizó su periodo la norma tenía pocos días de haber entrado en vigencia, por lo que resulta alejado de la realidad calificar como nacionalizada la plaza ocupada por la actora y que sus salarios fueran cancelados con recursos de la Nación cuando solo a partir de la mencionada Ley acudían los entes territoriales a este tipo de financiamiento y creaban plazas bajo el nuevo orden que originó la disposición normativa.
Por su parte, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 precisó los diferentes tipos de vinculación definidos en la Ley 91 de 1989 y respecto a los nacionalizados dispuso que: (…) se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975 (…).
Además, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que: 25 Artículo 10. En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público […]» (Negrilla de la Sala) De lo anterior, se concluye que no es coherente atribuirle a la docente un proceso de nacionalización que no se contemplaba en el tiempo en el que prestó sus servicios, por el contrario, resulta acertado entender su relación legal y reglamentaria como territorial en congruencia con las dos categorías aplicables a la fecha en la que desempeñó labores la reclamante y a partir de la valoración del acto administrativo en el que fungió como nominador el gobernador.
En todo caso, al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado en este período, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino territorial o nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio.
En consecuencia, el periodo desempeñado por la señora Amparo Marlene Moran entre el 31 de octubre de 1975 y el 14 de enero de 1976 (2 meses y 15 días), al ocupar una plaza territorial debe ser incluido a efectos de acumular el tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años. • Periodo II: del 10 de enero al 5 de marzo de 1977 y del 26 de mayo al 25 de junio de 1986 - Docente Interina Los lapsos laborados por la docente como interina, entre el 10 de enero y el 5 de marzo de 1977 y entre el 26 de mayo y el 25 de junio de 1986, se demostraron en el proceso, pues aportó la demandante los actos de nombramiento y posesión que dan cuenta de la labor provisional desempeñada y la duración de la misma.
Así las cosas, el primer periodo interino surgió en virtud del Decreto 180 de 197726 por el cual el gobernador de Nariño nombró a la señora Amparo Moran como directora de la Escuela Rural Mixta de Puerchang con el fin de suplir una licencia 26 Folios 36 a 37. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) por el término de 56 días, contados a partir del 10 de enero de 1977, como también consta en el acta de posesión suministrada 27, tiempo que finalizó el día 5 de marzo de 1977.
El segundo periodo como maestra provisional tiene sustento en el Decreto 374 de 198628 mediante el cual la misma autoridad departamental nombró interinamente a la reclamante como directora de la Escuela Rural Mixta de Cartagena por el término de 30 días contados desde el 26 de mayo de 1986, espacio temporal reiterado en el acta de posesión del cargo29, y que expiró el día 25 de junio de 1986.
Los extremos temporales aquí relacionados se visualizan también en el certificado laboral emitido el 9 de diciembre de 201530 obrante en el expediente. Ahora bien, en cuanto al tipo de vinculación de los interregnos acreditados, se concluye que la plaza ocupada fue del orden nacionalizado, considerando por una parte que el Decreto 180 de 1977 fue expedido por la autoridad del departamento con la participación de los delegados del Ministerio de Educación, lo que quiere decir que no existió autonomía administrativa por parte del gobernador en cuanto al personal nombrado, pues tal actividad fue supervisada y avalada por la Nación; por otro lado, aunque en el Decreto 374 de 1986 no exista una autorización expresa del Ministerio de Educación, sí se puede obtener de la observación contenida en el certificado laboral ya mencionado en este análisis, que los días laborados por la docente fueron cancelados con recursos del situado fiscal, los cuales eran administrados por los Fondos Educativos Regionales y que para este caso en concreto indirectamente implican un consentimiento de la Nación para destinar los recursos a la financiación de la plaza ocupada.
Además, resulta adecuado concluir que la plaza asignada corresponde a aquella definida por la Ley 91 de 1989 que en su artículo 1º consagró «Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales), precisando además que del acto analizado no se colige que el cargo a ocupar haya sido creado de forma exclusiva por el ente local ni que los gastos se cargaran al presupuesto de la entidad.
Por tanto, el periodo desempeñado por la señora Amparo Marlene Moran como docente interina entre el 10 de enero y el 5 de marzo de 1977 y entre el 26 de mayo y el 25 de junio de 1986 (2 meses y 26 días), como docente nacionalizada debe ser incluido a efectos de acumular el tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia, aclarando en esta oportunidad que el carácter interino 27 Folio 38. 28 Folios 42 a 44 29 Folio 45. 30 Folio 39 a 40.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) en nada influye o distorsiona la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, así como tampoco el efectivo desempeño de funciones como educador que son las que finalmente otorgan el derecho. • Periodo III: horas cátedra entre los años 198631, 198732, 198833, 198934 y 199035 Obran en el plenario los actos administrativos de nombramiento de la señora Amparo Marlene Morán, a través de los cuales se acredita el ejercicio de su actividad docente a favor del departamento de Nariño, mediante el sistema de horas cátedra en el Colegio Departamental San Pablo Primero de la Llanada con asignación de 15 horas semanales en los periodos del (i) 1° de septiembre de 1986 al 30 de junio de 1987, (ii) del 1° de septiembre de 1987 al 30 de junio de 1988, (iii) durante el mes de septiembre de 1988, (iv) durante el mes de octubre de 1988, (v) del 1° de noviembre de 1988 al 30 de junio de 1989, y (vi) del 1° de septiembre de 1989 al 30 de junio de 1990.
Las resoluciones de nombramiento de los lapsos relacionados previamente, emitidas todas por la gobernación de Nariño con la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional, indican que los actos se expidieron en uso de las atribuciones que confiere la Ley 43 de 1975 y que los costos de los servicios requeridos fueron cubiertos con el presupuesto del FER, lo que permite concluir que las plazas desempeñadas fueron originadas en virtud de la Ley 43 de 1975, situación que se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente, «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta 31 1986 a 1987: Resolución 309 del 3 de septiembre de 1986 (1° de septiembre de 1986 – 30 de junio de 1987) Folios 47 a 49. 32 1987 a 1988: Resolución 056 del 10 de agosto de 1987 (durante el año lectivo comprendido entre septiembre de 1987 y junio de 1988) Folios 50 a 51. 33 1988: Resolución 057 del 7 de octubre de 1988 (mes de septiembre de 1988) Folios 52 a 53.
Resolución 059 del 31 de octubre de 1988 (mes de octubre de 1988) Folio 54. 34 1988 a 1989: Resolución 060 del 21 de noviembre de 1988 (1° de noviembre 1988-30 de junio de 1989) Folios 55 a 56. 35 1989 a 1990: Resolución 139 del 19 de septiembre de 1989 (1° de septiembre de 1989 – 30 de junio de 1990) Folios 57 a 58. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
Por lo tanto, se estima que la vinculación de la docente en el tiempo analizado fue del orden nacionalizado, toda vez que en las resoluciones de nombramiento allegadas existió intervención del delegado del FER, resultando adecuado concluir que la plaza asignada fue creada o transformada en vigencia y en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los FER con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. Una vez reconocido que la señora Amparo Marlene Moran fue contratada por el departamento de Nariño como docente de hora cátedra, procederá esta Sala a computarlas tal y como lo ha expuesto el parágrafo primero del artículo 1. ° de la Ley 33 de 198536, 33 de la Ley 100 de 199337 y la jurisprudencia del Consejo de Estado38, así: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS TOTAL DÍAS # DE HORAS CÁTEDRA SEMANAL ES # DE MESES (DÍAS / 30) # DE HORAS AL MES (#HORAS CÁTEDRA * 4,29 SEMANAS ) # DE HORAS LABORAD AS (#DE MESES * #HORAS LABORAD AS AL MES) DÍAS LABORADOS (#HORAS CÁTEDRA LABORADAS )/4) # DE SEMANAS LABORAD AS PARA VACACIO NES # DE DÍAS DE VACACI ONES DÍAS LABORADOS + DÍAS DE DESCANSO REMUNERA DO Y VACACIONE S 1/09/1986 30/06/1987 0 10 0 300 15 10 64,35 643,5 160,875 5,8333333 33 40,8333 3333 201,7083333 1/09/1987 30/06/1988 0 10 0 300 15 10 64,35 643,5 160,875 5,8333333 33 40,8333 3333 201,7083333 1/09/1988 30/09/1988 0 1 0 30 15 1 64,35 64,35 16,0875 0,5833333 33 4,08333 3333 20,17083333 36 El cálculo se realiza al sumar las horas de trabajo prestadas y dividirlas en 4, resultado equivalente a los días laborados y sumados con los días de descanso remunerado (sábados y domingos) y de vacaciones (7 semanas al año). 37 Parágrafo 2 del artículo 33 «se entiende por semana cotizada el período de siete (7) días calendario» 38 «[…]Así, si para el salario mensual se toma en cuenta el mes de 30 días, lo que multiplicado por los doce (12) meses que componen un año equivale a 360 días al año […]». «[…] para efectos de laborales los meses corresponden a períodos de 30 días calendario por lo cual resulta forzoso concluir que para estos mismos efectos el año estará conformado por 360 días.
En este orden de ideas y dentro del contexto antes referido, el año consta de 51.42 semanas, número resultante de dividir los 360 días que conforman el año para efectos laborales, entre el número de días que integran una semana, es decir siete (7) días […]». Entre otras, ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2023, radicado 08001-23-33-000-2016- 00149-01 (4526-2021); 4 de marzo de 1999, radicado 12503;10 de octubre de 2016, radicado 05001-23-33-000- 2014-01754-01 (5073-15).
Sección Segunda, Subsección A, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) y sentencia del 30 de noviembre de 2023, radicado: 63001-23-33-000-2018-00192-01 (3049-2019). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) 1/10/1988 30/10/1988 0 1 0 30 15 1 64,35 64,35 16,0875 0,5833333 33 4,08333 3333 20,17083333 1/11/1988 30/06/1989 0 8 0 240 15 8 64,35 514,8 128,7 4,6666666 67 32,6666 6667 161,3666667 1/09/1989 30/06/1990 0 10 0 300 15 10 64,35 643,5 160,875 5,8333333 33 40,8333 3333 201,7083333 TOTAL DE DÍAS LABORADOS 643,5 806,8333 333 Ahora del anterior cálculo, al realizar la conversión de los 806 días aproximados39, la señora Moran prestó las horas cátedras con vinculación nacionalizada durante (2 años, 2 meses y 26 días), tiempos que ameritan ser incluidos en el reconocimiento de la pensión. • Periodo IV: del 1° de enero de 1990, por lo menos hasta el 9 de diciembre de 201540 En lo referente a este período, en el expediente reposa el Decreto 334 del 11 de abril de 199041 por medio del cual el gobernador del departamento de Nariño nombró a la actora como profesora de tiempo completo advirtiendo que su nombramiento tenía retroactividad al 1 de enero de 1990, fecha de inicio de labores que se corrobora en el acta de posesión42, ejerciendo la demandante su actividad docente por lo menos hasta el 9 de diciembre de 2015, día en el que se emitió el certificado de historia laboral en el que consta que para ese momento la reclamante seguía laborando.
El mencionado decreto denota que la plaza a ocupar por la educadora fue de naturaleza nacionalizada al comprobarse la intervención del delegado del Ministerio de Educación en la firma del mismo, reiterando lo que se ha dicho a lo largo de esta providencia, pues tal situación implica una decisión del gobernador supervisada y avalada por la Nación, careciendo la autoridad territorial de autonomía administrativa y ajustándose la situación a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 y a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018.
En consecuencia, del tiempo de labor oficial de la actora como maestra estatal del orden nacionalizado comprendido entre el 1° de enero de 1990, por lo menos 39 Por aplicación de regla de 3, en el equivalente de 1 año (360 días) y 1 mes (30 días). 40 Esta fecha corresponde a la del certificado laboral visible al folio 62, que indica que para ese momento la accionante seguía activa en servicio. 41 Folios 59 a 60. 42 Folio 61.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) hasta el 9 de diciembre de 2015 (25 años, 11 meses y 9 días), observa la Sala que actora satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educadora del orden nacionalizado.
Con base en el referido recuento probatorio, esta Sala concluye que los tiempos de labor oficial de la señora Amparo Marlene Moran en plazas como docente nacionalizada, a través de horas cátedra, interinidad y mediante docencia de tiempo completo, se acreditaron de la siguiente forma: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS VINCULACIÓN 31/10/1975 14/01/1976 0 2 15 Nacionalizada Decreto 1126 de 1975 10/01/1977 5/03/1977 0 2 26 Nacionalizada Interina Decreto 180 de 1977 Decreto 374 de 1986 26/05/1986 25/06/1986 1/09/1986 30/06/1987 2 2 26 Nacionalizada Horas Cátedra Resolución 309 de 1986 Resolución 056 de 1987 Resolución 057 de 1988 Resolución 059 de 1988 Resolución 060 de 1988 Resolución 139 de 1989 1/09/1987 30/06/1988 1/09/1988 30/09/1988 1/10/1988 30/10/1988 1/11/1988 30/06/1989 1/09/1989 30/06/1990 01/01/1990 9/12/2015 25 11 9 Nacionalizada Decreto 334 de 1990 TOTAL 27 17 76 Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a la mencionada con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento de Nariño, nombrada mediante el Decreto 1126 de 1975, bajo una relación legal y reglamentaria nacionalizada desde el 31 de octubre de 1975 al 14 de enero de 1975, es decir, en un período anterior a la primera data en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en la primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de origen fue acertado en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la demandante. Sin embargo, al revisar la fecha de efectividad de la pensión Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) determinada en la sentencia de primera instancia, se advierte que esta no se ajusta con exactitud al momento en que la demandante acreditó el cumplimiento de los 20 años de servicio como docente nacionalizada, por lo tanto, tendrá que modificarse el ordinal tercero respecto de la fecha de consolidación del estatus pensional, pues esta es posterior a la determinada inicialmente, lo cual, beneficia a la parte apelante y no vulnera el principio de la non reformatio in pejus.
Acerca de este punto es de precisar que, con base en el cálculo válido del servicio prestado por la docente para adquirir la pensión gracia, la señora Moran acreditó la totalidad de requisitos previstos para el efecto solo cuando cumplió 20 años de servicio, lo cual ocurrió hasta el 23 de abril de 2007 (después de los 50 años de edad cumplidos el 18 de marzo de 2006), mas no el 16 de noviembre de 2006 como lo había estimado el juez de origen, tal como aprecia del siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DIAS 31/10/1975 30/06/1990 2 8 7 01/01/1990 23/04/2007 17 3 23 TOTAL TIEMPO 19+1=20 AÑOS 11 +1= 12 MESES (1 AÑO) 30 (1 MES) Es decir, la prerrogativa objeto de condena debe ser reconocida desde el 23 de abril de 2007, lo cual será materia de modificación en el fallo impugnado, pero confirmando en todo lo demás dicha providencia, incluido el análisis de la prescripción, pues efectivamente este fenómeno ocurrió si se tiene en cuenta que, partiendo de la referida fecha de exigibilidad del derecho, se observa que la demandante presentó petición de reconocimiento de pensión solo hasta el 21 de abril de 2016, causando la interrupción de la prescripción solo desde esa fecha pero configurando el fenómeno en las mesadas anteriores al 21 de abril de 2013, conforme a lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la entidad demandada, no existe un fundamento que justifique la imposición de esta carga solo por el hecho de ser vencido en juicio, manifestando su desacuerdo con la condena impuesta.
En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 (25 de enero de 2021), pues se entiende que la decisión de primera instancia fue proferida previamente a la referida circunstancia (9 de octubre de 2019).
Es decir, resultaba acertado al momento de la expedición de la sentencia apelada, asumir que en virtud del criterio objetivo valorativo para la imposición de las costas, debía excluirse el elemento subjetivo de la mala fe o la temeridad de las partes y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) que en consecuencia procedía la referida condena contra la parte demandada por haber resultado vencida en juicio y haberse demostrado la causación de las agencias en derecho en el monto que el tribunal estimó conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, así como la demás normativa que regula la materia.
En tal sentido, se confirmará el fallo apelado en este punto sobre la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la accionada. Ahora bien, para el caso de análisis en segunda instancia, es importante aclarar que si bien la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el mencionado criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, mas no con base en el artículo 366 del CGP como lo adujo el demandante en su apelación, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.
Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que el argumento del recurso de apelación presentado por la parte demandada no presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR EL ORDINAL TERCERO de la sentencia apelada, el cual quedará de la siguiente forma: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00474-01 (2030-2020) «[…] Tercero: ordénase a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales- UGPP, reconocer y pagar una pensión gracia de jubilación a la señora Amparo Marlene Moran, efectiva a partir del 23 de abril de 2007, en cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de todo lo devengado durante el año previo a la adquisición de su derecho, esto es, entre el 23 de abril de 2006 y el 22 de abril de 2007, pero con efectos fiscales a partir del 21 de abril de 2013, por prescripción trienal de mesadas SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte accionada según lo manifestado en las consideraciones de la sentencia.
CUARTO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Yury Tatiana Novoa Peñaloza, portadora de la tarjeta profesional 268.119 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado sustituto del demandado, en los términos y para los efectos del poder de sustitución conferido por la apoderada principal la Dra. Marcela Patricia Ceballos Osorio, ello conforme al respectivo memorial obrante en el índice 34 de la plataforma SAMAI43.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente 43 El número de escritura pública relacionado en el memorial enviado por la apoderada general del demandado (0317 del 26 de enero de 2024) no corresponde a la obrante en el expediente (1054 del 5 de marzo de 2024), sin perjuicio de lo anterior, se reconoce la sustitución toda vez que en la escritura aportada se evidencia el poder otorgado por la demandante a la Dra. Marcela Patricia Ceballos Osorio.